El 21 de enero del presente año, el gobierno de El Salvador anunció un nuevo Programa Agropecuario, el cual contiene un conjunto de medidas en nueve campos de acción, que pretenden mejorar la rentabilidad, eficiencia, competitividad e incentivar la producción.
La Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), preocupada por la grave situación por la que atraviesa el sector agropecuario y con el interés de contribuir a la búsqueda de soluciones que permitan enfrentar los problemas generadores y propagadores de la crítica situación del agro, desea hacer las siguientes reflexiones.
Situación del Agro Salvadoreño
A. La Visión del Programa:
En este sentido es importante señalar que el problema agrario no sólo está vinculado al marco de la productividad y rentabilidad. Es cierto que una reconversión productiva del agro supone considerar estas alternativas, pero la complejidad del problema del mundo rural está vinculado también a los problemas de la pobreza, la exclusión, el acceso a la tierra, la organización de la producción, la sostenibilidad ambiental, el desarrollo humano, el desarrollo local, la participación, etc. Es decir, no sólo es importante la integración comercial y productiva de la agricultura con diversos sectores, formando alianzas competitivas para insertarnos en las cadenas de producción y el mercado internacional, sino que es necesario un plan integral de desarrollo agropecuario que considere la multidimensionalidad de los fenómenos y problemas que se presentan en el agro.
Por lo tanto, la visión es limitada para enfrentar el desarrollo rural y del sector agropecuario. Esto se evidencia aun más cuando se señala que el programa agropecuario estará determinado por la "flexibilidad que permita la estabilidad macroeconómica". Sin menospreciar la importancia de la estabilidad, consideramos que ésta se convierte en un límite al proceso de transformaciones que requiere el agro. De esta manera, se sigue relegando la política sectorial y el fortalecimiento del sector a mecanismos de estabilidad que pueden ser manejados de diferente forma.
El programa agropecuario considera acciones en nueve campos específicos relacionados al marco de políticas. Analizando cada una de ellas podremos encontrar algunas de sus limitaciones para enfrentar los dilemas del agro salvadoreño.
El fenómeno la inseguridad ciudadana se ha agravado en los últimos años. Las medidas propuestas de un decreto especial para castigar la invasión y usurpación de tierras y el incremento de puestos de la policía nacional son medidas que no permiten enfrentar realmente las causas que determinan el problema del acceso a la tierra y el de la delincuencia. Es cierto que se requiere de reglas claras en este campo, pero también existe la necesidad de establecer políticas integrales que resuelvan de una vez por todas el problema de la tierra y de la delincuencia.
En relación al derecho de propiedad y la libertad de realizar transacciones a partir de ella, se establecen las siguientes medidas: la liberalización de las tierras de la reforma agraria para que puedan ser arrendadas sin restricciones, entregar 50 mil títulos de propiedad y presentar una Ley Transitoria para facilitar las propiedades pro-indiviso.
Nuevamente se nota una acción orientada a generar conflicto con la cooperativas de la reforma agraria, así como con los beneficiarios del PTT. Es fundamental que se entreguen los títulos de propiedad a los beneficiarios del PTT ya que ha sido condonada la totalidad de la deuda agraria de éstos, así como también a los beneficiarios del decreto 699 ISTA y Banco de Tierras. Pero sería aun más saludable que se condonara la deuda de las cooperativas y en general la deuda agraria, a fin de potenciar las capacidades de estos sectores productivos. Una vez establecido el marco de propiedad legalmente, el arrendamiento sin restricciones es derecho de los propietarios y no de un decreto que facilite eso. Por otra parte, las propiedades en pro-indiviso de los beneficiarios del PTT deben ser sujetas a un proceso de consulta con los beneficiarios a fin de establecer la forma en la cual se puede distribuir esta tierra, tomando en cuenta las diferencias de calidad del suelo existentes en estas comunidades rurales. Por lo tanto, no es necesario una ley, sino la búsqueda de acuerdos y los mecanismos que faciliten este proceso (mediciones, ubicación, etc).
La preocupación y los esfuerzos gubernamentales en este campo se orientan esencialmente a buscar el fraccionamiento de la propiedad social de la tierra, para ello se promueve la Ley del Régimen Especial de la Tierra y una Ley Transitoria para facilitar las particiones de las propiedades en pro-indiviso. Sería mejor una actitud positiva del gobierno orientada a buscar la condonación plena de la deuda y el estudio de formas de organización de la producción y otras políticas que potencien el desarrollo de estos sectores.
En este campo apreciamos medidas saludables para la caficultura, para la exportación de café gourmet y orgánico, tanto en la uniformización del pago a cuenta del café, como el subsidio a las exportaciones vía el reintegro del 6%; a pesar de ello, estas acciones son insuficientes por sí solas para resolver el problema de la caficultura. Existe la necesidad de un programa que incida seriamente en el desarrollo de la caficultura, un programa que tome en cuenta la renovación del parque cafetalero, estímulos a la producción, mecanismos de apoyo a los pequeños productores, fortalecimiento de la agroindustria vinculada al café, etc. Esto es importante si deseamos mantener las ventajas económicas y ambientales del cultivo.
En este campo, el gobierno sigue insistiendo en la deuda agraria, la cual debe pagarse en un 30%; ésta representa entre 600 y 800 millones de colones (estos montos constituyen el valor inicial de las tierras al momento de su transferencia); la condonación de la deuda estará exenta del pago de impuestos sobre la renta. Creemos importante que el tema de la deuda agraria debe ser abordado de otra manera: no se trata de hacerlas exentas de impuestos, sino de efectivamente condonar toda la deuda y articular su condonación a un marco de gestión ambiental y de incrementos de productividad que las cooperativas y los otros productores deberían responder en el mediano y largo plazo.
Consideramos positivo el hecho que el gobierno haya recapacitado en relación a la política comercial y de precios, dado que esto afectaba seriamente a los distintos productores, pero aún persiste un fuerte vacío en materia comercial, y la apertura indiscriminada genero graves distorsiones. Por ello, creemos necesario una visión estratégica del comercio, para no estar sujeto a las acciones de corto plazo que en nada ayudan a los productores. El "fortalecimiento de la oficina para ejecutar los acuerdos de la Organización Internacional del Comercio para los productos agropecuarios y agroindustriales nacionales que son sensitivos, especialmente en lo que compete a las prácticas desleales", el conformar el Comité de Resolución de Conflictos de Comercio Externo del Sector Agropecuario, son importantes, pero debe incorporarse a otras organizaciones de productores y no solamente a la Cámara Agropecuaria. No debemos excluir a otros sectores que hacen un aporte importante al desarrollo nacional.
La creación de un sistema de información comercial de precios de los productos agropecuarios es un aspecto que debería estar operando desde hace mucho tiempo, y la uniformización de aranceles en lo concerniente a la importación de granos básicos en la región es algo que se debió haber implementado a fin de evitar los problemas que actualmente enfrentan los productores. Consideramos que ha existido poca voluntad gubernamental en la ejecución de esta acciones.
La liberalización del comercio de insumos es una medida necesaria; sin embargo, esperamos que estas facilidades se puedan dar a todos los sectores vinculados al agro y que no existan exclusiones.
Un aspecto importante de las medidas es crear el mecanismo arancelario "Sistema de Precios de Activación", que resguarda la producción de maíz amarillo, maíz blanco y sorgo. Esto es significativo en tanto que vuelve a recuperarse el mecanismo de banda de precios que anteriormente se aplicaba a fin de evitar las distorsiones provocadas por el comercio internacional de granos básicos, que afecta seriamente a los productores.
Por último, el cerrar la ventana para la importación de quesos provenientes de Panamá, así como el controlar el contrabando y la subfacturación y otras prácticas desleales del comercio, son medidas que ayudaran a los productores en su proceso de reconversión.
Las restricciones crediticias y las condiciones para acceder al crédito se convirtieron en un serio obstáculo al desarrollo del sector. En este sentido vemos adecuado el interés por facilitar el acceso al crédito a los distintos tipos de productores: a través de FOGARA, revisando la clasificación de créditos de los usuarios, fortaleciendo el financiamiento a largo plazo, facilitando el crédito de la Banca de Fomento Agropecuaria y otros mecanismos de crédito a pequeños y medianos productores.
Esperamos que existan suficientes recursos para dotar a los productores de estos fondos para iniciar su reconversión. El gobierno, a través de Ministerio de Agricultura y Ganadería, ha señalado que cuenta con 500 millones de colones del FEDA I y FEDA II para créditos a nuevas inversiones; esto es importante, pero los requerimientos de la transformación productiva del agro son mayores.
Nos preocupa el hecho que nuevamente, algunos de estos créditos estén condicionados al pago de la deuda agraria, a mecanismos de auto-financiamiento bajo la figura del arrendamiento de las tierras de las cooperativas de la reforma agraria. Esto establece restricciones a ciertos productores, limitándoles sus posibilidades de reactivación y transformación. Adicionalmente, el tema de la condonación de la deuda agraria es un aspecto no cerrado, dado que ésta genera serias limitaciones a los productores, por lo que considerar que el pago de la deuda agraria ayudará a resolver el problema agrario, es someterse a un diseño inadecuado de transformación de la agricultura.
El rezago en el sector agropecuario es muy grande. Si en el año pasado los montos de crédito para inversión fueron superiores a los 800 millones de colones y en avíos en más de 2,600 millones, la reconversión de la agricultura exige fondos mucho mayores, los cuales no se resuelven con los 500 millones del FEDA u otros fondos de la Banca de Fomento y otras instancias financieras. Es necesario establecer un plan de gestión de recursos para potenciar la transformación productiva del agro.
La agricultura requiere de elementos importantes a nivel tecnológico que deben ser incorporados permanentemente, a fin de ir potenciado los niveles de productividad. La incorporación del progreso técnico no es una acción que se haya visto limitado por la reforma agraria o el conflicto armado de la década pasada, tal como lo afirma el gobierno. Tenemos siete años de gobierno de ARENA y hasta hoy se plantean mecanismos tecnológicos de apoyo a la agricultura. ¿Qué pasó durante estos años? ¿Por qué se obvió una política de ciencia y tecnología para el sector? ¿Por qué se redujo drásticamente los presupuestos en esta área? Todo esto hay que preguntarle al actual gobierno. No busquemos otros argumentos explicativos de un problema que está vinculado a la debilidad del gobierno para entender las necesidades del agro.
En ese sentido, facilitar la importación de semilla certificada, los subsidios para el intercambio de semillas, la introducción de nuevas variedades de mayor productividad, aumentar el extensionismo agrícola, fortalecer la producción de arroz, apoyar la producción de caña de azúcar, la agroindustria, las tecnologías post-cosecha, son mecanismos adecuados; sin embargo, nuevamente la pregunta es por qué no se hicieron antes, o si lo hicieron, cuáles fueron las debilidades de su acción.
Tal parece que el gobierno no tuvo interés en plantear un programa serio en el nivel científico-tecnológico, porque la agricultura no fue su prioridad; la desaceleración de la actividad económica y la fragilidad actual parecen haberles obligado a recapacitar. Hemos estado ante siete años con grandes limitaciones para empujar el desarrollo del sector agropecuario.
Por otra parte, la transferencia de la ENA a nivel privado no es una respuesta al problema agrario, sino que significa tratar de ocultar la realidad señalando las debilidades del sector público y la supuesta potencialidad y capacidad del sector privado.
Las acciones enunciadas en este campo son insuficientes, pues la problemática del extensionismo, investigación y desarrollo tecnológico es extremadamente grave. Consideramos que hace falta un plan de desarrollo tecnológico para el agro que facilite la transformación productiva.
La propuesta de coordinar las inversiones en infraestructura con los gobiernos locales es adecuada, pero habría que identificar dónde están los recursos y las prioridades. Los requerimientos de infraestructura son grandes, las posibilidades de competir a nivel internacional está vinculado a la existencia de una excelente red de comunicaciones. El apoyo local de instancias no gubernamentales, así como de la empresa privada, es fundamental para dar una respuesta consistente a estos requerimientos.
En este sentido, es necesario mejorar las redes de comunicación, tales como carreteras, caminos, puertos marítimos, electricidad y telefonía; además, es necesario agilizar la ejecución de los actuales proyectos de construcción y la reparación de carreteras. ¿Cómo es posible realizar un nuevo impulso de construcción de infraestructura cuando la realidad nos muestra la poca capacidad para ejecutar las actuales carreteras que están pendientes de realización desde hace varios años?
La visión gubernamental es muy reduccionista, pues considera al ambiente como sinónimo de recursos naturales, y no logra concebir esa interrelación existente entre lo físico (biótico, abiótico) y lo social. Las políticas sugeridas ya se están realizando y no son novedosas (Ley Forestal, creación del CEMA y Programa de Agricultura Sostenible en Zonas de Laderas).
Se hace necesario mucho más en el campo ambiental. Por ejemplo, prevalece un vacío en materia de ordenamiento agroecológico del territorio, ordenamiento de cuencas hidrográficas, educación ambiental, extensionismo agroecológico, rescate de conocimientos tradicionales, tratamiento orgánico de plagas, certificación de productos orgánicos, ley sobre el uso de agua, y sigue pendiente la aprobación de la Ley de Medio Ambiente.
No existe una visión clara del papel del Estado en el proceso de transformación y modernización de la agricultura. Consideramos que las acciones siguen siendo limitadas y no logran modificar las actuales estructuras institucionales. Hace falta un plan de transformación institucional que permita desarrollar innovaciones tecnológicas y organizacionales en los entes gubernamentales ligados al desarrollo del agro. Consideramos importante una visión que permita fortalecer el tejido institucional en el nivel local y regional, que a su vez incorpore la participación de los distintos agentes económicos y sociales en el desarrollo del sector agropecuario.