"Los hermanos sean unidos, porque esa es la ley primera, si entre ellos se pelean los devoran los de afuera"
(José Hernández, Martín Fierro)
Luego de un largo período de fracasos y frustraciones en los esfuerzos de integración económica, ya que los modelos tradicionales no cumplieron sus propósitos y languidecieron ante la incapacidad de reactivarlos, a fines de los años ochenta los países de América Latina replantearon los plazos y objetivos de ese empeño para enfrentar mejor los retos finiseculares de la globalización de la economía mundial, la consolidación de poderosos bloques regionales y la intensificación de la competencia internacional.
Los gobiernos latinoamericanos emprendieron una profunda revisión de los procesos en marcha, en particular los de la Comunidad del Caribe, el Mercado Común Centroamericano y el Pacto Andino. Varios países buscaron también fortalecer las relaciones bilaterales por medio de novedosos acuerdos de complementación económica y libre comercio.
Otros más se lanzaron a la aventura de crear nuevos espacios de comercio e integración, como el Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela) y el Mercado Común del Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) que entrarán en vigor en enero de 1995.
Desde su concepción en 1991, el Mercado Común del Sur (Mercosur) se constituyó en uno de los proyectos integracionistas más importantes de América Latina por su magnitud, proyección y alcance. No pocos analistas consideran este modelo como un hito en la historia de los esfuerzos regionales en pos de la integración comercial y económica.
La construcción de ese gran mercado austral no ha estado libre de contratiempos y problemas que más de una ocasión han amenazado con interrumpirlo. Empero, la férrea voluntad política de los cuatro gobiernos y la flexibilidad de los equipos negociadores han permitido sortear hasta ahora los obstáculos y mantener vivo el espíritu de la asociación.
Así lo demostró la reunión cumbre del Mercosur celebrada en Buenos Aires a principios de agosto último. En ella los presidentes de las cuatro naciones lograron un acuerdo parcial en torno al espinoso asunto del Arancel Externo Común, tarea que diversos analistas consideraban casi imposible por la divergencia de posiciones. Con este arreglo, de hecho se superó la última traba previa a la puesta en marcha del Mercosur en 1995.
Tras un breve examen de los antecedentes, motivos y entorno del surgimiento del Mercosur en marzo de 1991, en esta nota se describen las principales vicisitudes del arduo proceso negociador que se extendió hasta mediados de 1994, en especial los escollos más importantes y cómo se abordaron y resolvieron. Al final se señalan los principales retos y alcances actuales del Mercosur, con el propósito de vislumbrar sus horizontes a mediano y largo plazos.
Integración argentino-brasileña, motor de la asociación del Sur
Aunque los amplios nexos económicos tradicionales entre Argentina y Brasil encierran una multitud de conflictos y rivalidades, a mediados de los ochenta el arribo de gobiernos civiles en ambos países, luego de un prolongado lapso de regímenes militares, propició una nueva era de cooperación y distensión que perdura hasta la fecha.
Los gobiernos de Raúl Alfonsín en Argentina y José Sarney en Brasil aplicaron casi simultáneamente programas heterodoxos de ajuste económico para combatir la inflación, disminuir el déficit fiscal y renegociar la deuda externa. En Argentina el Plan Austral (1985) planteó una fuerte reducción del déficit fiscal, una profunda reforma monetaria, que incluyó la creación de una nueva moneda, y el congelamiento de precios y salarios.
En Brasil se instrumentó el Plan Cruzado (1986) que también se orientó al control de la emisión monetaria, el cambio de la moneda, la congelación de precios y una política fiscal "pasiva".1 El fortalecimiento de las relaciones entre ambos países permitió que el comercio bilateral se expandiera rápidamente, con base en "la apertura unilateral argentina hacia las importaciones, por un lado, y una división intersectorial del trabajo, por otro; Argentina optó por especializarse en sus tradicionales exportaciones agrícolas, en tanto que Brasil lo hizo en manufacturas".2
El crecimiento del intercambio comercial, la similitud de los programas económicos nacionales y la estabilidad política común permitieron iniciar una promisoria fase de cooperación económica que culminó en julio de 1986 con la firma del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), formado inicialmente por 12 protocolos de cooperación y asistencia binacional en diversas áreas productivas, financieras, culturales, tecnológicas y científicas.3 El PICE se constituyó en la punta de lanza para lograr una amplia complementación económica que conduciría a la creación de un mercado común en enero de 1995, como lo pactaron en julio de 1990 los presidentes Menem y Collor de Mello en el Acta de Buenos Aires.4
El PICE partió de principios rectores novedosos en el proceso de integración regional, como:
Más allá de sus efectos inmediatos en las relaciones económicas argentino-brasileñas, los principales frutos del PICE fueron sus contribuciones conceptuales y metodologías para el proyecto ampliado del Mercosur.
La incorporación de Paraguay y Uruguay
Debido a su situación geográfica y menor desarrollo relativo, Uruguay y Paraguay han dependido en muchos sentidos de sus relaciones económicas con Argentina y Brasil; baste señalar que a principios de los noventa destinaron a este último país 33 y 28 por ciento, respectivamente, de sus exportaciones totales.
El crecimiento y la diversificación del comercio exterior de Uruguay en años recientes se ha fincado en gran medida en el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE) y en el Protocolo de Expansión con Brasil, en vigor desde 1974 y 1975. "Las preferencias aduaneras estipuladas en el CAUCE y el Protocolo de Expansión privilegian las importaciones desde Uruguay frente a terceros países, en grupos prefijados de manufacturas y conducen a que en estos segmentos los exportadores uruguayos se tornen competitivos según las condiciones del mercado mundial."6 En 1990 alrededor de 70% de las exportaciones de Uruguay a Argentina se realizaban ya en el marco del CAUCE.
Paraguay mantiene fuertes lazos económicos con Brasil, a tal grado que varios analistas los consideran como una de las causas principales del atraso del país mediterráneo.7 En 1973 la relación bilateral alcanzó un punto sobresaliente cuando los gobiernos respectivos decidieron construir en Itaipú, en el río fronterizo de Paraná, la represa más grande del mundo. Poco más de 18 años después, los presidentes Fernando Collor y Andrés Rodríguez pusieron en marcha la decimoctava y última turbina de la majestuosa hidroeléctrica.8
El PICE entrañó una amenaza para las exportaciones de Uruguay y Paraguay a los mercados argentino y brasileño, por lo cual esas dos naciones pidieron que se les incluyera en el nuevo bloque subregional. Con ello no sólo esperaban evitar el desplazamiento de sus productos, sino también contar con mejores perspectivas en el mercado internacional.
La posibilidad de cristalizar un proyecto cuatripartito de integración se fortaleció por similitud de las políticas macroeconómicas en este decenio. En marzo de 1990 Luis Alberto Lacalle asumió el poder en Uruguay e inició un ambicioso programa de ajuste económico para controlar la inflación, abatir el déficit público y sanear las finanzas públicas. Asimismo, puso en marcha un amplio proceso de liberación comercial que prosiguió en los siguientes años.9
En Paraguay, después de 35 años de dictadura militar, a principios de febrero de 1989 un golpe de Estado encabezado por el general Andrés Rodríguez derrocó a Alfredo Stroessner. El nuevo gobernante instauró un programa de restructuración económica, cuyos propósitos centrales fueron el impulso del desarrollo industrial, la privatización de las empresas públicas y la aplicación de una profunda reforma fiscal. Esta orientación se fortaleció en mayo de 1990 con el Programa de Reactivación Económica y Estabilización Monetaria, el cual marcó las directrices de la política económica en los siguientes años.10
El nacimiento del Mercosur
Con base en los antecedentes históricos de cooperación y las convergencias de las políticas macroeconómicas, los presidentes de Argentina (Carlos Menem), Brasil (Fernando Collor de Mello), Paraguay (Andrés Rodríguez) y Uruguay (Luis Alberto Lacalle), suscribieron el 26 de marzo de 1991 el Tratado de Asunción que fundó formalmente el Mercosur. Según el acta constitutiva, los presidentes consideraron que unificar sus mercados era un requisito esencial para el desarrollo de sus economías y la mejor opción para insertarse de manera adecuada en el ámbito externo.
El Tratado de Asunción estableció las siguientes bases para el funcionamiento del Mercosur:
Los gobernantes también se comprometieron a respetar los acuerdos anteriores de las cuatro naciones, en especial los celebrados en el marco de la ALADI.
En septiembre y octubre de 1991 los cuatro congresos nacionales ratificaron el Tratado, con lo que entró en vigor el programa del Mercosur que cubre una zona de 11.8 millones de kmý, con una población de casi 200 millones de personas y un producto de 491 829 millones de dólares, más de la mitad del conjunto de América Latina (véase el cuadro 1).
El arduo proceso de la transición
Con la ratificación del Tratado de Asunción se inició el período de tránsito hacia la instauración del mercado común en enero de 1995, durante el cual los países debían negociar diversos temas, como el régimen general de origen, el sistema de solución de controversias, las cláusulas de salvaguardia, la desgravación arancelaria y el establecimiento de un sistema aduanal común.
En un principio hubo amplio consenso sobre la mayoría de los puntos, lo que facilitó las negociaciones. Al paso del tiempo, empero, algunos de ellos se tornaron difíciles y pusieron en riesgo el éxito del proceso global. Como parte de éste se realizaron numerosas reuniones de trabajo encabezadas por funcionarios de alto nivel, en el marco de los siguientes órganos transitorios del Mercosur que se establecieron inmediatamente después de la firma del Tratado de Asunción:
Con base en la acción conductora de esos órganos se desarrollaron las negociaciones y algunas concluyeron en los tiempos previstos. Los acuerdos se formalizaron por lo general en las seis reuniones presidenciales del Mercosur, celebradas de enero de 1992 a agosto de 1994.
El nuevo sistema tiene tres instancias ascendentes para examinar cualquier discrepancia y dar un veredicto:
Las medidas dispuestas por el Tribunal se fundamentan en las disposiciones del Tratado de Asunción, las decisiones del Consejo Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y los principios y disposiciones del derecho internacional aplicables en la materia. Cabe señalar que el Protocolo de Brasilia se refiere principalmente a los conflictos entre países, pero también prevé un mecanismo para que los particulares puedan recurrir al nuevo sistema para solucionar sus conflictos.
La pronta creación de un sistema viable para solucionar controversias en el Mercosur no fue casual. Respondió a la necesidad básica de dotar al nuevo modelo de integración de un mecanismo jurídico eficaz y práctico. Tradicionalmente este punto ha sido difícil en los afanes de unificación regional. En la mayoría de los casos se han establecido sistemas jurisdiccionales complicados e irreales que no responden a las necesidades de las naciones participantes. Por ello, el mecanismo de solución de controversias creado en el Mercosur despertó un gran interés en la región al ser resultado de un gran cúmulo de experiencias.
Además de los puntos anteriores, las comisiones técnicas y los subgrupos de trabajo discutieron y negociaron la definición de una nomenclatura común; la elaboración de un glosario del Mercosur; la simplificación de los trámites fronterizos; la eliminación de trabas para la libre circulación de los productos agropecuarios, y la armonización de normas y reglamentos técnicos sobre la industria de automotores. De igual modo, se realizaron análisis comparativos de los sistemas laborales.
Coordinación macroeconómica: de la teoría a los hechos
Un requisito fundamental para cualquier proceso sólido de integración económica es la coordinación de las políticas macroeconómicas. El punto de partida es la reducción de las divergencias entre los objetivos nacionales en materia monetaria, fiscal, cambiaria y de precios. La armonización tiene como fin último "disminuir el margen de decisiones discrecionales y alcanzar mayor uniformidad en la estructura económica, en especial de las áreas institucionales y del ambiente económico de largo plazo, como la política comercial externa, la integración de los mercados internos, las leyes tributarias y la estructura de las políticas industrial y agrícola".17 Cabe señalar que en el marco de una rápida baja de los gravámenes arancelarios y de eliminación de barreras no arancelarias entre dos o más países, la política cambiaria es de suma importancia porque "el tipo de cambio real se torna en un factor determinante en la asignación de recursos, la producción de bienes comerciables y no comerciables y los flujos de capitales".18
La necesidad de coordinar las políticas económicas se deriva de la interdependencia de los países participantes en el proceso, a su vez ahondada por la armonización de las políticas. Este círculo vicioso se transforma en virtuoso cuando "un profundo nivel de integración tiende a reducir la eficacia de las políticas macroeconómicas nacionales y aumenta la necesidad de tomar en cuenta los efectos de las políticas monetarias, fiscales y cambiarias".19 El influjo virtuoso se fortalecerá a medida que las autoridades nacionales tengan un mejor control de los instrumentos macroeconómicos.
La interdependencia de los países se puede evaluar por el grado de apertura de sus economías. En general se aprecia una clara relación inversa entre el grado de apertura y el tamaño absoluto del PIB, esto es, los países más grandes se encuentran menos presionados para cultivar las relaciones económicas que las naciones pequeñas.
Los beneficios de una eficaz coordinación macroeconómica se reflejan en la certidumbre acerca del entorno económico, el control de las fluctuaciones de los agregados económicos y la capacidad negociadora con el exterior. Empero, la armonización macroeconómica también entraña costos y retos, pues "implica una restricción de los grados de libertad para manejar políticas internas y su dificultad radica en convencer, sobre una base casi continua, a todos los socios de abandonar parte de su soberanía en su propio interés".20
En el Mercosur el delicado proceso para coordinar las políticas macroeconómicas encontró obstáculos y problemas que han impedido su realización plena, los cuales se agrupan en tres puntos:
Mientras que Brasil y Uruguay insistieron en mantener sus enfoques gradualistas, compatibles con el deslizamiento cambiario, Argentina decidió fijar por ley el tipo de cambio con base en el Plan de Convertibilidad aplicado en abril de 1991.21 Ello no sólo representó una diferencia cualitativa entre las políticas monetarias, sino que incidió en los flujos de comercio recíproco.
Con la nueva paridad de la moneda argentina se incrementaron las exportaciones hacia la nación pampera, sobre todo las de Brasil. Además, los procesos de apertura económica tomaron diferentes ritmos. En Argentina y, en menor medida, Uruguay y Paraguay, se emprendió una apertura rápida. Brasil optó por una apertura lenta, con un franco proteccionismo en diversos sectores de la economía y una muy activa política de apoyo a las exportaciones. Este desfase en los procesos de apertura ha pendido como una espada de Damocles sobre la concreción última del Mercosur.
Un buen ejemplo de las divergencias en las políticas económicas de Argentina y Brasil, los "dos grandes del Mercosur", quedó de manifiesto en un grave incidente comercial. En octubre de 1992 las autoridades argentinas iniciaron una serie de medidas proteccionistas para atenuar su creciente déficit comercial, en especial con Brasil. Como parte de ellas se impusieron derechos antidumping, cláusulas de salvaguardia y aumentos en la carga arancelaria. De estos últimos se exentó a Uruguay y, luego de una protesta formal, a Paraguay.
En respuesta, Brasil anunció fuertes represalias comerciales, principalmente en torno a las exportaciones argentinas de bienes de capital e hilos sintétcos. Sin embargo, las instancias diplomáticas lograron intervenir en forma eficaz. Los presidentes de ambos países suscribieron un acuerdo que puso fin al conflicto. "El episodio en su conjunto es una nueva prueba de que si bien el proceso de integración no está exento de conflictos y dificultades, éstos encuentran adecuados espacios e instrumentos para su resolución dentro del propio marco orgánico de desenvolvimiemto del proceso."22
Las economías de Paraguay y Uruguay dependen mucho de las de Argentina y Brasil, las cuales son mucho más diversificadas y, en consecuencia, más autónomas frente a sus socios. En 1992 los dos gigantes sudamericanos instrumentaron programas económicos para enfrentar situaciones internas muy concretas sin considerar el daño al resto de las naciones del Mercosur.
Por otra parte, el liderazgo económico de Brasil en el Mercosur es tan amplio que el economista argentino Náum Minsburg sostiene que este país, más que buscar la coordinación macroeconómica con sus socios pretende ejercer un amplio dominio subregional, la cual ensombrece el proceso integracionista en su conjunto. "Armonizar, adecuar y coordinar las distintas políticas macroeconómicas de los países que integran el Mercosur implica contemplar los legítimos intereses de cada una de las partes involucradas [...] Estos objetivos son principios básicos que revisten una decisiva importancia para que el Mercosur se constituya en un instrumento que coadyuve al crecimiento y desarrollo económico-social de los países integrantes. La no aplicación de tales principios puede significar -como sucede en la actualidad- claras desventajas para los integrantes, en particular como resulta para la relación argentino- brasileña."26
Cuando ya se había negociado alrededor de 85% del universo arancelario del Mercosur, en mayo de 1993 el Subgrupo de Trabajo número 10 (Coordinación de Políticas Macroeconómicas) se reunió para analizar las causas que impedían un acuerdo final en la materia. Respecto a las nomenclaturas arancelarias con rango de cero a 20 por ciento, el Subgrupo concluyó que sólo tres de 71 capítulos examinados eran de difícil armonización y uno resultaba conflictivo. Los primeros correspondían a lácteos, huevos y miel natural; carne y despojos comestibles, y productos alimentarios, bebidas alcohólicas y tabaco. El conflictivo se refería a los combustibles, minerales, aceites y productos derivados de su destilación. Los capítulos que se consideraron sensibles en esta reunión, cuya negociación se postergó, fueron los de electrónica, informática, telecomunicaciones, bienes de capital y petroquímica.27
En las dos siguientes reuniones presidenciales (Asunción en julio de 1993 y Colonia del Sacramento, Uruguay, en enero de 1994) se intentó resolver los puntos conflictivos y destrabar en definitiva los temas pendientes del AEC. Empero, se fracasó en ambos encuentros por las posiciones divergentes de los cuatro países. En congruencia con sus planes nacionales de desarrollo, Brasil se pronunció a favor de un arancel máximo de 35% en los sectores que consideraba estratégicos: informática, bienes de capital y telecomunicaciones, entre otros. Esta posición encontró una fuerte resistencia del resto de los socios, en particular de Argentina y Paraguay, que se inclinaban por una mayor liberación. El Ministro de Hacienda paraguayo declaró que un nivel tan elevado del AEC en el Mercosur obligaría al país guaraní a "tener que comprar todo de Brasil".28
Para Argentina aceptar un AEC elevado significaba ir en contra de uno de los postulados básicos de su aparentemente exitoso Plan de Convertibilidad, el cual incluyó "una profunda reforma arancelaria que elimina todos los impuestos a las importaciones de insumos y alimentos que no se producen en el país y redujo los aranceles máximos para productos finales e intermedios a 22 y 11 por ciento, respectivamente".29
Uruguay también se opuso a la pretensión brasileña y asumió una postura "agresiva" en las negociaciones al reclamar la vigencia del PEC y el CAUCE con Brasil y Argentina, respectivamente, lo que implicaba un incremento considerable en el número de productos de la lista de excepción. Ningún país pareció dispuesto a ceder. El empantanamiento en las negociaciones del AEC puso en entredicho la voluntad y capacidad política de los gobiernos y amenazó con postergar por tiempo indefinido el funcionamiento del nuevo mercado ampliado.
Las negociaciones ministeriales, empero, registraron momentos de gran tensión e intensidad que casi provocaron la disolución definitiva del proyecto y aun serios problemas diplomáticos. Sin duda el momento más tormentoso se suscitó cuando el ministro de Economía de Argentina, Domingo Cavallo, ante las pretensiones de Uruguay y Paraguay de tener mayores ventajas comparativas, respondió que "el Mercosur es una idea exclusiva de Argentina y Brasil [...] Uruguay y Paraguay si quieren están y si no quieren, pues no estarán". El funcionario agregó que la producción de Argentina y Brasil representa 95% del Mercosur, "con lo que está dicho todo". En respuesta, los dos países "menores" del Mercosur amenazaron con retirarse del pacto comercial y acusaron a Cavallo de ser un "tecnócrata sin cultura". Por fortuna, las instancias diplomáticas impidieron que la sangre llegara al río y las pláticas siguieron si mayores contratiempos.30
De 1980 a 1987 el comercio entre los cuatro países participantes fue débil e irregular. A partir de 1988 comenzó a crecer y dio un salto espectacular en 1991, año en que se suscribió el Tratado de Asunción.
Durante 1993 dicho intercambio sumó 10 027 millones de dólares, 142% más que en 1990; tal monto significó 18.5% del comercio total de las cuatro naciones, muy por encima de la ponderación de 5.5% registrada en 1985 (véase el cuadro 2).
C U A D R O 2
EVOLUCION DEL COMERCIO DE BIENES ENTRE LOS CUATRO PAISES DEL
MERCOSUR, 1981-1993
1981 1985 1990 1991 1992 1993
Exportaciones 33 946 35 191 46 403 45 896 50 489 54 151
totales
Tasa de 15.0 -3.2 -0.3 -1.1 10.0 7.3
crecimiento
Exportaciones 3 023 1 952 4 127 5 103 7 216 10 027
al Mercosur
Tasa de -11.6 -15.1 7.6 23.6 41.4 38.9
crecimiento
Porcentaje de 8.9 5.5 8.9 11.1 14.3 18.5
las exportaciones
destinado al Mercosur
Fuente: CEPAL, El dinamismo reciente del comercio
intrarregional de la ALADI, LC/R. 1436.
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El intercambio bilateral entre los socios del Mercosur también mostró crecimientos notables. El comercio entre Argentina y Brasil (16 446 millones de dólares en el período 1990-1993) es el más elevado de la ALADI y representa más de 60% del total del Mercosur.
En cambio, el comercio entre Paraguay y Uruguay (84.2 millones) es uno de los más bajos de la ALADI y sólo representa 0.3% del intercambio total del Mercosur (véase el cuadro 3).
C U A D R O 3
MERCOSUR: RELACIONES COMERCIALES BILATERALES (MILLONES DE
DOLARES CORRIENTES)(1)
____________________________________________________________
Variación
1980-1982 % 1990-1993 % porcentual
Argentina/Brasil 1 516.4 51.9 4 111.5 61.6 171.2
Brasil/Uruguay 442.0 15.0 886.1 13.0 96.0
Brasil/Paraguay 453.5 15.4 828.0 12.4 82.5
Argentina/Uruguay 263.9 9.0 560.7 8.4 112.4
Argentina/Paraguay 235.0 8.0 291.4 4.3 24.0
Paraguay/Uruguay 20.7 0.7 21.1 0.3 2.0
Total 2 931.5 100.0 6 678.8 100.0 227.0
1. Promedio anual.
Fuente: CEPAL, El dinamismo reciente del comercio
intrarregional de la ALADI, LC/R. 1436
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En un principio el Mercosur previó la posibilidad de ampliar el mercado a otras naciones latinoamericanas e, incluso, en enero de 1992 se suscribió el Acuerdo de Complementación Económica número 18 de la ALADI que abrió la puerta para que todos los miembros de ésta se adhirieran al Mercosur. Sin embargo, no se vislumbra aún la incorporación plena de alguno de ellos en el corto plazo. Los esfuerzos por incorporar a Chile al proceso de integración sureña han sido los más intensos y, en cierto modo, los más frustrantes.
Como miembro potencial del Mercosur, Chile participó activamente en la negociaciones previas a la firma del Tratado de Asunción. A última hora, empero, el país andino se retiró al considerar que su apertura comercial era mucho mayor que la de los otros cuatro países, así como por las disímiles situaciones macroeconómicas y la prioridad chilena al comercio con Estados Unidos, México, Venezuela, Bolivia y Colombia.
No obstante, Chile se mantuvo atento a los avances del Mercosur en razón de la importancia indiscutible del nuevo mercado. En 1993, por ejemplo, Chile exportó mercancías por 1 089 millones de dólares a los cuatro países del Mercosur e importó de ellos bienes por 1 761 millones; este intercambio fue más de 60% superior al de 1990.31
Chile y los países del Mercosur reanudaron negociaciones poco antes de la reunión cumbre de agosto último, con el propósito de preparar un mecanismo viable para que el país andino pudiera participar de alguna manera en el proceso de integración subregional. Chile propuso negociar acuerdos comerciales bilaterales con cada miembro del Mercosur. Ante el rechazo de esta propuesta, Chile recurrió a la opción denominada cuatro más uno, consistente en la negociación de un acuerdo de libre comercio con el Mercosur en bloque, en un lapso no mayor de diez años.
Por tal razón, el presidente chileno Eduardo Frei atestiguó la firma del Acta de Buenos Aires que incluyó el convenio comercial entre el Mercosur y Chile. Las comisiones técnicas que se constituyeron para concretar la opción cuatro más uno, sin embargo, pronto se enfrentaron con el primer obstáculo. El Mercosur sólo parece dispuesto a reducir sus aranceles hasta en 80%, lo que frustra el propósito de establecer una zona de libre comercio en el corto plazo. El Ministro de Relaciones Exteriores de Chile resumió así la situación: "La negociación con el Mercosur va a ser larga, compleja y densa... Chile difícilmente podrá concretar una acuerdo sobre aranceles con el Mercosur antes de fin de año, por lo que habrá que prorrogar las preferencias vigentes."32
Varios países del área han manifestado su interés por incorporarse al Mercosur, pero Bolivia ha sido el más insistente. Ello es comprensible si se considera que el comercio bilateral de ese país con el bloque tetranacional es hasta cinco veces mayor al que mantiene con sus socios del Pacto Andino.33 Hasta ahora los esfuerzos bolivianos han sido infructuosos por la negativa de las naciones del Mercosur, las cuales aducen que Bolivia pertenece a otro bloque comercial y deberá esperar por lo menos cinco años a partir del funcionamiento del Mercosur en 1995, como lo estipula el Tratado de Asunción. No obstante, el Mercosur acrecentó en los últimos años su cooperación con el país mediterráneo andino. En 1992, por ejemplo, se suscribió un importante acuerdo sobre el transporte fluvial en la hidrovía Paraná-Paraguay.
El magno proyecto tiene un costo de más de 800 millones de dólares que provendrán de los gobiernos y el sector privado de los países del Mercosur, así como de organismos internacionales.
Un proyecto ambicioso de integración física del Mercosur con Bolivia y Chile es el establecimiento de tres corredores bioceánicos, entre el Pacífico y el Atlántico, para 1997. El primero unirá el puerto brasileño de Santos con el chileno de Iquique en Chile. Otro partirá de Santos al puerto chileno de Antofagasta. En ambos casos se atravesará por territorio de Paraguay y Bolivia. El tercer corredor partirá también de Santos, pasará por Uruguay y Argentina y desembocará en los puertos chilenos de Valparaíso, San Antonio y Ventanas.
Otras naciones latinoamericanas atraídas por el Mercosur que han buscado ampliar sus relaciones con él son Colombia, Ecuador, Perú y, más recientemente, Venezuela.
En agosto y septiembre últimos se realizaron dos reuniones de cancilleres de los países de la ALADI para buscar una salida razonable. El fruto de ambos encuentros fue el Protocolo Interpretativo que allana el camino para que México permanezca como miembro activo de la Asociación, al exentarlo de la obligación de conceder las preferencias comerciales del TLC de América del Norte a terceros países. A cambio, México se comprometió a negociar con las demás naciones de la ALADI medidas compensatorias por eventuales perjuicios comerciales derivados de ese Tratado.34
El 24 de septiembre último México anunció la suspensión de las negociaciones para fijar las compensaciones comerciales con los países del Mercosur hasta que examinara en detalle las implicaciones económicas y jurídicas del AEC. Las naciones del bloque sudamericano manifestaron sorpresa por la decisión mexicana y expresaron su voluntad para arreglar el problema.
En octubre último los países del Mercosur acordaron prorrogar hasta junio de 1995 las preferencias arancelarias y los acuerdos bilaterales con sus socios de la ALADI. Con ello se espera brindar un tiempo razonable para concertar nuevos convenios bilaterales en bloque, así como concluir las negociaciones en marcha con Chile y Bolivia.35
En busca de un acuerdo histórico con la Unión Europea
Desde el nacimiento formal del Mercosur en 1991, la UE mostró enorme interés por ampliar relaciones con el bloque en formación ante su creciente importancia para el comercio y la inversión europeos. De 1990 a 1992 el Mercosur fue el área geográfica de destino donde más crecieron las exportaciones de la UE, así como la principal zona receptora de capitales europeos en América Latina al captar 64% del monto total respectivo.36
Para el Mercosur la mayor cooperación con el poderoso bloque europeo, su principal socio comercial, es un objetivo prioritario. Las cuatro naciones latinoamericanas buscan que sus exportaciones al mercado europeo no pierdan competitividad frente a las de los países de Europa Oriental y Africa del Norte que reciben preferencias comerciales de la UE. Asimismo, las contribuciones metodológicas y conceptuales de la UE en la construcción de un mercado común resultan invaluables.
Los contactos del Mercosur con la UE han sido frecuentes y fructíferos durante los últimos años. En mayo de 1992, por ejemplo, los ministros comerciales de ambos bloques suscribieron un acuerdo para la transferencia del conocimiento aplicado comunitario sobre regímenes aduaneros, reglas fitosanitarias y estandarización de marcas. Un año después, la UE donó casi 4.5 millones de dólares para apoyar programas de cooperación y asistencia sobre normas técnicas.37
Con la firma del Acuerdo de Buenos Aires, además de sortearse los últimos obstáculos para el establecimiento del AEC, los encuentros Mercosur-UE se intensificaron y desembocaron en una propuesta concreta sin precedente en el mundo: la formación de una zona de libre comercio entre ambas regiones.
La iniciativa, presentada por el vicepresidente de la UE, Manuel Marín, plantea negociar un acuerdo marco de cooperación económica y comercial que sentaría la base en el año 2001 de la Asociación Interregional de Libre Comercio UE- Mercosur. Marín manifestó que para la UE es una prioridad ampliar sus vínculos con el Mercosur, pues éste es
"el proceso de integración regional más avanzado de América del Sur y uno de los nuevos polos de crecimiento en el mundo."38
Según algunas estimaciones,39 una zona de libre comercio UE-Mercosur representaría ahora un PIB conjunto de 7.4 billones de dólares y un mercado ampliado potencial de 560 millones de consumidores, o sea, el más rico y grande del mundo.
Las expectativas del Mercosur ante la posibilidad de ese mercado intercontinental son inmensas. De acuerdo con un representante del Mercosur en Bruselas, se trata de "una decisión geopolítica de consecuencias extraordinarias para el futuro de nuestros países, en la medida que convalida una situación de hecho,las relaciones de la UE con su principal cliente[...] Es la apoximación más seria de Europa con América Latina desde la visita de Cristóbal Colón."40
El Convenio de Estructura Operativa sobre Comercio e Inversiones, también conocido como el Acuerdo de la Rosaleda, estableció la creación de un consejo consultivo bilateral para impulsar las relaciones comerciales y financieras, así como la de un foro para dirimir las controversias en materia de subsidios, barreras proteccionistas y propiedad intelectual.41
Si bien a un nivel todavía incipiente, el Mercosur ha iniciado contactos con organizaciones de otras zonas geográficas. En septiembre último se celebró en Brasilia una reunión de dos días con la recién integrada Comunidad para el Desarrollo de Africa Meriodinal (CDAM), en la cual participan diez naciones de ese continente (entre ellas Sudáfrica). El propósito del encuentro fue forjar un "canal de cooperación permanente" entre las dos agrupaciones.
La CDAM tiene interés en estudiar el modelo integracionista del Mercosur para aprovechar las lecciones y experiencias respectivas. El bloque sudamericano, por su parte, pretende abrir un nuevo corredor comercial que le permita ampliar su oferta exportable.42
Gran parte del éxito anhelado del Mercosur dependerá de la buena coordinación de las políticas macroeconómicas. Para ello es necesario desvanecer las diferencias antagónicas entre los objetivos de las estrategias nacionales, así como consolidar la estabilidad económica de los países involucrados.
Un hecho que permite abrigar esperanzas es que con el Plan Real de Ajuste Económico, puesto en marcha en febrero último, por fin se logró reducir la inflación en Brasil a una tasa mensual menor de 7% en agosto frente a una de 46% en junio. El programa antiinflacionario incluyó la introducción del real como nueva unidad monetaria, el establecimiento de un corrector monetario denominado Unidad Real de Valor y un severo ajuste fiscal, con base en recortes en el gasto y una mayor recaudación tributaria.43
Según analistas, las expectativas económicas de Brasil son halageñas tanto por el éxito inicial y la aceptación popular del plan gubernamental cuanto por el triunfo del exministro de Economía y creador del plan, Fernando Henrique Cardoso, en las elecciones presidenciales de octubre último.
Si el aparente control de la inflación abre paso a una fase de estabilidad económica sólida en Brasil, las posibilidades de lograr una mayor coordinación macroeconómica en el Mercosur se incrementarán en forma importante. Subsiste, sin embargo, una densa nube gris: la asimetría en la interdependencia económica de Brasil frente a sus socios, principalmente respecto a Paraguay y Uruguay. Como se señaló, ello puede minar la armonización de políticas.
Durante la etapa de consolidación del Mercosur, Brasil tendrá la oportunidad histórica de demostrar que, a pesar de las asimetrías económicas, el proceso de integración del Sur es viable si se cuenta con una adecuada y creciente coordinación de las políticas nacionales que considere los legítimos intereses de los países participantes; empero, también se podría confirmar el temor de Minsburg en torno al creciente dominio brasileño sobre el Mercosur, para adaptarlo a sus necesidades y exigencias. Sólo el tiempo permitirá conocer la respuesta.
El Mercosur logró sobrevivir a una difícil etapa de transición que lo llevó a crear una zona de libre comercio y una unión aduanera a partir de 1995. La constitución formal y plena de un mercado único exige a los participantes consolidar el proceso y avanzar, contra viento y marea, rumbo al objetivo final. No tienen opción. Ahora más que nunca, las naciones latinoamericanas deben conciliar sus diferencias, reconocer e impulsar los caminos comunes y aprender a caminar juntas. El Mercosur es, si no la única, sí la mejor opción que tienen ahora para incorporarse con perspectivas sólidas al competitivo entorno mundial y evitar así que "los devoren los de afuera".
1. Para una descripción detallada de los objetivos y características de esos programas antiinflacionarios véase Alfredo Castro Escudero, "Inflación en Argentina, ¿un problema resuelto?", Comercio Exterior, vol. 43, núm. 10, México, octubre de 1993, pp. 954-964, y Angel Serrano, "Brasil: la crisis económica amenaza el proyecto democrático", Comercio Exterior, vol. 37, núm. 4, México, abril de 1987, pp. 294-300.
2. Leopoldo Mármora y Dirk Messner, "La integración de Argentina, Brasil y Uruguay: concepciones, objetivos y resultados", Comercio Exterior, vol . 41, núm. 2, México, febrero de 1991, pp. 156-166.
3. Posteriormente se incluyeron otros 13 protocolos. Véase Leopoldo Mármora y Dirk Messner, op. cit., y Alicia Loyola Campos, "El programa de integración argentino-brasileño", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 4, México, abril de 1990, pp. 338-344
4. Véase "Recuento latinoamericano", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 8, México, agosto de 1990, p. 751.
5. Véase CEPAL, La coordinación de las políticas macroeconómicas en el contexto de la integración latinoamericana, LC/L. 630, 4 de junio de 1991, y Leopoldo Mármora y Dirk Messner, op. cit.
6. Mármora y Messner, op. cit.
7. Véase Luis Alonso, "Paraguay: de la triple alianza al Mercosur", El Día Latinoamericano, 15 de abril de 1991.
8. La capacidad total del gigantesco complejo energético binacional es de 12 600 megavatios y tuvo un costo aproximado de 19 000 millones de dólares. En la actualidad satisface la totalidad del consumo energético de Paraguay y más de la mitad del de Brasil. Véase "Recuento latinoamericano", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 6, México, junio de 1991, p. 563.
9. Véase BID, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1993, Washington, octubre de 1993, pp. 189- 195
10. Véase Rafael González Rubí, "El trasfondo histórico de la caída de Stroessner", Comercio Exterior, vol. 39, núm. 11, México, noviembre de 1989, pp. 978-983, y CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe. Paraguay, 1990, LC/L.634/Add.3, noviembre de 1991.
11. Véase CEPAL, Desarrollo reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe, LC/R. 1381, mayo de 1994; Náum Minsburg, "Argentina y el Mercosur: un proceso complejo", en Cuadernos del CLAEH, vol. 18, núm. 68, Montevideo, octubre-diciembre de 1993, pp. 39-54, y Alfredo Castro Escudero, "El Mercosur: el nuevo modelo de integración", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 11, México, noviembre de 1991, pp. 1041-1048.
12. CEPAL, La coordinación de políticas..., op. cit.
13. Alberto L. Lavérede, "El Protocolo de Brasilia para la solución de controversias en el Mercosur", Escenarios de la Integración, núm. 5, noviembre de 1993, p. 65.
14. CEPAL, Procesos de integración..., op. cit., p. 36, y "Recuento latinoamericano", Comercio Exterior, vol. 42, núm. 7, julio de 1992, p. 644.
15. CEPAL, Desarrollo reciente..., op. cit.
16. "Procedimientos para la aplicación de la cláusula de salvaguardia", en Escenarios de la Integración, núm. 3, julio de 1993, p. 16.
17. Eduardo Gana, "Coordinación de políticas en Latinoamérica: necesidad o utopía", Comercio Exterior, vol. 42, núm. 8, México, agosto de 1992, p. 711.
18. Ibid., p. 720.
19. CEPAL, La coordinación de las políticas..., op. cit., p. 6.
20. Eduardo Gana, op. cit., p. 714.
21. Los resultados de este programa parecen espectaculares. De una inflación mensual de casi 30% a principios de 1991 se logró una tasa anual de sólo un dígito en 1993.
22. "La marcha del Mercosur", Escenarios de la Integración, núm. 5, noviembre de 1993, p. 8.
23. Para tener una perspectiva de las economías más pequeñas del Mercosur véase Luis Alonso, op. cit., y José Manuel Quijano, "Uruguay en el mercado común: ¿qué hacer?", Integración Latinoamericana, núm. 167, Buenos Aires, mayo de 1991, pp. 46- 56, y Carlos María Gutiérrez, "La integración que desintegra", Brecha, Montevideo, 10 de mayo de 1991.
24. Véase Fernando Antía, "El Mercosur dos años después", Cuadernos del CLAEH, vols. 65-66, núms. 1 y 2, Montevideo, mayo de 1993, pp. 101-110.
25. Véase "La coordinación de la macroeconomía en los procesos de integración: ¿es posible?", Integración Latinoamericana, Buenos Aires, junio de 1992, pp. 37-44.
26. Náum Minsburg, op. cit., p. 53.
27. Véase "Arancel Eterno Común", Escenarios de la Integración, núm. 3, julio de 1993, p. 11.
28. "Los reclamos paraguayos", Escenarios de Integración, núm. 7, Buenos Aires, marzo de 1994, p. 12.
29. Alfredo Castro Escudero, "Inflación en Argentina...", op. cit., p. 961.
30. "Discrepan fuerzas del Mercosur", Reforma, 4 de agosto de 1994.
31. Excélsior, 23 de agosto de 1994.
32. El Financiero, 29 de septiembre de 1994.
33. Véase CEPAL, Desarrollo reciente.., op. cit.
34. Véase "Recuento nacional" de septiembre de 1994.
35. Excélsior, 28 de octubre de 1994.
36. Véase "Debe el Mercosur estudiar las implicaciones de tratar con la UE", en Excélsior, 15 de septiembre de 1994.
37. Véase CEPAL, Desarrollo reciente..., op. cit., y "Recuento latinoamericano" de junio de 1992.
38. Véase "Intenta la Unión Europea un acuerdo de libre comercio con el Mercosur", Excélsior, 20 de octubre de 1994.
39. "Europa se reorienta hacia el Sur", El País, 20 de octubre de 1994.
40. "Europa y el Mercosur, el primer mercado intercontinental", Excélsior, 27 de octubre de 1994.
41. "Recuento latinoamericano" de junio de 1991, p. 670, y CEPAL, Desarrollo reciente..., op. cit.
42. El Financiero, 23 de septiembre de 1994.
43. Véase "Recuento latinoamericano", Comercio Exterior, vol. 44, núm. 2, México, febrero de 1994, p. 174.