Fecha/Date: 05/01/97
I
Dos desafíos de enorme trascendencia enfrentan América Latina y el Caribe al arribar al siglo XXI: por un lado, crear las condiciones apropiadas para insertarse con éxito en el interconectado, competitivo y exigente mundo contemporáneo. Por otro lado, superar los obstáculos al logro de la aspiración del desarrollo humano sostenible, entre los que sobresalen la ausencia de mecanismos eficaces de distribución del ingreso y la significativa cantidad de seres humanos sumidos en la pobreza y las privaciones.
Estas dos dimensiones del desarrollo regional se encuentran estrechamente entrelazadas y mutuamente condicionadas. Una distribución más equitativa del ingreso contribuye a elevar la movilidad social, el acceso a la educación, el aumento de la productividad y la estabilidad, aspectos esenciales para acrecentar la capacidad competitiva y para lograr una inserción de calidad en el contexto internacional. Una estrategia de integración en el contexto internacional, sustentada en las fortalezas nacionales, en la identidad cultural y en el capital humano, posibilita la sostenibilidad y la distribución de los beneficios entre los diversos estratos de la sociedad.
Como se apunta en el Informe sobre Desarrollo Humano 1996: "La opinión tradicional de que el crecimiento económico en sus etapas iniciales va acompañado inevitablemente de un deterioro de la distribución del ingreso ha demostrado ser falsa. Ahora se piensa que una distribución equitativa de los recursos públicos y privados puede mejorar las perspectivas del futuro crecimiento...La capacidad humana bien desarrollada y las oportunidades bien distribuidas pueden garantizar que el crecimiento no sea desequilibrado y que se compartan equitativamente sus beneficios. También pueden ayudar a impulsar más el crecimiento (PNUD, 1996:6-7)".
Esta comprensión del desarrollo supera la prevaleciente visión según la cual el crecimiento económico, de manera natural y casi automática, conduce al bienestar de la población. Entender que el crecimiento económico es un medio para alcanzar el desarrollo humano y que es necesario el establecimiento de mecanismos eficaces de distribución del ingreso, sustentados en los resultados obtenidos con la ejecución de las reformas económicas, centradas de manera exclusiva en la búsqueda de equilibrios macroeconómicos y el crecimiento económico excluyente, permite avanzar hacia una redefinición de las estrategias y de la comprensión misma de la política económica (Rubio, Arriola y Aguilar, 1996).
La tendencia a la separación de las políticas económicas y las políticas sociales, como dos dimensiones, que aunque complementarias, tienen su propia dinámica, su propio ámbito de acción y sus propios fines, conduce a colocar el crecimiento económico y los equilibrios macroeconómicos como el fin de la economía. El asunto de la redistribución del ingreso o de los impactos sociales de las políticas económicas, de los programas de ajuste estructural o de la reforma del Estado, no son de la competencia de los diseñadores de estas políticas. Esos aspectos, de por sí inevitables, les corresponde atenderlos a las políticas sociales. De esta manera, la política económica, que por su naturaleza y consecuencias es la más social de las políticas, se reduce a sus aspectos meramente técnicos.
En consecuencia, al fuerte impacto de los programas de estabilización y ajuste estructural y de la estrategia de apertura económica, se ha respondido con programas de compensación social, dirigidos a los sectores más afectados con estas reformas (Campodónico, 1995). De esta manera, se ha producido una disminución sensible en la calidad de vida de importantes sectores de la sociedad; se han obstruido los canales de movilidad social ascendente y se ha abandonado el reestablecimiento de novedosos mecanismos de redistribución del ingreso, como parte integral de las políticas económicas.
Esta situación incide en la propia viabilidad de las reformas económicas e institucionales que requieren los países de la región para dinamizar sus procesos de desarrollo. Joaquín Vial, en un trabajo preparado para la Conferencia Hemisférica sobre la Erradicación de la Pobreza y la Discriminación (1995), incluye en su análisis las percepciones de la población como un factor relevante en el impulso de las reformas económicas: "Hay una amplia y creciente literatura que documenta los efectos benéficos que una percepción de equidad tiene sobre el ambiente político-social y la posibilidad de sostener políticas económicas consistentes con la preservación de equilibrios macroeconómicos en el corto y mediano plazo (Vial, 1995: 128)". Recordando las "lecciones" obtenidas por el Banco Mundial a partir de la experiencia de los países asiáticos, Vial señala "...que más allá de un buen diseño técnico de las políticas sociales, algunas de estas deben tener un contenido emblemático y movilizador que permita transmitir a la población la preocupación por lograr avances en el plano de la equidad". (Vial, 1995:129).
Esta dimensión del problema se relaciona directamente con la gobernabilidad, en el sentido de la efectividad del diseño y la ejecución de las políticas y la percepción del "buen Gobierno", por parte de los ciudadanos. Hugo Fernández expone una definición operativa de gobernabilidad, entendida como "buen gobierno", en la que incorpora algunos de estos aspectos: "... buen gobierno- dice Fernández- es todo aquel capaz de administrar un marco institucional y legal que fortalezca la libertad de los ciudadanos, que favorezca el crecimiento económico en ese contexto de libertad; que estimule la innovación, la información y el conocimiento, y que garantice la progresiva desaparición de los mecanismos que producen o sostienen situaciones de exclusión social. Y que es capaz, finalmente de avanzar sin pausa para asegurar la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos". (Fernández,1996: 16).
Sin embargo, difícilmente se logrará una percepción de avance en la equidad y de "buen gobierno" entre la sociedad civil, si las condiciones reales de la población no se modifican, en el sentido de disponer de más oportunidades, de acceder a los frutos del crecimiento económico y a los servicios básicos, o de contar con la posibilidad real de llenar sus necesidades de sobrevivencia.
II
Los problemas estructurales de la Región se expresan con mucha claridad en los indicadores de privaciones humanas que presenta el Informe de Desarrollo Humano 1996. Sobresale en el Cuadro 1 el significativo número de personas sin acceso a servicios básicos, así como los datos sobre la mortalidad de menores, la desnutrición y el analfabetismo. La relación de los datos contenidos en el Cuadro 1, con la información sobre la población incluida en el Cuadro 2 y sobre el Producto Interno Bruto (Cuadros 3-1 y 3-2) de cada país, permite apreciar dos aspectos relevantes: por un lado, en la diversidad de situaciones observadas en la región, las inversiones realizadas por el sector público en el pasado y la existencia de mecanismos de redistribución del ingreso parecen haber jugado un papel más significativo. Ambos procesos posibilitaron una mejor calidad de vida en el sector rural de las sociedades latinoamericanas.
No obstante, a partir de la implantación de la estrategia de apertura económica, la tendencia general seguida por los países del Caribe y de América Latina, ha sido hacia una mayor inequidad en la distribución del ingreso, un deterioro de los mercados de trabajo y un crecimiento de la exclusión social.
En el informe del Banco Mundial denominado "Informe sobre el desarrollo mundial 1996: de la planificación centralizada a la economía de mercado" (Banco Mundial, 1996), se presenta un conjunto de datos muy reveladores sobre la distribución del ingreso en la región. Según el informe, en Brasil la proporción del ingreso del 10% inferior de la población es del 0.7%, la del 20%, inferior del 2.1%; mientras que la del 10% superior es del 51.3% y la del 20% superior, del 67.5%. En Chile, la proporción del 10% inferior es de 1.4%, y la del 20% inferior, del 3.5%; la proporción del 10% superior es del 51.3% y la del 20% superior, del 61%. En el caso de Costa Rica, el ingreso del 10% inferior es del 1.2%, el del 20% inferior, del 4%; la proporción del 10% superior llega al 34.1% y la del 20% superior, al 50.7%.
En el Cuadro 4 se incluye la información sobre la distribución del ingreso urbano en un conjunto de países de la región. También en este caso sobresale la diversidad de situaciones, aunque es posible distinguir una tendencia general surgida con la aplicación del modelo de apertura económica. Una de estas tendencias es la del empobrecimiento de algunos estratos medios que en los países de mayor estabilidad política han desempeñado un destacado papel. Como lo apunta la CEPAL, "...el estrato bajo de los grupos urbanos medios, que en varios países de la región disponía de mecanismos de defensa para superar coyunturas negativas y había logrado incorporarse parcialmente a la repartición de los beneficios del crecimiento, a partir de 1980, en la mayoría de los casos, sufrió un marcado retroceso en materia de participación en la distribución del ingreso, al punto que en seis de los ocho países examinados tuvo considerables pérdidas de ingreso real. Así, los hogares de este grupo no solo vieron postergadas sus expectativas de aumentar sus niveles de consumo, sino que los ingresos de una parte de ellos han tendido a acercarse al umbral de pobreza". (CEPAL, 1995:32).
A la situación existente respecto a la distribucón del ingreso se une otro elemento inquietante de la economía regional: el deterioro de los mercados laborales. En este proceso es de gran importancia la alta tasa de desempleo, originada en los cambios ocurridos en el sector agropecuario; la disminución del tamaño del sistema institucional -un empleador tradicional-; la reorganización de las empresas y el impacto que produce en ellas la apertura de los mercados, y el escaso efecto del crecimiento económico en la creación de nuevos puestos de trabajo, ante todo, en los estratos de más bajos ingresos y niveles educativos.
En el Cuadro 5 se relacionan las tasas de desempleo urbano con los estratos de ingreso. La información muestra, con mucha claridad, la concentración del impacto del desempleo en el primer decil de los estratos de ingreso. Estas tasas de desempleo expresan el efecto de los cambios de la economía en las familias de más bajos ingresos, y las dificultades que enfrentan estos grupos para superar la exclusión social.
La apretada síntesis de algunos aspectos que indican la importancia de la pobreza como uno de los principales retos por vencer en la región, para alcanzar el desarrollo humano sostenible, vincula el análisis con el papel clave llamado a jugar por la educación, como un eje transformador de estas situaciones.
III
Como se señaló al principio, los desafíos regionales más significativos al arribar al nuevo siglo son, por una parte, la superación de los desajustes sociales que obstaculizan el crecimiento económico, la estabilidad y la equidad. Por otra parte, esos factores endógenos son esenciales para dinamizar el desarrollo y enfrentar el desafío constituido por las nuevas condiciones del mundo contemporáneo.
En la sociedad global de nuestro tiempo, el conocimiento es el principal recurso productivo de las naciones. Existen un asombroso desarrollo de la ciencia y la tecnología, un incremento constante del fondo mundial de conocimientos y una integración e interconección económica, política y cultural del planeta. Estos fenómenos obligan a incrementar las inversiones que las naciones deben realizar en la formación de los recursos humanos y la creación, acceso y transferencia de conocimientos a los sectores productivos, las comunidades, las organizaciones sociales y las instituciones públicas.
Es imprescindible tomar decisiones en esta dirección para evitar el ensanchamiento del rezago y las distancias, en muchos aspectos abismales, que separan a los países latinoamericanos y caribeños de las naciones industrializadas con un mayor desarrollo relativo. Esto, desde luego, exige una definición de prioridades nacionales y el establecimiento de acuerdos entre todos los actores sociales.
Como bien lo apunta Tunnermann. "Uno de los elementos claves para reinsertarnos favorablemente en una economía mundial abierta radica en el mejoramiento substancial de nuestra competitividad. Competitividad implica conocimiento, tecnología, manejo de información, destrezas; significa elevar la calidad de nuestros sistemas educativos y la preparación de nuestros recursos humanos, tal como tempranamente lo entendieron los países del Sudeste asiático y se dispusieron a hacer copiosas inversiones en su gente. Competitividad significa incorporar el progreso técnico a la actividad productiva, a fin de pasar de la renta perecible, basada en los recursos naturales y la mano de obra barata, a la renta dinámica, que incorpora valor agregado gracias al avance tecnológico". (Tunnermann, 1996:91).
Pero, la redefinición de la estrategia de desarrollo regional, de tal manera que el conocimiento ocupe la posición de eje estratégico del proceso y el crecimiento económico y la sostenibilidad apunten a elevar la calidad de vida de todos los seres humanos que habitan la región, debe evitar la concentración del desarrollo científico y tecnológico en los estratos de más altos ingresos de la sociedad. En determinados momentos las sociedades latinoamericanas y del Caribe parecen escindirse en dos culturas: una cultura del acceso a la información, la tecnología, la cultura global y el bienestar -denominada por Galbraith en los Estados Unidos como la "cultura de la satisfacción" (Galbraith, 1993), y otra cultura de la exclusión social, las privaciones y el distanciamiento constante del progreso tecnológico. De un lado el "confort", de otro lado la lucha diaria por la subsistencia; de un lado la internacionalización, la información global, la comunicación, de otro lado la disminución del consumo y el riesgo constante de traspasar los umbrales de la pobreza; de un lado la empresa aliada estratégicamente, vinculada al mercado exterior, invirtiendo en conocimiento; de otro lado la empresa informal, la unidad productiva que no logra su reconversión.
Es necesario, ciertamente, democratizar el conocimiento y evitar la elitización de los procesos orientados al fortalecimiento del progreso tecnológico y la formación de los recursos humanos. En este sentido, una estrategia de desarrollo fundamentada en el conocimiento debe contemplar dos aspectos estrechamente relacionados: por una parte, la capacitación, la formación y el acceso a la educación de las personas provenientes de los distintos estratos de ingresos de la sociedad, como un aspecto crucial en la dinamización y elevamiento de la calidad de los procesos productivos, comunales y sociales. Por otra parte, la preparación de profesionales altamente calificados y el incremento de las inversiones en investigación y desarrollo y en ciencia y tecnología, como un elemento sustancial para lograr una inserción exitosa en los mercados internacionales, dinamizar los procesos de desarrollo locales, regionales y nacionales, y elevar la calidad de vida de la población.
Lo cierto es que los niveles de calificación, conforme se transforma la sociedad, se convierten en un factor muy relevante de diferenciación social. En el Informe sobre Desarrollo Humano 1996, se señala que "hacia el año 2010, en los países de la OCDE, los salarios aumentarían en 15% para los trabajadores no calificados, pero en 47% para los trabajadores calificados; en los países de Europa Oriental y de la CEI para los trabajadores no calificados habría un aumento de 3% y de 29% para los trabajadores calificados; y en América Latina, -3% para los trabajadores no calificados y 45% para los trabajadores calificados". (PNUD, 1996:120).
Lo anterior significa, por lo tanto, que la sociedad le asigne un lugar prioritario a las inversiones en el sistema educativo, entendido de manera integral. Un sistema en el que los diversos niveles educativos definan sus parámetros de calidad y sus contribuciones particulares a la búsqueda del desarrollo humano sostenible; y en el que se establecen las interrelaciones y contribuciones entre los diferentes niveles: preescolar, primaria, secundaria y terciaria; o de educación preescolar, básica, diversificada y superior.
El diseño y la ejecución de una estrategia con estas características enfrenta, por supuesto, obstáculos mayúsculos, superables solo por el camino de la concertación. Labarca menciona algunos de los más importantes: "En la formulación y aplicación de estrategias se advierten rigideces debidas generalmente a contradicciones con políticas macroeconómicas y de equilibrio fiscal; a carencias infraestructurales de los sistemas de educación; a escasez de recursos humanos calificados, especialmente en la educación técnica y profesional; a demandas, bien o mal fundadas, de los sindicatos de maestros; al desconocimiento de las tecnologías educativas más apropiadas; a un apoyo muy tímido de instituciones sociales, entre otras las empresas, cuando éste es necesario para implementar determinados planes; y a la ausencia de un entorno cultural apropiado". (Labarca, 1995: 164).
El incremento gradual de las inversiones en el sistema educativo es necesario para revertir el deterioro y la insuficencia de infraestructura, establecer nuevos estímulos a los educadores, modernizar las tecnologías, aumentar el acceso de los estratos socioeconómicos más bajos a la educación, fortalecer la infraestructura para la producción científica y tecnológica, elevar la cantidad y magnitud de la investigación y promover la formación de recursos humanos altamente calificados. Existe una brecha significativa entre el gasto público anual en educación realizado por los países industrializados y los esfuerzos que en este sentido efectúan los países de América Latina y el Caribe. La información incluida en los cuadros 6 y 7 muestran esas diferencias.
Según Labarca: "Algunos organismos internacionales que se han ocupado del tema, entre ellos el Banco Mundial, la CEPAL y la UNESCO, han sugerido que el gasto en educación en los países en desarrollo se acerque a los niveles de gasto de los países industrializados. En términos agregados, esto significaría llegar a alrededor de 6% del producto ". (Labarca, 1995:167).
En el caso de Costa Rica, el gasto público real en educación descendió de 486.6 millones de colones en 1980 a 390.7 en 1991. Respecto al PIB pasó del 6.9% en 1980 al 4.8% en 1991 (Mora, 1994:83). En este momento, se conoce en la Asamblea Legislativa una reforma al artículo 78 de la Constitución Política, propuesta por el Gobierno de la República, que pretende establecer el 6% del PIB como el gasto público mínimo en educación.
IV
El incremento de las inversiones en los sistemas educativos es una condición necesaria para fortalecer el papel de la educación como un eje estratégico de los procesos de desarrollo sostenible. Sin embargo, no es suficiente con aumentar el gasto público para lograr un mayor impacto en los procesos productivos y en la creación de condiciones para lograr una inserción de calidad en los mercados internacionales, propiciar el mejoramiento de la calidad de la educación y ampliar el acceso de la población al sistema.
Al respecto, adquieren una gran relevancia en la región los procesos de reforma de los sistemas educativos. En el caso de la educación básica, aspectos tales como la ampliación de la cobertura y del tiempo lectivo, la introducción del desarrollo tecnológico en los procesos educativos y el acceso de los estudiantes a los sistemas de información, el desarrollo de nuevos métodos pedagógicos, la formación humanista y la renovación de los valores, y el involucramiento de las familias en los sistemas educativos, son algunos de los temas que concitan el debate y se introducen en las propuestas de transformación de los sistemas.
En el caso de los sistemas de educación superior, uno de los aspectos centrales en los cambios que experimentan es el del paso de un modelo universitario autocentrado a un sistema abierto, con vínculos estrechos con la sociedad.
Asimismo, la ampliación, diversificación y actualización de las ofertas académicas ocupan un lugar prioritario en la agenda de la discusión y en las acciones que se impulsan. La propia dinámica de la sociedad global, en la que sobresalen los rápidos cambios de la tecnología, del pensamiento y de las disciplinas particulares, obligan a una actualización constante que evite la también rápida obsolescencia.
Por otra parte, la evaluación permanente, la definición de parámetros de calidad y el establecimiento de sistemas de acreditación con requisitos de excelencia claramente determinados, son acciones esenciales que se llevan a cabo dentro de los cambios experimentados por los sistemas de educación superior. La proliferación de centros educativos privados y el incremento de la matrícula en estas universidades, algunas de ellas creadas por un afán estrictamente comercial, ha incrementado la preocupación por el problema de la calidad de los profesionales y de los perfiles que necesitan las sociedades para impulsar sus procesos de desarrollo (Mora, 1996).
Junto a los problemas relacionados con la formación de los profesionales, las universidades tienen una responsabilidad fundamental, en el impulso de los procesos dirigidos a alcanzar la aspiración social del desarrollo humano sostenible. Les corresponde contribuir con el fortalecimiento de los procesos de investigación y desarrollo, la producción científica y tecnológica y su aplicación en los procesos económicos y sociales, la generación de pensamientos renovados y renovadores, la participación en los grandes debates nacionales y en la articulación de los actores de la sociedad civil y de las energías institucionales de las naciones.
Los sistemas de educación superior requieren del fortalecimiento de los vínculos con el mundo académico internacional. El progreso tecnológico facilita la comunicación y el establecimiento de relaciones con universidades de la región y de todo el planeta. La conformación de redes internacionales y el reforzamiento de los intercambios de académicos y estudiantes, así como las alianzas para la realización de acciones conjuntas orientadas a la consecución de objetivos comunes, en el marco de dinámicos procesos de cooperación internacional, adquieren gran importancia en el desarrollo de los sistemas de educación superior. Estas relaciones propician el acceso a la información y al fondo mundial de conocimientos, siendo sobre todo un vehículo idóneo de integración regional.
En el Informe sobre el Desarrollo Humano 1996 se resalta la dimensión de los vínculos de las instituciones con la sociedad. Al respecto se señala que "con el objeto de aprovechar la capacidad humana en los países con crecimiento lento del ingreso y desarrollo humano rápido, es necesario establecer un vínculo más fuerte entre el desarrollo de los recursos humanos y la economía. Debe aumentarse la demanda de los recursos humanos disponibles mediante la inversión en actividades productivas que correspondan a la distribución de los conocimientos en la población". Más adelante apunta que "también es necesario que los gobiernos adopten medidas para reforzar los vínculos entre las instituciones científicas y tecnológicas y las necesidades de la economía". (PNUD, 1996:97). Es necesario subrayar, sin embargo, que los nexos que establecen las instituciones de educación superior, principales productoras científicas y tecnológicas, deben ser más amplios. Las posibilidades con que cuentan estas instituciones de generar alianzas y de contribuir al desarrollo en unión con las comunidades, organismos no gubernamentales, instituciones públicas y organizaciones sociales, son muy extensas y diversas.
La Universidad del siglo veintiuno será una institución de excelencia, estrechamente ligada con los procesos de desarrollo de la sociedad, con una rigurosa capacidad crítica y propositiva, integrada en el mundo académico internacional y contribuyendo al desarrollo humanístico de la sociedad. La formación de los recursos humanos que requieren los países para impulsar el crecimiento económico y la equidad, y la creación y transferencia de conocimientos para contribuir a elevar la calidad de vida de la población, serán tareas esenciales por medio de las que la educación superior aportará al logro del desarrollo humano sostenible de las sociedades de América Latina y el Caribe.
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1 Documento presentado en el taller "Pobreza, Recursos Humanos y Desarrollo Sostenible", organizado por ALOP, UNA, CECADE, CENAP, WOLA y la Universidad Javeriana.