"Los pobres son los que mejor comprenden la pobreza. Son ellos quienes tienen que escapar de ella, y los factores que los motivan a mejorar su condición dependen del concepto que tengan de las oportunidades a su alcance, de los riesgos que las mismas entrañan, y de las limitaciones que su situación les impone. La eficacia de gran parte de los esfuerzos de la sociedad por prestarles asistencia depende de la forma en que se perciban los grupos pobres a quienes ésta se orienta. Por mucho que se invierta en una escuela o centro de salud, la inversión no servirá de nada si los pobres deciden no utilizar esos servicios. Por consiguiente, si se desea que sean eficaces y sostenibles, las estrategias de reducción de la pobreza deberán incorporar información sistemática sobre las percepciones de la población pobre" (Lawrence Salmen).
Presentación
A las puertas de un nuevo milenio, el tema de la pobreza y su erradicación aparece como punto central de la agenda del desarrollo. Las cifras disponibles indican que una quinta parte de la población mundial padece condiciones de pobreza en términos de insuficiencia de ingresos para acceder a un nivel de vida decente. Por otra parte, si nos atenemos al más reciente indicador multidimensional sobre la pobreza elaborado por el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas, el Índice de Pobreza Humana (IPH), un 37% de los residentes en países en desarrollo no disponen de la capacidad básica o mínimamente esencial para llevar una vida libre de condiciones de morbilidad evitables, mantenerse informado y acceder a la educación, gozar de condiciones saludables y disfrutar de adecuadas condiciones nutricionales. En el caso costarricense, a pesar de los significativos logros que se registran en el campo social y del desarrollo humano, la pobreza persiste como realidad lacerante para uno de cada cinco hogares.
A nivel mundial, regional y nacional se ha avanzado bastante en el conocimiento de diversas facetas de la pobreza en tanto insuficiencia de ingresos e insatisfacción de necesidades básicas, predominando las aproximaciones de corte cuantitativo, muchas de ellas con altos niveles de sofisticación instrumental.
En esta dirección, conviene destacar los esfuerzos emprendidos en los últimos años por el Banco Mundial, entidad que ha impulsado la realización de evaluaciones de la pobreza entre los países prestatarios. Este tipo de estudios se orientan a establecer una caracterización de las dimensiones económica y sociodemográfica del fenómeno (perfil de la pobreza); al análisis de las políticas gubernamentales para enfrentar el problema; a la evaluación del impacto de los gastos públicos, las instituciones y las redes de protección pertinentes; y la formulación de estrategias de alivio de la pobreza, todo ello con la finalidad de generar instrumentos de utilidad para los diseñadores de políticas públicas así como para los tomadores de decisiones.
Pero, a pesar de la relevancia del amplio arsenal de información cuantitativa acumulado, tiende a reconocerse la existencia de una brecha entre los responsables de las políticas y los pobres mismos, lo cual está determinado por la no consideración de sus cosmovisiones, es decir, la forma en que éstos visualizan las causas y alternativas para superar su condición.
Para acortar esa brecha e incorporar de manera sistemática las dimensiones humana y social en el análisis de la pobreza, el propio Banco Mundial decidió hacia 1993 introducir las evaluaciones con la participacion de los afectados (PPA, de acuerdo con sus siglas en inglés) 1/ como un elemento optativo de las evaluaciones de pobreza tradicionales, cuya plataforma retoma buena parte de la tradición de estudios etnográficos precursores en la materia, de los cuales destaca como clásico indudablemente la obra "Los hijos de Sánchez" del sociólogo norteamericano Oscar Lewis.
En el caso costarricense, la más reciente evaluación de pobreza del Banco Mundial, incorporó un estudio de esa naturaleza, cuya dirección recayó en un equipo de investigadores integrado por Pablo Sauma, Carmen Camacho y Manuel Barahona. El diseño del estudio y el trabajo de campo se completó en el segundo semestre de 1994. Posteriormente, bajo los auspicios del Banco Mundial, el Programa RUTA Social y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica se decidió publicar de manera independiente el PPA realizado en el país, que fue editado a manera de libro en 1997 bajo el título "Percepciones sobre la pobreza en comunidades pobres de Costa Rica".
El presente artículo concentra su atención en los principales hallazgos de este estudio y en una discusión sobre las implicaciones de los mismos para las políticas públicas en el ámbito social del país.
El artículo consta de tres secciones. En la primera, se ofrece de manera sinóptica un panorama sobre la naturaleza del estudio realizado en Costa Rica, destacando sus propósitos, el enfoque empleado y aspectos relevantes concernientes a las decisiones tomadas en el campo metodológico a efectos de lograr un cierto encuadre representativo del fenómeno de la pobreza en Costa Rica.
La segunda sección recupera las conclusiones principales del estudio en los diversos ámbitos de interés en la vida cotidiana de los pobres cubiertos por el mismo: la educación y la cultura; la salud y la nutrición; las condiciones de vivienda; el mundo del trabajo; situación y condición de las mujeres; la organización comunal; los problemas ambientales; el acceso a la tierra; la visualización de problemas y aspiraciones; y las percepciones sobre las causas de la pobreza y alternativas para su superación.
Por último, la tercera sección establece una discusión sobre las implicaciones de los hallazgos realizados en el estudio de cara a la formulación, ejecución y evaluación de las políticas sociales en Costa Rica.
1. Descripción General del Estudio: Objetivos, Enfoque y aspectos metodológicos
El propósito del ejercicio realizado en Costa Rica fue conocer la situación de pobreza en comunidades consideradas como prioritarias dentro de las acciones del Plan Nacional de Combate a la Pobreza (PNCP), a través de la profundización del análisis cualitativo de los principales problemas que afectan a los residentes en ellas, así como las percepciones de ellos mismos sobre los programas sociales, con el fin de elaborar recomendaciones para la adecuación de esos programas a las características, necesidades y prioridades identificadas.
Para el logro de este cometido global, se definieron los siguientes objetivos específicos:
En la fase preparatoria, tres actividades principales fueron realizadas: la selección de los lugares donde se realizarían las entrevistas; la definición de los criterios de selección de las familias a entrevistar; y el desarrollo de los instrumentos a aplicar para la recopilación de información.
En relación con la primera de ellas, los estudios disponibles muestran que la ubicación geográfica de la población pobre se concentra en las zonas fronterizas, las costas y en las áreas urbano-marginales del Área Metropolitana de San José. Tomando como base las dieciséis comunidades de todo el país que fueron declaradas "prioritarias" en el marco de la ejecución del PNCP, y con la finalidad de que la muestra guardara relación con la distribución geográfica de la pobreza, se seleccionaron las siguientes localidades para realizar las entrevistas:
En relación con la selección de los hogares a entrevistar, se consideró conveniente establecer un sistema de cuotas, con el fin de garantizar entrevistas a hogares representativos de todos aquellos "tipos" que los estudios cuantitativos muestran como pobres. Para ello, además del criterio del lugar de residencia, se consideraron también las características ocupacionales del jefe de familia, su grupo de edad, y el nivel de pobreza.
Así, las viviendas fueron seleccionadas con base en un muestreo aleatorio estratificado, donde los criterios básicos aplicados fueron: el nivel de urbanidad, la jefatura femenina del hogar (25%), la propiedad de tierra en las zonas rurales, la forma de inserción del jefe en el mercado de trabajo y la intensidad de la pobreza (un 30% en condición de indigencia).
Los estratos resultantes fueron entonces:
Adicionalmente, con el fin de evitar algún sesgo, se llevó un control para garantizar que entre los jefes de hogar entrevistados habían tanto personas mayores de 40 años, como menores de esa edad.
Por limitaciones con los recursos asignados al estudio, no fue posible poner en práctica la totalidad de las técnicas contempladas originalmente para los PPA (Véase : Recuadro No. 1), de modo que el espectro se redujo a tres:
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PARTICIPATORIOS DE POBREZA (PPA) La metodología de los estudios participatorios de pobreza implica la combinación de dos instrumentos analíticos: las evaluaciones con la participación de los beneficiarios y las evaluaciones con la participación de los habitantes de zonas rurales. Las evaluaciones con la participación de los beneficiarios entrañan la celebración de entrevistas y consultas con las personas afectadas por los proyectos y programas de desarrollo a efectos de contar con su opinión en torno a problemas y limitantes de tales acciones. A este nivel, se emplean técnicas tales como :
FUENTE: SALMEN, Lawrence. "Escuchando al pobre". En: Finanzas y Desarrollo. Banco Mundial, diciembre de 1994, pp. 45-48.
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Luego de una adecuada capacitación, que incluyó una práctica en una comunidad pobre diferente a las mencionadas anteriormente, los miembros de los equipos salieron al campo el 21 de noviembre de 1994, finalizando su labor el 22 de diciembre del mismo año.
Como se ha señalado, las entrevistas fueron realizadas tanto a los hogares, como a informantes clave de la comunidad. Estas entrevistas fueron informales en el sentido de que lo único establecido era un guión conocido por el entrevistador, a partir del cual establecía un diálogo informal con el entrevistado, aunque profundizando en cada uno de los aspectos de interés.
2. Hallazgos principales
La vida cotidiana de los pobres está signada por el síndrome de la pobreza. Sus problemas personales y familiares se encuentran en estrecha interrelación con la insuficiencia de ingresos y con la insatisfacción de necesidades básicas en diversos ámbitos: alimentación, educación, vivienda, saneamiento ambiental, etc.
Una primera constatación del estudio es que los problemas de salud de los sectores pobres son parte constitutiva del círculo vicioso de la pobreza. Se originan y refuerzan en condiciones ambientales insalubres, mala alimentación, aspectos laborales y dificultades de acceso a servicios de salud de buena calidad. En el campo de la nutrición, destaca la presencia de anemias y casos de desnutrición.
Los servicios estatales en el campo de la salud que brindan el Ministerio del ramo y la Caja Costarricense de Seguro Social son considerados de gran trascendencia para los pobres. Sin embargo, hay cuestionamientos importantes respecto al trato que reciben de parte del personal médico y administrativo. Hay también importantes preocupaciones en lo que respecta a la necesidad de hacer largas colas para obtener citas e intervalos de tiempo muy pronunciados entre las citas y los exámenes requeridos, la insuficiencia de personal e infraestrutura, la falta de oportunidad y calidad en el suministro de medicamentos y la distancia respecto al establecimiento sanitario.
Al igual que acontece con el otro pilar de la calidad de vida de la gente, en el terreno de la educación el clima educacional de los hogares pobres revela insuficiencias. Los jefes de hogares pobres presentan en general bajos niveles de escolaridad. Se aprecia empero que, los niños pobres en edad de asistir a primaria lo hacen. En este nivel, los pocos casos de inasistencia, deserción o abandono se explican por problemas de rendimiento asociados a factores económicos, físicos y psicológicos, aunque en lo que respecta a la deserción intra-anual los problemas económicos tienden a ser preponderantes. En la edad colegial, los niveles de participación de los pobres resultan menores principalmente por problemas por el lado de la oferta educativa (que implican costos directos o de oportunidad elevados que los pobres no están dispuestos a asumir), aunque también incide el hecho de que en algunos sectores subsiste la idea de que alcanzar el sexto grado de primaria es suficiente para engancharse en el mercado de trabajo, la cual es nociva para el mejoramiento del clima educacional de los hogares así como de cara al logro de mejores oportunidades laborales y de movilidad social ascendente.
En términos de necesidades básicas insatisfechas, el tema de la vivienda ocupa un primer plano en las comunidades pobres urbanas incluidas en el estudio. Este resultado guarda estricta relación con el hecho de que el más grande de los asentamientos visitados, Rincón Grande de Pavas, precisamente nace por la presión para obtener vivienda. Las situaciones problemáticas en este campo se asocian a la carencia total de casa, a vivir en ranchos o tugurios mientras la obtienen, a no disponer de servicios básicos, o también a pagar elevados alquileres o tener casa propia en mal estado (paredes, techo, piso o una combinación de varios de estos factores). El problema de vivienda se vincula también al del asentamiento humano donde los pobres se ubican.
El acceso a una vivienda digna es una preocupación fundamental de la población. Más aún, la "vivienda propia" constituye una de las metas que se encuentran en forma arraigada y generalizada en los diferentes sectores sociales. Los pobladores pobres como reflejo del costarricense medio añoran tener casa propia antes de cualquier otro bien en tanto en cuanto la posesión de casa propia genera una sensación de bienestar, la cual no siempre se compensa con la satisfacción de otras necesidades básicas. Puede apuntarse que la vivienda representa para los pobres un elemento esencial para su identidad y autoimagen que, en definitiva, les proporciona confianza y dignidad.
Por el lado de la satisfacción del acceso a la vivienda, es relevante destacar las expectativas en torno a la obtención de un Bono Familiar de la Vivienda, piedra angular de las políticas públicas asistenciales en el ramo.
El acceso a la tierra es muy difícil para los pobres, y la mayoría de los entrevistados que la poseen la han obtenido mediante invasiones a propiedades estatales o privadas. Para los que poseen tierra los problemas son diferentes, y están relacionados con la calidad de la misma, los problemas de acceso y transporte de los productos, así como la comercialización de los mismos, y los riesgos propios de la actividad agrícola. Las expectativas de este sector se centran en la acción estatal respecto al mejoramiento de caminos rurales, las facilidades crediticias, la dotación de agroquímicos y semillas, etc.
| Recuadro 2: VOCES DE LAS COMUNIDADES POBRES DE COSTA RICA El estudio recogió las percepciones de pobladores de comunidades pobres del país. A continuación, se entresacan de las entrevistas algunas de las frases emanadas de las personas que fueron entrevistadas en torno a la a su cotidianidad (situación y calidad de vida) así como sobre las causas, consecuencias y posibles salidas al problema:
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El PPA en Costa Rica prestó particular atención al tema de la mujer en el desarrollo. El estudio permite concluir que la vida cotidiana de las mujeres pobres es un continuo que involucra oficios domésticos, aportes directos o indirectos en el terreno de la producción y participación en organizaciones comunales. Destaca el estudio una lenta tendencia hacia el cambio del rol de la mujer en la vida social como percepción compartida entre mujeres y hombres. En cuanto a la inserción de las mujeres en el mundo de trabajo se plantea la existencia de restricciones vinculadas a los problemas de cuido de los niños, la falta de oportunidades de capacitación, problemas de acceso a bienes productivos y al crédito así como la oposición de los cónyuges. Por lo tanto, las salidas visualizadas como deseables tienen relación directa con el fortalecimiento de los programas de guarderías infantiles y la obtención de mejoras oportunidades de estudio y capacitación para el trabajo.
El estudio muestra una alta participación de las familias entrevistadas en organizaciones comunales. Casi la mitad de ellas participa en algún comité u organización, especialmente aquellas con objetivos específicos (reparación de caminos, construcción de puente, etc.). A su vez, el estudio realizado permite dar cuenta del importante rol que desempeñan las prácticas de solidaridad y ayuda mutua. En efecto, dentro de lo que ha dado en denominarse estrategias de sobrevivencia de los sectores pobres, éstos cuentan con redes y mecanismos de solidaridad de suma importancia en su reproducción social, siendo la familia extendida la que brinda un mayor soporte económico y humano a los familiares en condición de pobreza. Casi la mitad de los hogares estudiados reciben un importante apoyo de sus familiares. Los lazos de solidaridad son muy importantes entre las familias pobres estudiadas, especialmente las residentes en zonas rurales, donde todavía prevalecen prácticas como el trueque y los préstamos.
Acerca de los problemas sociales, los problemas de alcoholismo y la drogadicción aparecen señalados en el estudio en dos vertientes. Tanto al nivel de hogar --desde la perspectiva de la salud, como aspecto que causa la pobreza o la agudiza, factor de distorsión en las relaciones de pareja y en el trato a los niños, fundamentalmente-- como a nivel de la comunidad. En este último ámbito, tres cuartas partes de los entrevistados visualizan la adicción al alcohol y otras drogas como uno de los principales problemas de las comunidades.
Este problema incide directamente sobre la situación de pobreza de las familias, al implicar menores ingresos por causa del no trabajo, así como un menor nivel de bienestar para los miembros de la familia, pues los pocos ingresos que perciben se gastan en alcohol. Adicionalmente, como lo manifestaron muchas mujeres, el problema se traduce para ellas y sus hijos en agresiones físicas y de otros tipos.
En las zonas más urbanas, otros problemas importantes señalados son los de drogas e inseguridad ciudadana. El primero afecta principalmente a los jóvenes, quienes al no asistir al colegio, y tampoco trabajar, para proveerse la droga se unen en grupos que roban y hacen otras fechorías en la misma comunidad o fuera de ella, creando así altos niveles de inseguridad.
A su vez, la gran mayoría de las personas entrevistadas mostraron preocupación en cuanto al alto costo de la vida, reproduciendo lo que encuestas a nivel nacional, para todos los grupos de ingreso, señalan como uno de los graves problemas del país.
Finalmente, otro problema que tiende a valorarse como importante por los pobladores tiene que ver con el "clientelismo político" en algunos programas asistenciales, las "argollas" en las juntas directivas de algunas organizaciones comunales, y la corrupción y el mal manejo de fondos públicos. Todas ellas inciden directa o indirectamente en las familias, por lo que deben considerarse como un problema social.
En cuanto a su condición social, los pobres consideran la propia como no deseada para sí y sus descendientes. Su futuro inmediato es percibido entonces como parte de una lucha por sobrellevar la situación presente y, de ser posible, mejorar. Al respecto, tener buena salud y empleo aparecen como las condiciones más importantes.
Pero, ¿ cuáles son las causas profundas de esa condición ?. El estudio permitió hacer una tipología, agrupando las razones esgrimidas por los pobladores en tres bloques de razones, a saber :
En el corto plazo, al factor que se le concede mayor peso como determinante y obstáculo para mejorar esa situación no deseada y salir de la pobreza es el binomio bajos ingresos/alto costo de la vida. En consecuencia, las opciones para mitigar y combatir la pobreza son asociadas al mundo del trabajo así como a la ejecución de políticas y programas de asistencia social.
En el largo plazo, que sus descendientes puedan educarse y alcanzar un estado de salud satisfactorio, constituyen los principales mecanismos bajo los cuales los pobres consideran que pueden llegar a transformar su calidad de vida. Conceden también altísima prioridad al acceso a una vivienda propia.
En términos generales, los pobres en Costa Rica atribuyen al Estado y sus instituciones un papel importante en los esfuerzos para superar la pobreza. Más aún, el tipo de Estado costarricense se encuentra ampliamente legitimado por estos sectores de la población pobre.
Ahora bien, las actitudes hacia el estilo de intervención que debe tener el Estado en materia social no son homogéneas. En sectores afectados por la pobreza extrema se abogan por un funcionamiento estatal de corte paternalista vía la entrega de subsidios. La mayoría valora que el apoyo estatal es decisivo para complementar los esfuerzos que realizan los hogares y las comunidades.
3. Implicaciones para la Política Social
En la perspectiva de un proceso de desarrollo sustentado en la búsqueda del bienestar de la gente, una adecuada lectura y comprensión de necesidades, valoraciones y preferencias de los pobres ("escuchar su voz") es de vital importancia para una política social eficaz.
Del estudio realizado en Costa Rica conviene subrayar en esta dirección como lecciones importantes, las seis siguientes :
PNUD. Informe sobre el desarrollo humano, 1996. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa Libros, 1996.
SALMEN, Lawrence. "Escuchando al pobre". En: Finanzas y Desarrollo. Banco Mundial, diciembre de 1994, pp. 45-48.
SAUMA, Pablo y otros. Percepciones sobre la pobreza en comunidades pobres de Costa Rica. San José: MIDEPLAN, 1997.
WORLD BANK. Costa Rica. Identifying the social needs of the poor: An update. Washington : World Bank. Central America Department. Latin America and Caribbean Region. Report No. 15449-CR. May 12, 1997.
* Sociólogo. Asesor del Despacho del Sr. Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, y Profesor de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional.
** Economista. Asesor del Despacho del Sr. Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, y Profesor de la Escuela de Economía de la Univesidad de Costa Rica.
1/Para un mayor detalle sobre este tipo de evaluaciones véase: Salmen, Lawrence. "Escuchando al pobre". En: Finanzas y Desarrollo. Banco Mundial, diciembre de 1994, pp. 45-48.
2/ Específicamente en el distrito Pavas del cantón central de la provincia de San José.
3/ Específicamente Higuito y Palmital del distrito San Isidro, y la localidad de Tobosi en el distrito del mismo nombre, todas del cantón de El Guarco de la provincia de Cartago.
4/ Ambas localidades se ubican en el distrito Potrero Grande del cantón Buenos Aires de la provincia de Puntarenas.