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De acuerdo con información de la Dirección General Forestal (DGF), dos terceras partes del territorio nacional son de exclusiva aptitud forestal. De ese total, aproximadamente un 54 por ciento tiene capacidad de bosque productivo comercial (cerca de un 35 por ciento del total de territorio) y el restante 46 por ciento es apto para la protección natural (un 30 por ciento del total del territorio).
Los datos reportados por la DGF, establecen que en 1970 el país contaba con una área de 2.085.900 hectáreas (has.) de bosque natural, mientras que en 1994 se estima esa cifra en 1.786.695 has de cobertura boscosa (incluidos bosques primarios, intermedios, secundarios y plantados).
En respuesta a la rápida destrucción del bosque y con el propósito de devolver a los terrenos con aptitud forestal su cubierta boscosa y reincorporarlos a la producción sostenible, el Gobierno estableció diversos tipos de incentivos para la reforestación y el manejo de la regeneración natural. Los principales componentes del sistema de incentivos son los siguientes:
A.Incentivo por Deducción de Impuestos sobre la Renta:
El Estado, en respuesta a la rápida destrucción del bosque, inicia en 1969 un nuevo proceso de estímulo a la reforestación: la Ley No. 4465 que estableció la deducción del impuesto sobre la renta para los reforestadores. Sin embargo, este programa se inició formalmente en 1979, pues hasta entonces se contó con mecanismos legales necesarios para su ejecución, concluyendo su operación en 1989.
Este incentivo intransferible permitió a los reforestadores deducir los costos de establecimiento y mantenimiento de la plantación, del impuesto sobre la renta que por Ley les corresponde pagar.
B. Incentivo por Certificado de Abono Forestal (CAF):
Con el fin de "democratizar" los incentivos, se establecieron en mayo de 1986 los CAF, que son títulos nominativos exentos de impuestos con los que se permite pagar cualquier tipo de impuesto, tasas nacionales y municipales y cualquier otro tributo. Los CAF presentan el inconveniente de que no se pagan por adelantado, y el reforestador debe financiar el establecimiento de la plantación para luego cobrar el CAF en cinco años.
Incentivo por Certificado de Abono Forestal para Pequeños Reforestadores (CAF por adelantado o CAFa):
Para enfrentar el problema de la financiación inicial de los proyectos de reforestación, en 1988 se estableció el CAFa. Este incentivo está dirigido a pequeños productores agrupados en organizaciones campesinas, con una área del proyecto que no debe sobrepasar las 25 has.
D. Incentivo por créditos blandos:
El crédito subsidiado, con condiciones acordes con la actividad forestal, se estableció en 1982, como uno de los componentes del Programa CORENA AID-032, financiando actividades como reforestación, viveros, capital de trabajo y manejo del bosque. Actualmente están funcionando el Fideicomiso 04-87 y el Fideicomiso 19-91.
E.Incentivo del fondo para municipalidades y organizaciones:
Con la Ley Forestal 7032, de mayo de 1986, se asignó a las municipalidades y organizaciones regionales en partes iguales, el 20 por ciento del impuesto forestal recaudado en la zona, para la ejecución de proyectos forestales. Con la nueva Ley Forestal, del impuesto a la madera (3 % sobre el valor en el mercado de la madera en troza) se asigna el 10 por ciento a las municipalidades para tales fines.
F.Incentivo del Fondo de Desarrollo Forestal (FDF):
Los recursos financieros provienen de un convenio, firmado en 1988, entre Costa Rica y Holanda. Este incentivo está dirigido a medianos y pequeños productores organizados. El FDF consiste en el financiamiento del 70 por ciento de los costos de establecimiento y mantenimiento de la plantación forestal. El productor tiene que aportar el 30 por ciento en forma de mano de obra, como contraparte del crédito. Actualmente, FUNDECOOPERACION administra los remanentes de este Fondo.
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El área plantada entre 1979 y 1995 bajo el programa de incentivos a la reforestación, se estima en más de 139.000 hectáreas, correspondiendo a los años 1988-1995 las mayores áreas promedio reforestadas (15.045 has./año)(Gráfico 1). En este período se incorporan a la reforestación los pequeños productores a través de organizaciones locales, como los Centros Agrícolas Cantonales (CAC), ONGs establecidas para la ejecución de proyectos forestales (Coopemadereros R.L., AGUADEFOR, CODEFORSA), y organizaciones del sector campesino, agrupados en la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA).
No obstante que en el período 1988-1995 es donde se han efectuado las mayores plantaciones de árboles, es importante observar que durante este lapso se presenta la desaceleración en el ritmo de reforestación, con excepción del año 1995, que reporta cifras que son preliminares y sujetas de verificación en el campo.
| GRAFICO 1: AREA REFORESTADA CON INCENTIVOS Y TASA DE VARIACION PORCENTUAL  |
En cuanto a la aceptación de los diferentes incentivos por parte de los reforestadores, se puede indicar que de 1979 a 1988 la casi totalidad de la reforestación se efectuó aprovechando la deducción de impuestos sobre la renta, mientras que a partir de 1989 predomina la participación de una variedad de otros incentivos (CAF, CAFa, FDF, Artic. 87), los cuales llegan a financiar cerca del 100 por ciento de la plantación de árboles (Gráfico 2).
El alto costo fiscal de los incentivos para la plantación de árboles, aunado a un éxito moderado en las plantaciones (aproximadamente del 70 %), han llevado a una ampliación del enfoque del sistema de incentivos, tratada en detalle en el capítulo tercero, que otorga la prioridad a los incentivos para el manejo del bosque natural, condicionando el financiamiento de los incentivos tradicionales a la disponibilidad de recursos por parte del Gobierno. En este sentido, se debe agregar que inicialmente los incentivos se enfocaron exclusivamente hacia la reforestación, pues se estimó que la producción de madera en forma intensiva detendría en alguna medida la destrucción del bosque natural y garantizaría la oferta de madera. Posteriormente, se comprobó que con plantaciones no se detenía la deforestación, y la madera producida no era suficiente para satisfacer las necesidades internas.
2.Hacia un nuevo enfoque de lapolítica nacional forestal
El Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 "Francisco J. Orlich", establece, en el Area de Sostenibilidad, que el bosque es un capital natural y que la biodiversidad es patrimonio, no sólo de la generación actual, sino también de las generaciones venideras. El plan de acción en este campo busca combinar dos ideas claves: la de bosque productivo y la de biodiversidad. En el ámbito forestal, a partir de la expansión de bosques secundarios y plantaciones comerciales. Con ello se pretende convertir a Costa Rica en un centro internacional de recuperación de equilibrios globales en materia ambiental. Esto se hará mediante la promoción de la inversión para el manejo sostenible de bosques como sumideros de carbono.
En el área de biodiversidad, se promoverá su conservación en las áreas protegidas y zonas de amortiguamiento, para que sirva a la investigación y el desarrollo de nuevos principios activos, que beneficien no sólo a los costarricenses sino a toda la humanidad.
La política forestal expuesta en el Plan Nacional de Desarrollo, se ha tratado de operativizar con la promulgación de leyes tales como la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal.
A.Ley Orgánica del Ambiente:
La Ley del Ambiente No. 7554, del 13 de noviembre de 1995, procura dotar a los costarricenses y al Estado, de los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.
B. Ley Forestal
La Ley Forestal No. 7575, del 16 de abril de 1996, se respalda en la Ley del Ambiente y establece como función esencial y prioritaria del Estado velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. En virtud del interés `público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta Ley, se prohibe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado.
3. Cambios en la política de incentivos
En asocio a los nuevos incentivos de índole económico, la Ley Forestal crea una serie de figuras administrativas que vienen a constituirse en ejes de apoyo e incentivo para la actividad forestal, tanto en lo que corresponde a la plantación de árboles como al manejo del bosque natural. Sobre ambos tipos de incentivos, se hace referencia a continuación:
A. Oficina Forestal:
Como apoyo a la actividad forestal, se crea la Oficina Forestal como un ente público no estatal con personalidad jurídica propia y entre sus principales funciones están:
Proponer al Ministro del Ambiente y Energía, políticas y estrategias para el desarrollo adecuado de las actividades forestales.
Ejecutar y apoyar los programas de capacitación tecnológica y estudios e investigaciones aplicadas a los recursos forestales del país, para su mejor desarrollo y utilización.
La Oficina Forestal será financiada con recursos del Fondo Forestal.
B. Consejos Regionales Ambientales:
En concordancia con lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente, se retoman los Consejos Regionales Ambientales con amplia participación de la Sociedad Civil, destacando entre sus funciones las siguientes:
1. Conocer y analizar los problemas forestales de la región donde están constituidos y coadyuvar al control y la protección forestales.
2. Participar activamente en la concepción y formulación de las políticas regionales de incentivo a la reforestación.
3. Recomendar a la Administración Forestal del Estado (Ministerio del Ambiente y Energía -MINAE-) el orden de prioridad de las áreas por incentivar.
C. Certificado para la Conservación del Bosque (CCB):
Como incentivo económico para la conservación, la Ley Forestal establece el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB), financiados con recursos provenientes del impuesto selectivo de consumo a los hidrocarburos, con el propósito de retribuir, al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados al conservar su bosque, mientras no haya existido aprovechamiento maderable en los años anteriores a la solicitud del certificado ni durante su vigencia, la cual no podrá ser inferior a veinte años. Los certificados será títulos valores nominativos que podrán negociarse o utilizarse para pagar impuestos, tasas nacionales o cualquier otro tributo.
Dado que no se ha aprobado el Reglamento a la Ley y por falta de recursos presupuestarios, hasta la fecha no se han otorgado CCB e inicialmente se ha propuesto un monto de ( 12.000 por hectárea al año, para los propietarios que se acojan en el futuro a este incentivo.
Los poseedores de certificados podrán beneficiarse, además, con los siguientes incentivos:
1. La exoneración del pago del impuesto a los bienes inmuebles.
2. La protección citada en el artículo 36 de la Ley: las autoridades de policía deberán desalojar a quienes invadan inmuebles sometidos voluntariamente al régimen forestal o dedicados a la actividad forestal, a solicitud del titular del inmueble o su representante.
3. La exención del pago del impuesto a los activos.
Estos incentivos también se aplicarán para retribuir los beneficios ambientales que generen los bosques naturales que sean sometidos a planes de manejo.
Los propietarios de terrenos con aptitud forestal denudados, cuando voluntariamente deseen regenerarlos en bosque, gozarán de los incentivos antes citados para las áreas que, por el estado de deterioro y las necesidades ambientales, deben convertirse al uso forestal, con base en criterios técnicos determinados por el MINAE.
4. Garantía ante el Sistema Financiero Nacional:
Los terrenos con bosque, propiedad de particulares, servirán para garantizar préstamos hipotecarios ante el Sistema Financiero Nacional. El bosque servirá como criterio de valoración del inmueble, pero, en ningún caso, dará derecho automático de explotación forestal a los entes financieros ni a terceros, en caso de ejecución de la garantía.
D. Fomento de las plantaciones forestales:
Se permite que las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieran permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la vigencia de esta Ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir Certificado de Abono Forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado.
Por otra parte, las personas que reforesten tendrán los siguientes incentivos adicionales:
1. La exención del impuesto de bienes inmuebles del área plantada.
2. La exención del pago del impuesto de tierras incultas.
3. La exención del pago del impuesto a los activos, durante el período de plantación, crecimiento y raleas, que se considerará preoperativo.
4. La protección contemplada en el artículo 36 de la Ley Forestal.
En el renglón de otros incentivos, se debe citar que las personas que reforesten sin los recursos provenientes de la deducción del impuesto sobre la renta o de Certificados de Abono Forestal, gozarán de exención del impuesto sobre la renta de las ganancias obtenidas por la comercialización de los productos de sus plantaciones.
E. Fondo Forestal:
Se establece el Fondo Forestal, cuyo objetivo será financiar programas de desarrollo para actividades tales como:
1. Fomentar y promover productos provenientes de plantaciones forestales.
2. Reforestar áreas con aptitud forestal ya denudadas y efectuar actividades de producción agroforestales.
3. Fomentar actividades de investigación y capacitación para producir y usar eficientemente los recursos del sector forestal.
4. Prevenir y combatir plagas, enfermedades de los bosques e incendios forestales.
Las principales fuentes de financiamiento del Fondo son: el monto recaudado por el impuesto a la madera (artículo 42); los donativos que reciba el MINAE; las contribuciones de organismos nacionales e internacionales; y el monto de las multas y los decomisos que perciba el Estado.
F. Fondo Nacional de Financiamiento:
Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento, cuyo objetivo es financiar a los pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales.
Los recursos que darán contenido económico al Fondo, provendrán del Presupuesto Nacional, de Fondos de Cooperación Internacional y del Fondo Forestal.
G. Reestructuración del MINAE y creación del SINAC:
Si bien estas medidas no están específicamente contenidas en la Ley Forestal, son decisiones muy importantes en el proceso de desarrollo sostenible que promueve el Gobierno, ligado, entre otros aspectos, a una reforma del Estado que transforme su accionar en ágil y eficiente, capaz de responder oportunamente a las necesidades nacionales.
El MINAE, como ente responsable de los recursos naturales del país, experimenta una reestructuración hacia una estructura organizativa flexible que permita el cumplimiento de las competencias que le asigna la Ley, así como las prioridades establecidas dentro de la gestión de Gobierno. Las reformas administrativas están dirigidas a la compactación de unidades, servicios y funciones, con una regionalización en la administración de los recursos naturales.
Para un eficaz cumplimiento de las funciones, el MIRENEM dirigirá sus esfuerzos hacia seis áreas de acción, una de las cuales es el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), creado por Decreto No. 24652, del 3 de octubre de 1995, constituido por: Guanacaste; Arenal; Tempisque; Pacífico Central; Cordillera Volcánica Central; De las Llanuras del Tortuguero; Amistad Caribe; Amistad Pacífico; Osa; e Isla del Coco.
Como incentivo a los reforestadores, el SINAC facilita el acceso a los servicios de apoyo que presta el MINAE, integrando el manejo de los recursos naturales mediante la unificación de tres Direcciones: Dirección General Forestal; Dirección de Vida Silvestre; y Servicio de Parques Nacionales. Entre las ventajas de esta reforma, destacan: la desconcentración de recursos, la descentralización de responsabilidades y autoridad de decisión, la democratización en la toma de decisiones, y el funcionamiento del sistema de ventanilla única regional.
La integración de las tres Direcciones se pretende establecer por medio de una Ley que integre la Ley de Parques Nacionales, la Ley de Vida Silvestre y la Ley Forestal, para lo cual el MINAE envió un borrador de Ley a la Asamblea Legislativa que está en lista de espera para discusión en el Plenario.
4. Observaciones finales
Las autoridades gubernamentales relacionadas con la administración de los recursos forestales han realizado un esfuerzo importante en la conceptualización y las reformas legales y administrativas para el uso sostenible de estos recursos, sobre lo cual es razonable destacar las siguientes implicaciones:
A. Con el conjunto de incentivos que se propone, se espera contribuir al logro de uno de los objetivos nacionales prioritarios que es la plantación de árboles y la protección, la recuperación y el manejo sustentable de los bosques. Con respecto al bosque natural, se busca rectificar la práctica de eliminar el bosque para luego reforestar, lo cual ha sucedido con frecuencia en el pasado ante una incorrecta administración de los incentivos fiscales. En un corto plazo, se proyecta implementar el Certificado de Conservación del Bosque (CCB), el cual se espera sea exitoso si tomamos en cuenta que en los últimos años se ha creado conciencia sobre la depreciación que paulatinamente ha sufrido el recurso bosque.
En cuanto al fomento de las plantaciones forestales, es de esperar que las desregulaciones para el aprovechamiento de las mismas se constituyan en un incentivo para reforestar, sobre todo si tomamos en cuenta que el déficit fiscal del Gobierno y las políticas reduccionistas en este tipo de incentivos promovidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), podrían eventualmente limitar el acceso a incentivos fiscales para la reforestación.
B. Con la conformación y puesta en operación de los Consejos Regionales Ambientales, se crea un foro propicio para formar conciencia en los sectores empresariales, y la Sociedad Civil en general, de que el no reponer el bosque trae consecuencias negativas de tipo ecológico, social y económico para el país. Asimismo, estos Consejos proveen el ambiente oportuno para la concertación de las partes en acciones propias de la vigilancia en el uso racional de los recursos naturales a nivel regional.
C. La Oficina Forestal debe visualizarse como un mecanismo institucional dirigido a formar un sector forestal empresarial con capacidad de gestión, integrado por industriales, reforestadores y firmas asesoras, que movilice recursos especialmente hacia las zonas rurales con pocas opciones económicas y con escasez de fuentes de empleo. Asimismo, es de esperar que esta Oficina genere una fuente importante de información sobre adaptación de especies, crecimiento en diferentes zonas, tratamientos silviculturales, selección de semilleros, manejo de planta en viveros, rentabilidad, costos y administración de proyectos.
D. Es oportuno advertir acerca de dos situaciones específicas, en las que es prudente actuar con prontitud en aras de que la actividad forestal se reactive gradualmente y logre revertir la tendencia de tasas decrecientes de reforestación:
1. El MINAE debe aligerar el proceso de revisión y publicación del Reglamento a la Ley Forestal, de tal forma que se haga efectiva la implementación de entes administrativos y de coordinación tales como la Oficina Forestal y los Consejos Regionales Ambientales, así como la aplicación de los incentivos económicos contemplados en la Ley Forestal.
2. Los recursos generados por el impuesto selectivo de consumo a los hidrocarburos (10 por ciento) y destinados en una tercera parte a la conservación de bosques, según lo dispuesto en la Ley Forestal, no han sido presupuestados por el Ministerio de Hacienda al Fondo de Financiamiento Forestal. Se estima que a la fecha el impuesto ha generado entre 5 y 6 mil millones de colones y Hacienda aduce que los trámites presupuestarios han retrasado la asignación de aproximadamente 2 mil millones de colones para financiar los Certificados para la Conservación del Bosque.