SOCIEDAD, 01/01/97, POBREZA Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS EN EL MARCO DE LA REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR ELECTRICIDAD EN COSTA RICA

Economía y Sociedad

País/Country: Costa Rica

Escuela de Economía Universidad Nacional

Autor/Author: Balbir Singh y Marvin Acuña Ortega

Volúmen/Volume: 1

Número/Number: 3

Frecuencia/Frequency: Trimestral/Quarterly

Introducción

El intenso debate entre economistas y políticos que hemos observado en América Latina alrededor de los programas de estabilización económica y ajuste estructural, en las dos últimas décadas, no obstante la contribución que puedan haber tenido tales políticas a la estabilidad y al crecimiento económico, se ha concentrado fundamentalmente sobre sus supuestos efectos recesivos y altos costos sociales y distributivos, que algunos atribuyen a estos programas, en perjuicio de las familias más pobres.

Paradójicamente, la ausencia de estudios ex-ante y ex-post sobre los efectos económicos y sociales de estos programas ha sido notoria. Ello ha contribuido al carácter fuertemente ideológico de la discusión y es fuente de las dificultades que se han creado para identificar a los grupos sociales más afectados y poner en práctica las medidas compensatorias correspondientes. Finalmente, esta carencia de criterios y parámetros para evaluar los posibles impactos de estas políticas ha sido la causa de la aparición de diversos obstáculos políticos, que han producido una cierta parálisis institucional que ha impedido la puesta en marcha de algunas de las reformas estructurales que demandan con urgencia algunos sectores de la economía, tales como el sistema financiero, los seguros y el sector de empresas públicas en manos del Estado.

En efecto, la evidencia empírica permite constatar que una de las áreas menos tratadas por la investigación económica reciente ha sido el impacto social y distributivo de los programas de estabilización y ajuste estructural. Este trabajo se enmarca dentro de los esfuerzos recientes que buscan llenar este vacío.

Es muy grande la necesidad de este tipo de estudios en el fortalecimiento de la toma de decisiones. Por un lado, proveen de evaluaciones más objetivas sobre los efectos de estas políticas, y por otro, contribuyen a una mejor identificación y ubicación de los grupos sociales más afectados por estas políticas, favoreciendo de esta manera la puesta en marcha de medidas compensatorias más efectivas. Finalmente, brindan mayores elementos de juicio y criterios más analíticos a los diferentes grupos sociales que de una u otra forma se ven afectados por estas políticas, mejorando las condiciones para la búsqueda de consensos sociales más amplios alrededor de la necesidad de llevar acabo estos procesos de reforma estructural.

En ese contexto, este artículo busca anticipar algunos de los efectos distributivos que tendrían lugar como resultado de los cambios que podría experimentar el sector eléctrico en Costa Rica, en virtud del nuevo marco regulatorio que las políticas de estabilización y ajuste estructural han venido imponiendo a las empresas públicas, con el propósito de que éstas logren una mayor eficiencia microeconómica en su funcionamiento.

En términos más específicos, este artículo busca determinar el grado de eficiencia y eficacia distributiva alcanzado por la política de subsidios que rige para las tarifas del servicio eléctrico residencial, ello con el fin de establecer si efectivamente esta política favorece a las familias más pobres y en qué medida debe ser un factor condicionante de los cambios que está obligado a enfrentar este sector. En otras palabras, interesa conocer si esta política ha producido ganancias efectivas en el bienestar de las familias más pobres y en la distribución de ingreso, de tal forma que deban ser consideradas como un elemento importante a tener en cuenta en el marco de estas reformas. Estas interrogantes adquieren una particular relevancia en momentos en que el Estado costarricense ha anunciado recientemente una reestructuración profunda de este sector.

Un análisis preliminar sobre la problemática en cuestión ha permitido planear como hipótesis de trabajo que la política de subsidios en las tarifas eléctricas del sector residencial, evaluada en términos de su eficacia y eficiencia distributiva, no ha producido los efectos esperados. Por un lado, el subsidio se ha distribuido en forma regresiva, y éste no ha producido cambios significativos en la distribución del ingreso. En consecuencia, la evidencia empírica indica que la política de subsidios en las tarifas eléctricas del sector residencial no debe ser un factor condicionante de los procesos de reforma de este sector, sobre todo de aquéllos orientados a alcanzar una mayor eficiencia microeconómica en su desempeño.

Metodología y Fuentes de Información

El uso de tabulaciones especiales de la encuesta de ingresos y gastos de 1988 permitió construir los siguientes indicadores:

1. Proporción del gasto en electricidad con respecto al gasto total por decil de ingreso per cápita para todo el país, por zonas: rural y urbana y regiones de planificación.

2. Proporción del gasto en electricidad con respecto al gasto total en electricidad por decil de ingreso per cápita para los mismos niveles de desagregación.

3. Proporción del consumo en electricidad respecto al consumo total en electricidad por decil de ingreso.

   La distribución del ingreso por deciles de ingreso.

Del estudio "Diagnóstico del sector energía. Período 1970-1993" se tomó el tipo de cambio promedio de 1992, la tarifa promedio de electricidad para el consumo residencial por kilowatts de 1988 y el índice de precios de 1988.

La metodología utilizada para determinar la eficacia y la eficiencia de la actual política de subsidios en las tarifas del servicio eléctrico residencial, y el ejercicio realizado para determinar los efectos distributivos de un posible incremento en el precio de la electricidad, se basaron en los siguientes procedimientos:

1. Dado que la única estimación disponible relativa al costo marginal de la electricidad por rango de consumo residencial corresponde al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la CNFL data de 1992, se procedió a adecuar la información de la siguiente manera:

   1.1 Se transformó el costo marginal en colones, utilizando el tipo de cambio promedio de 1992, estimado en 134.5 colones por dólar.

   1.2 Luego, se procedió a hacer un promedio simple de los costos marginales de estas empresas por rango de consumo (ver el cuadro No. 1).

2. Por otra parte, los rangos tarifarios del ICE fueron homologados a los de la CNFL, agregando los dos primeros rangos de consumo y promediando sus correspondientes tarifas (ver el cuadro No. 1). Una vez homologadas los rangos de consumo de las dos empresas se procedió a estimar la tarifa promedio para cada rango de consumo (ver el cuadro No. 1).

3. El subsidio por Kwh según rango de consumo residencial se estimó como una diferencia entre la tarifa y el costo marginal correspondiente (ver el cuadro No. 1).

   3.1 El subsidio total por rango de consumo se derivó de multiplicar el subsidio por Kwh con el número de Kwhs correspondiente a cada rango de consumo.

   3.2 Finalmente, el monto total del subsidio para cada rango de consumo fue deflatado a precios de 1988.

4. De la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1988 se derivó la estructura de gasto total en electricidad por deciles de ingreso.

   4.1 Después de dividir el gasto en electricidad de cada decil por el número de familias correspondientes, obtuvimos el gasto promedio de electricidad de cada hogar por decil de ingreso.

   4.2 A continuación, luego de dividir el gasto promedio de electricidad de cada hogar entre el precio de la

   electricidad por Kwh correspondiente a 1988, estimado en 2,32 colones, se generó la estructura absoluta y relativa de consumo en Kwhs por hogar para cada decil de ingreso (MIRENEM, 1994).

5. Posteriormente, se procedió a distribuir a cada hogar según su consumo, el monto del subsidio correspondiente para cada rango; el subsidio resultante para cada hogar por decil de ingreso fue el que pudo acumular en los diferentes rangos de consumo. Dado que para consumos mayores a 400 kwhs la tarifa es mayor que el costo marginal es de esperar que para algún nivel de consumo por encima de ese nivel el subsidio acumulado tienda a desaparecer por completo.

6. Finalmente, para determinar la eficiencia del subsidio, el monto total de éste se agregó al ingreso de cada hogar por decil y se procedió a calcular el Coeficiente de Gini para determinar si la distribución del ingreso había experimentado algún cambio.

7. Para determinar los efectos en bienestar de un aumento en el precio de la electricidad, se procedió a la construcción del siguiente escenario:

   7.1 Para simplificar el ejercicio se partió de un caso extremo, al suponer perfectamente inelástica la curva de demanda de electricidad.

   7.2 Partiendo de la estructura de consumo de electricidad derivada de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1988, y el precio de la electricidad de 1988 estimado en 2,32 colones por Kwh, se procedió a aumentar ese precio en un 50%.

   7.3 La variación en el gasto y/o la elasticidad precio del gasto fueron tomados como los indicadores del cambio que sufrió el bienestar de las familias, por efecto de este aumento el precio de la electricidad. Luego, para determinar el efecto de ese incremento en el precio de la electricidad en la distribución del ingreso se procedió a ajustar los ingresos, dado el incremento en el gasto, para cada hogar según decil de ingreso, y a calcular posteriormente el Coeficiente de Gini.

8. La existencia de estudios previos sobre la eficacia y eficiencia distributiva del gasto en educación y salud permitió hacer algunas comparaciones y derivar algunas lecciones interesantes repecto de los resultados encontrados en el presente estudio (Banco Mundial, 1990).

La estructura de consumo de electricidad de los hogares costarricenses que se deriva de los datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1988 permite establecer las siguientes conclusiones:

1. La proporción del gasto en electricidad respecto del gasto total es relativamente pequeña; varía de un 2,94% en promedio para los tres primeros deciles de ingreso hasta un 2,2% en promedio en los dos deciles de ingresos más altos.

   En general, se observa que esta proporción, crece conforme aumenta el ingreso en los deciles intermedios y desciende en los hogares de mayores ingresos (ver el cuadro No.2 y el gráfico No.1).

   No obstante, para "Costa Rica Urbana y Región Central Urbana" esta proporción es significativamente mayor en los dos primeros deciles de ingreso y tiende a descender conforme el uso es más intensivo y el servicio eléctrico residencial más extendido. Los mayores ingresos y la mayor incidencia en esas regiones de los procesos de urbanización posiblemente tengan mucho que ver en la explicación de este fenómeno (ver el cuadro No. 3).

2. La proporción del consumo de electricidad respecto al consumo total de electricidad entre los hogares costarricenses, evidencia que la familias pobres, es decir las que se ubican en los tres primeros deciles de ingreso, consumen proporcionalmente menos electricidad que las familias de más altos ingresos. En otras palabras, los datos indican que el consumo de electricidad es más intensivo en los hogares de más altos ingresos, es decir, tiende a crecer conforme aumenta el ingreso (ver el cuadro No. 2 y el gráfico No. 2).

Los resultados anteriores permiten concluir que la eficacia de la política de subsidios en las tarifas eléctricas del sector residencial se ha visto fuertemente reducida a causa de :

1. La poca importancia relativa que tiene el gasto en electricidad respecto al gasto total de las familias pobres.

2. La escasa importancia relativa del consumo de electricidad entre los hogares pobres en comparación con los hogares de mayores ingresos. En otras palabras, el consumo de electricidad es proporcionalmente mayor en las familias de mayores ingresos.

A efectos de determinar la eficiencia del subsidio en el servicio eléctrico residencial se procedió, mediante el mecanismo indicado anteriormente, a imputar al ingreso de cada hogar por decil el monto correspondiente al subsidio. Luego se calculó el Coeficiente de Gini a la distribución del ingreso resultante, para determinar si ésta había experimentado alguna mejora (ver el cuadro No. 4 y los gráfico No.3).

Los resultados muestran que la distribución del ingreso para todo el país por zonas y regiones no sufrió mejoras significativas; es decir, la distribución del ingreso no experimentó cambios sustanciales que justifiquen, sin lugar a dudas, la pertinencia de esta política redistributiva del Estado costarricense( ver el cuadro No. 5).

Estos hechos, si se comparan con la mayor eficiencia distributiva que ha probado tener el gasto en salud y educación, permiten concluir que las políticas redistributivas del Estado costarricense deberían encauzarse preferentemente hacia esos sectores y menos al otorgamiento de subsidios en el servicio eléctrico residencial, el cual hemos probado tiene una limitada incidencia en términos de su eficacia y eficiencia distributiva ( ver los gráficos No. 4 y 5 ).

Política de precios y reestructuración del sector eléctrico en Costa Rica

Los vientos de cambio que soplan en el marco del proceso de reforma del Estado costarricense, en favor de que las empresas públicas sean reestructuradas de forma tal que puedan ser administradas con criterios de mayor eficiencia microeconómica, han despertado un interés general sobre los efectos distributivos de las alzas de precios que puedan experimentar estos servicios.

A continuación, demostrada la limitada eficacia y eficiencia distributiva de la política de subsidios en las tarifas del servicio eléctrico residencial, y ante la preocupación sobre los posibles efectos en bienestar que se puedan derivar de la reestructuración que sufrirá el sector eléctrico, este apartado se aboca a determinar mediante un ejercicio de simulación los efectos que puede causar en el bienestar de las familias pobres un aumento significativo en las tarifas eléctricas.

Los resultados del ejercicio no han sido una sorpresa; evidencian un escaso efecto del aumento en el precio de la electricidad, en el bienestar de las familias pobres. Por el contrario, el aumento de las tarifas eléctricas tiene un efecto progresivo, tiende a mejorar la distribución del ingreso, por causa de los mismos factores que produjeron que el subsidio en las tarifas eléctricas tuvieran un efecto limitado en términos de su eficiencia y eficacia distributiva. En efecto, el ejercicio demuestra que un aumento de un 50% en el precio de la electricidad tan sólo incrementa en un 6,25% en promedio en el gasto de las familias más pobres, en un 11% el gasto de los deciles intermedios y hasta en un 22% el gasto en el decil de ingreso más alto (ver el cuadro No.6).

En general, este patrón se repite por regiones de planificación y en la zona rural. En el zona urbana de todo el país y de la Región Central la variación en el gasto es un tanto mayor en los primeros deciles de ingreso y algo menor en los mayores deciles ingreso (ver el cuadro No. 6).

En general, habiendo probado que la política de subsidios en las tarifas del servicio eléctrico residencial ha producido ganancias limitadas en términos de su eficacia y eficiencia distributiva, y habiendo demostrado que el aumento de las tarifas en el servicio eléctrico residencial no tiene efectos significativos en los niveles de bienestar de las familias pobres, se puede afirmar que los efectos distributivos y los impactos en bienestar de estos posibles cambios no deberían impedir que el sector eléctrico de Costa Rica realice las reformas urgentes que requiere para operar con una mayor eficiencia microeconómica (ver el cuadro No. 7 y el gráfico No.6).

Conclusiones y recomendaciones

1. Dada la poca importancia que tiene el consumo y el gasto de electricidad en la estructura de consumo y gasto de las familias pobres, este artículo permite concluir que la política de subsidios a las tarifas del servicio eléctrico residencial es poco eficaz cuando se busca beneficiar a los pobres.

2. Dado que el subsidio en mención se distribuye en proporción al consumo de electricidad y éste crece conforme aumenta el ingreso, no obstante que la estructura tarifaria vigente trata de atenuar ese hecho al reducir el monto del subsidio conforme aumenta el consumo, este mecanismo no logra evitar que el subsidio se distribuya de forma regresiva. Las pocas variantes que muestra la distribución del ingreso, después del subsidio, son una clara prueba de su escasa eficiencia.

3. Probado que la electricidad no es un "commodity" apropiado cuando se busca beneficiar a los pobres o se trata de mejorar la distribución del ingreso, y dado que la evidencia empírica muestra que el gasto en educación y salud produce beneficios irrefutables a las familias pobres y mejoras significativas en la distribución del ingreso, las políticas redistributivas del Estado costarricense deberían concentrarse en esos sectores.

4. En lo que respecta a los efectos en bienestar de posibles incrementos en las tarifas eléctricas del servicio residencial, se pudo probar que éstos tienen efectos poco importantes en los niveles de bienestar de las familias pobres. Por el contrario, el carácter progresivo que tiene el impuesto a la electricidad, lo hace un instrumento útil para controlar el crecimiento tan alarmante que ha tenido la demanda de electricidad de consumo residencial en los últimos años, y una fuente importante de ingresos, que de considerarse deseable podrían ser redistribuidos mediante programas de salud y educación en favor a las familias más pobres.

5. Finalmente, este estudio concluye que ni la actual política de subsidios en las tarifas de servicio eléctrico residencial, ni los efectos distributivos de posibles incrementos en las tarifas eléctricas, proveen argumentos válidos para evitar que el sector eléctrico de Costa Rica emprenda de inmediato los cambios que requiere para lograr una mayor eficiencia económica en su funcionamiento.

Referencias bibliográficas

Acuña, M., Pichardo, A. y Ruiz, K. ( 1995 ). Estado de la Nación de los Grupos Socialmente excluidos. Inédito. Maestría en Política Económica para Centroamérica y el Caribe.

BANCO MUNDIAL. ( 1990 ). Costa Rica : El Gasto Público en los Sectores Sociales .

MIRENEM. (1994). Diagnóstico del Sector Energía: Período 1970-1993. Plan Nacional de Energía : 1995-2015.

Menjívar, R y Trejos, J. D., ( 1992 ). La Pobreza en América Latina. FLACSO. Costa Rica.

Trejos, J. D., ( 1990 ). Pobreza y Política Social en Costa Rica.MIDEPLAN

Sobreira, R., Consultor, ( 1992 ). Estudio de Costos Marginales: Costos de Suministro de la Electricidad Sector Eléctrico.

Alcances Diario Oficial La Gaceta (1992).

Tabulaciones especiales de la encuesta de Ingresos y Gastos (1988). Dirección General de Estadísticas y Censos. Ministerio de Economía.