Introducción
Sin duda alguna, a casi 6 años de la firma de los Acuerdos de Paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN en Chapultepec, aparece con mayor claridad que uno de los principales logros y aportes de México fue brindarnos a los salvadoreños un método para abordar y buscarle soluciones viables a los graves problemas de la nación.
Cinco años y medio después, nuestra sociedad sigue necesitando con urgencia nuevos ejercicios de políticas públicas, nuevos ejercicios en que todos los sectores de la sociedad participemos de manera abierta, sistemática y transparente en el impulso de políticas y procesos que le permitan a nuestro país caminar en la dirección del desarrollo, la democracia y la seguridad ciudadana.
En este marco, la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) presentó en junio de 1996 la propuesta, "Bases para la construcción de un nuevo proyecto económico en El Salvador", contenida en el libro Crecimiento Estéril o Desarrollo. Antes de eso, el FMLN había lanzado su proyecto de desarrollo económico-social, y posteriormente la ANEP publicó el "Manifiesto Salvadoreño". Estas propuestas expresan un profundo sentir de muchos salvadoreños: la necesidad de ponernos de acuerdo en un Proyecto de Nación si queremos sacarla adelante y convertirla en una nación donde todos podamos vivir con dignidad, en el marco de un profundo respeto a los derechos humanos, y contar con suficientes oportunidades para nuestra realización como ciudadanas y ciudadanos.
El debate y los espacios que se abren para ello en torno a un proyecto de nación nos parecen importantes y hay que fortalecerlos. Sin embargo, consideramos que simultáneamente y en combinación con ello, hay que enfrentar desafíos más concretos y hay que hacerlo con sentido de nación, de pluralidad y de ejercicio democrático, entendido éste como la capacidad de reflexionar, debatir, proponer soluciones, llegar a acuerdos y cumplirlos.
Uno de estos desafíos es la institucionalización de la participación ciudadana. Por eso, queremos ahora hacer algunas reflexiones a la luz de la experiencia de Bolivia, un pueblo latinoamericano con quien hemos compartido los lugares más bajos en la clasificación de desarrollo humano.
Más allá de las similitudes en sus orígenes históricos, de una lengua común y de compartir ciertos aspectos culturales, cada país de América Latina tiene sus especificidades, pero más aún, en conjunto resulta una realidad única. Por ello, ningún proceso de transformación puede ser replicable de manera mecánica. Sin embargo, lo que sí podemos y estamos obligados a hacer, es leer los procesos de otros países desde nuestra propia realidad para extraer aquellas lecciones, sugerencias e indicaciones que pueden resultar valiosas de cara a nuestros desafíos particulares.
Eso nos pasa, en esta oportunidad, con la experiencia de Bolivia, a la cual nos estamos asomando a través de diferentes intercambios. Es indudable que el proceso de participación popular -como ellos lo llaman- que con mucho vigor se ha abierto en aquella nación, constituye un ejemplo de despliegue de voluntad política y de creatividad e innovación en la búsqueda de soluciones y cambios para mejorar sustancialmente las condiciones de vida de sus habitantes, involucrando como factor clave la participación sistemática e institucionalizada de la ciudadanía.
Queremos centrarnos en cinco lecciones que nos parecen fundamentales -aunque no son las únicas- de la experiencia que atraviesa Bolivia desde comienzos de esta década, para el proceso que en El Salvador hemos comenzado a vivir a raíz de la nueva situación abierta con los Acuerdos de Paz en 1992.
Primera Lección:
La participación ciudadana debe convertirse en un factor central del proceso de transformación nacional hacia la democracia y el desarrollo sustentable.
El 20 de abril de 1994 se promulgó en Bolivia la Ley de Participación Popular. La importancia de esto va mucho más allá de los aspectos estrictamente legales. Dicha ley era expresión de la voluntad política de avanzar por el camino de transformar de manera sustantiva las bases y la forma de concebir el Estado boliviano para abrirle paso a una gestión municipal que se basara en un auténtico ejercicio democrático.
Se trataba de una ley que buscaba fortalecer la articulación entre el objetivo de alcanzar un desarrollo sustentable con el sujeto del mismo, que incluye la sociedad civil, y con un adecuado marco legal e institucional. Una ley, por tanto, para impulsar y legalizar un proceso, para respaldar al ciudadano y la ciudadana y sus diversas formas de organización, por lo cual "modifica no solamente la distribución de los recursos que genera el Estado, sino también, de manera fundamental, redistribuye el poder a los actores locales"1.
Es importante destacar que el gobierno boliviano de aquel entonces jugó un rol central. No sólo se planteó un discurso acerca de la participación ciudadana -como es el caso de otros gobiernos del continente- ni siquiera se quedó en buscar estímulos y alicientes a la misma, sino decidió dar pasos concretos en el sentido de institucionalizar dicha participación, de darle carta de ciudadanía. Para Carlos Hugo Molina, "la Ley de Participación Popular reconoce la ciudadanía a los marginados".
Para comprender el alcance de esto es necesario conocer que en Bolivia antes de las reformas "no existían municipios territoriales; la jurisdicción municipal estaba dada por un radio urbano que excluía lo rural. En esta situación quedaba el 42% de la población, alrededor de dos millones setecientos mil habitantes"2.
Con la Ley de Participación Popular se define como sujeto social priorizado para desarrollar una dinámica de participación popular, las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), que "tienen una naturaleza que comprende las dos características extrañadas en otras formas de organización de la sociedad civil. Son territoriales porque representan a una comunidad o a un barrio, y son de base porque sus miembros actúan directamente"3.
La Ley de Participación Popular buscaba fortalecer y respaldar una política de participación que partiera de premisas que incluyeran a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas. Y para ello "busca aprovechar positivamente la experiencia de organización y participación comunitaria, incorporándola en la lógica formal del Estado boliviano. Se trata de un sinceramiento burocrático que se inscribe en la perspectiva de construir una institucionalidad sobre bases reales. Por ello, el reconocimiento legal se hace a partir de los propios usos y costumbres culturales que tienen las comunidades, enriqueciendo así la estructura gubernamental levantada sobre los paradigmas occidentales de la modernidad"4.
En conclusión, la Ley de Participación Popular busca crear los sujetos y los espacios adecuados para viabilizar una participación efectiva de los ciudadanos y ciudadanas en la administración pública. Con este fin promueve desde el ámbito local -nivel básico y democrático de organización territorial- una redefinición del aparato público y de los actores civiles.
El objetivo principal de la Ley era desarrollar los escenarios que permitan una participación efectiva y real de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública. Con este fin se reconoce legalmente a las juntas de vecinos y a las comunidades rurales, únicas formas colectivas que tradicionalmente han tenido vigencia en gran parte del territorio nacional, articulándolas con los gobiernos municipales. Para tal efecto se constituyen instancias -Comités de Vigilancia- encargados de transmitir las necesidades comunitarias y vigilar la correcta administración de los recursos de participación popular.
Los efectos de esta ley y del proceso han sido muy grandes. Han fortalecido el rumbo de Bolivia hacia la democracia y el desarrollo sustentable. Para muchos bolivianos la participación ciudadana "ha mostrado ser el principal determinante de la sostenibilidad"5.
La realidad salvadoreña es diferente a la de Bolivia. Sin embargo, una lectura de lo anterior nos lleva a reflexionar sobre la necesidad -si queremos transitar hacia una sociedad democrática donde se genere un estilo de desarrollo sustentable- de impulsar una participación ciudadana que implica estimular la organización de los diferentes sectores de la sociedad, legalizar plenamente esa organización asegurándole espacios y mecanismos para participar en los procesos de toma de decisiones estratégicas en los distintos espacios. Esto es lo que entendemos por institucionalizar la participación ciudadana, lo que implica desencadenar un auténtico proceso de empoderamiento de la sociedad civil.
Bolivia nos enseña que una participación ciudadana organizada, responsable y con reglas claras, desata potenciales inéditos en términos de democracia y desarrollo para el país.
Segunda Lección:
La participación ciudadana institucionalizada o en proceso de institucionalización exige como contrapartida un Estado descentralizado.
De acuerdo a la experiencia boliviana, la democracia no es posible si no se les da a todos y todas participación en la gestión pública. Pero esto no es suficiente. Es necesario buscar esos espacios al mismo tiempo que se constituyen unidades administrativas sólidas. Se busca favorecer la participación y la eficiencia, sin afectar la racionalidad administrativa del Estado en su conjunto. Y esto conduce a la necesidad de una política de descentralización del Estado.
Hablar de una política descentralizadora hace referencia en primer lugar al territorio. Por eso, "la referencia del territorio como expresión política y administrativa, es de vital importancia al momento de identificar al actor público idóneo para facilitar un proceso descentralizador, a la vez que integrador. Lo ideal es que la circunscripción territorial sea lo suficientemente pequeña para responder con oportunidad al administrado y lo suficientemente grande para no quedar al margen de las políticas nacionales"6.
Para muchos, uno de los grandes logros del proceso boliviano generado a partir de la Ley de Participación Popular es, justamente, el desarrollo de la conciencia territorial, "gracias a la cual se está aprehendiendo la geografía, sus potencialidades, la defensa del medio ambiente en los propios lugares y en otros que sufren las consecuencias; de la correcta utilización de los recursos económicos distribuidos; y del inicio de la planificación participativa"7.
La Ley de Participación Popular identifica el municipio, el nivel local, como el protagonista principal de la reforma. De allí que el gobierno municipal sea el sujeto público principal de su dialéctica y que la autonomía sea vista como algo inherente al mismo. La naturaleza jurídica de los gobiernos municipales "al definirse como autónoma, presenta ventajas comparativas frente a otros niveles de gobierno en un Estado unitario. La autonomía supone una descentralización política, económica y administrativa, por cuanto comprende la elección directa de las autoridades edilicias, la capacidad normativa y la existencia de recursos y competencias a ser cumplidas"8.
De lo anterior se desprende que lo primero que debe reestructurarse y redefinirse es el municipio como aquella instancia del Estado más cercana a la ciudadanía. Por eso, los bolivianos se plantearon como uno de los primeros objetivos el fortalecimiento municipal, que "los gobiernos municipales optimicen su capacidad de gestión, administración, y planificación, creando condiciones generales propicias para el desarrollo económico y social de los municipios, asegurando la irreversibilidad del proceso de Participación Popular"9.
Para ellos, como bien dice Rubén Ardaya, esa concepción integral del fortalecimiento municipal era completamente nueva, "porque no sólo teníamos conciencia de que había que potenciar el área financiera o administrativa de la administración municipal, ni tampoco deberíamos sólo cualificar los servicios básicos que prestan los Gobiernos Municipales, sino que debíamos, en cumplimiento de la Ley Orgánica de Municipalidades y de la propia Ley de Participación Popular, hacer de la administración municipal un órgano que promueva el desarrollo. En el municipio debía darse el matrimonio entre desarrollo social y desarrollo económico"10.
Ser gobiernos municipales de la Participación Popular significa ser gobiernos con autoridad, capacidad y personalidad. Con funcionarios y autoridades municipales identificados, motivados y con visión de mediano y largo plazo del desarrollo municipal. Gobiernos municipales con funcionarios creativos, planificadores y buenos ejecutores; con trabajo de equipo y mentalidad de servidores públicos. Con mentalidad gerencial y administración participativa. Con gestión transparente y eficaz, prestando más y mejores servicios a la población.
Pero transformar el municipio no es suficiente, es necesario transformar también el gobierno central. Por ello, junto a la Ley de Participación Popular los bolivianos impulsaron la Ley de Ministerios y la Ley de Descentralización Administrativa.
La Ley de Ministerios instituyó una nueva organización del gobierno central en el marco de una concepción estratégica integral del desarrollo obre la base de tres ejes: desarrollo sostenible, humano y económico.11
Con la Ley de Descentralización Administrativa "se pretende delegar y transferir competencias del nivel central de gobierno al nivel departamental. Se acompaña esta reforma con un reordenamiento de los recursos que ya existían en favor de este nivel de gobierno añadiendo nuevos recursos para las nuevas competencias, tanto para el gasto de funcionamiento como para la inversión".12
Es claro, pues, que en el caso de la participación popular, el nivel local es el protagonista de la reforma, al establecer en el municipio la base de sustentación de las acciones estatales de este ámbito. Pero en el caso de la descentralización administrativa, es el nivel departamental el que asume nuevas competencias con los recursos asignados para tal efecto. Así, el nivel central de gobierno fue afectado por ambas reformas, ya que en los dos casos se delegaron y/o transfirieron competencias que eran de su jurisdicción, a los nuevos ámbitos local y regional-departamental.
Tercera Lección:
La participación ciudadana y la descentralización del Estado son condiciones de posibilidad del desarrollo local.
Es obvio que el esfuerzo boliviano muestra que un desarrollo sustentable exige un Estado, es decir, gobierno y sociedad civil, haciéndose cargo de las condiciones de vida de la gente y de su territorio.
El desarrollo local en Bolivia es una apuesta a las fuerzas endógenas y a los propios recursos del municipio y el departamento. Pero, al mismo tiempo, es un proceso que va vinculando municipios y departamentos y equilibrando a los territorios.
Como en ningún otro país de América Latina, en Bolivia se puede observar como el desarrollo local bien entendido es un proceso de recuperación de localidades y regiones como sujetos del desarrollo del país: "Antes de ahora teníamos sólo 24 Gobiernos Municipales con capacidad de gestión; en 1995 sumaron 296 con planes operativos y presupuesto propio. Es obvia la necesidad de continuar brindándoles instrumentos que faciliten su trabajo"13. Aquí debe tomarse en cuenta que los planes a los que se hace referencia implican procesos complejos de participación ciudadana.
El otro elemento que debe subrayarse es que para lograr que en los municipios y regiones se desencadenen dinámicas de desarrollo, el gobierno boliviano transfirió recursos económicos y financieros. La Ley de Participación Popular establece que el 20% de los ingresos nacionales debe distribuirse entre los gobiernos municipales y que del monto percibido por estos, el 90% debe ser destinado a inversión y sólo un 10% a gastos de funcionamiento.
Por eso, el desarrollo local no es posible sin un profundo proceso de concertación entre gobierno y sociedad civil, sin una genuina participación ciudadana y sin un gobierno municipal fuerte y autónomo producto de un Estado realmente descentralizado.
Cuarta Lección:
Elementos vertebrales para alcanzar una participación ciudadana cualificada y un Estado democrático y descentralizado son la educación y capacitación.
En Bolivia, el proceso de transformación ha incluido como componente vital la educación. No basta pensar en campañas de capacitación, también necesarias -nos referiremos a esto más adelante-, hay que ir al corazón del problema que es la formación de los recursos humanos y por ello, se impulsa una Reforma Educativa. Esta reforma apunta a llevar adelante un proceso de construcción nacional, integrado y sostenible en el tiempo y el espacio, donde el ser humano cumpla el rol de sujeto y objeto del desarrollo.
Como en el caso de la Participación Popular, en el de la Reforma Educativa también se promulgó una "Ley de Reforma Educativa" con el propósito expreso de imprimirle fuerza legal y de "introducir un elemento de sostenibilidad en tanto busca una calificación de la formación de los Recursos Humanos del país, en un rediseño de las modalidades usuales y tradicionales que estaban vigentes"14.
Esa ley se sustenta en tres pilares: la pluriculturalidad, la equidad y la participación social. Sobre esas bases, plantea que deben crearse mecanismos de participación que permitan a las comunidades controlar el proceso educativo y participar en él, que se establezcan los mecanismos de mejoramiento curricular y de seguimiento docente.
La política y la filosofía de la participación popular o ciudadana en Bolivia aplicada a la Reforma Educativa "se expresa en la participación de los padres en la educación y la nueva organización del sector, que deben contribuir a una mejora en la calidad y en la retención escolar"15.
La lección es clara. La participación ciudadana bien entendida supone un proceso de toma de conciencia de su significado e implicaciones y de una creciente capacidad de aportar en la toma de decisiones fundamentales para el país. Esto exige niveles superiores de comprensión, conocimiento e información. En otras palabras, ciudadanos y ciudadanas con altos niveles de formación, que en términos amplios sólo pueden lograrse a través de una transformación de todo el sistema educativo.
En el caso salvadoreño hay una reforma educativa en marcha. No es el caso analizarla aquí, pero es muy importante la necesidad de evaluar esa reforma desde la óptica de la necesidad impostergable de producir en nuestro país un capital humano con capacidad de ejercer su rol ciudadano y convertirse en sujeto y objeto de la democracia y el desarrollo sustentable.
La capacitación, en el sentido más amplio de la palabra, no sustituye a la educación. Es una acción complementaria a la misma. Tiene que ver más con el fortalecimiento o adquisición de destrezas para cumplir funciones determinadas. Tanto la participación ciudadana -para ser cada vez más eficiente- como la administración adecuada de un Estado descentralizado demandan fuertes programas de capacitación en múltiples terrenos.
Educación y capacitación son, pues, dos tareas que van de la mano. Se trata de educarse y capacitarse para hacerse cargo del país y de la gente. Y esto pasa, como lo enseña Bolivia, por una inversión generosa de recursos. Además en estas áreas no debe excluirse ni puede desperdiciarse ningún recurso, por el contrario, debe buscarse la participación óptima de todos los actores que tienen algún papel que jugar: gobierno, sector privado, organizaciones sociales y gremios, ONGs, Iglesia, cooperación internacional, etc.
Quinta Lección:
Avanzar hacia una plena descentralización del Estado y una participación ciudadana institucionalizada exige políticas públicas.
No basta con políticas de gobierno. No basta con participación de uno o dos sectores, aunque sean los más poderosos de la sociedad. Se trata de que ambos procesos que se cruzan y se complementan sean fruto de verdaderas políticas públicas, políticas nacionales. Tan indispensable es la participación del gobierno como de los diversos sectores de la sociedad civil. Esto pone sobre la mesa el tema de la concertación nacional, "puesto que la democracia requiere, como ninguna otra forma política, de la construcción deliberada y renovada de compromisos y consensos"16.
Lo anterior, a nuestro juicio, es una de las demandas planteadas por el pueblo salvadoreño en las últimas elecciones de marzo de 1997. ¿Debemos leer en sus resultados una demanda de mayor concertación, de mayor y mejor participación de todos como la única salida para el país si queremos conducirlo hacia la democracia y el desarrollo sustentable?
Consideraciones Finales
La experiencia boliviana a partir de la construcción e implementación de la Ley de Participación Popular en 1994 nos muestra, ante todo, un intento fundamental, que es poner en el centro del desarrollo del país -para entrar al siglo XXI- a la gente. Allí está su capital principal y hacia allí orienta su inversión más estratégica.
La importancia de la Ley -como decíamos al inicio de este trabajo- no hay que buscarla en sí misma, sino en los procesos que ella ha generado, dado que es expresión e instrumento de una apuesta de fondo de importantes sectores de la sociedad civil y del gobierno. Como afirma uno de sus diseñadores, la Ley de Participación Popular "busca crear los sujetos y los espacios adecuados para viabilizar una participación efectiva de los ciudadanos en la administración pública. Con ese fin promueve, desde el ámbito local -nivel básico y democrático de organización territorial-, una redefinición del aparato público y de los actores civiles"17.
Dos aspectos que vale la pena destacar y reflexionar desde nuestro país son, por una parte, el esfuerzo de aprovechar al máximo la larga y profunda experiencia organizativa y de participación comunitaria acumulada por el pueblo boliviano, y por otra, el conjunto articulado de canales, mecanismos e instrumentos concretos para que la participación ciudadana no sea solamente un discurso o un buen deseo, sino que se convierta en factor vital e institucional de la transformación democrática del país.
Es por ello, que apenas a tres años de iniciado ese proceso y a pesar de sus fallas y limitaciones, tenemos a una población que se lo ha ido adueñando de manera creciente, vemos a cada vez más sectores incorporándose al proceso y respaldándolo. Ahora, con el reciente cambio de gobierno y la vuelta a la presidencia del general Hugo Bánzer, todo este proceso sin duda pasará por una prueba de fuego.
Dado que en El Salvador estamos en un momento privilegiado -lo hemos dicho ya en varias ocasiones- para impulsar una transformación que nos permita avanzar hacia la democracia y el desarrollo sustentable, consideramos que Bolivia nos enseña algo fundamental: participación ciudadana, transformación y descentralización del Estado y desarrollo regional/local son una trilogía que, entendida adecuadamente, puede contribuir a desarrollar el país que queremos, y que en sus trazos muy generales se dibujó en el pacto de Chapultepec.
Y en el centro de esa enseñanza está el reto de desatar y liberar a ese actor que posee un gigantesco potencial de creatividad e innovación y que aún se encuentra amarrado y latente bajo la pobreza, las estructuras rígidas, los temores acumulados por décadas de dictaduras militares y la exclusión convertida en pieza central de un sistema que apenas comienza a cambiar: la participación ciudadana.
1. Franco, Walter: Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Presentación. Pág. 6. EDOBOL. La Paz, Bolivia. 1996.
2. Molina, Hugo: "Decisiones para el Futuro", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Pág. 9. EDOBOL. La Paz, Bolivia. 1996.
3. Barbery, Roberto: "Una Revolución en democracia", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Pág. 29. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. EDOBOL. La Paz, Bolivia, 1996.
4. Ibid. Págs. 29 y 30.
5. Ruiz Mier, Fernando: "Desarrollo Humano, Participación Popular y Sostenibilidad". Pág. 219.
6. Barbery, Roberto: "Una revolución en democracia", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular, pág. 27. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. EDOBOL. La Paz, Bolivia. 1996.
7. Molina, Carlos Hugo: "Decisiones para el Futuro", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular, Pág. 10. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. EDOBOL. La Paz, Bolivia. 1996.
8. Ibid.
9. Ardaya, Rubén: "El fortalecimiento municipal en la Participación Popular", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Pág. 134. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. La Paz, Bolivia. 1996.
10. Ibid.
11. Ibid. Pág. 86.
12. Ibid. Pág 86.
13. Molina, op. cit. Pág. 11.
14. Ver: Galindo, Mario y Medina, Fernando: "Ley de Participación Popular: Aspectos económico-financieros", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Pág. 79-104. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. La Paz, Bolivia. 1996.
15. Ibid. Pág. 90.
16. Rojas, Gonzalo: "Cultura: Reencuentro y Proyección democrática", en Apre(he)ndiendo la Participación Popular. Pág. 31. PNUD y Ministerio de Desarrollo Humano. La Paz, Bolivia. 1996.
17. Barbery, op. cit. Pág 30.