Introducción
La modificación de la política fiscal se convirtió en uno de los propósitos fundamentales del gobierno a partir de la llegada de ARENA al poder, en 1989. Desde ese momento bastante se ha avanzado en su trasformación, aspecto que ha abarcado a todos sus componentes: tributario, gasto, endeudamiento y controles administrativos. Al verlos de manera conjunta, ha implicado un verdadero avance de modernización, al menos en su desarrollo formal.
En materia de política impositiva destacan los siguientes cambios:
La política de endeudamiento público también se ha modificado. Por ministerio de ley ha quedado establecido que el Banco Central de Reserva (BCR) no puede ser acreedor del Estado; ello ha repercutido en una mayor presión sobre las necesidades de endeudamiento externo, ante todo con instituciones de desarrollo y fomento (BID, BCIE, BM, AID, etc.), y con la banca comercial salvadoreña a través de la colocación de bonos u otro tipo de títulos-valores a través de la recién creada Bolsa de Valores.
En materia de controles, se han emitido varias leyes que comparten este propósito:
Los elementos que componen los cambios desarrollados en la política tributaria son: simplificación, ampliación de la base, ampliación del número de contribuyentes, neutralidad, y mayor participación de los tributos indirectos. A la base de ella se encuentra la implementación del IVA (1992 con tasa de 10%) y su posterior incremento (1995 a 13%), que ha permitido incrementar el control tributario por su mecánica propia de aplicación de créditos y débitos, así como por la ampliación de la base de contribuyentes a que condujo. Son notables los avances alcanzados en el registro de profesionales liberales (médicos, abogados, psicólogos, dentistas, etc.). De igual manera muchos establecimientos comerciales se han visto en la necesidad de registrarse, aunque falta mucho por avanzar en estos dos terrenos.
El IVA es defendido por ser un tributo neutro, en el sentido de que es general y no discriminatorio; por lo tanto, no altera la relación de precios de la economía, a diferencia de un impuesto específico que de por sí altera la relación de precios. Otro impuesto específico es el que recae sobre la renta, que sus principales detractores califican como inhibidor de la inversión, ya que al tener una tasa progresiva, castiga más al que más hace, mientras que sus más fieles defensores indican que es un impuesto democrático porque el que más posee está en la obligación de aportar una cuota de sacrificio mayor. Si tomamos en cuenta que el modelo neoliberal es contrario a los impuestos progresivos y que favorece la neutralidad, y que el partido ARENA es detentador de dicha ideología, la política fiscal en nuestro país ha seguido precisamente dichos lineamientos básicos desde 1989.
En cuanto a su efectividad recolectora, deja mucho que desear. En 1989, la presión fiscal fue de 7.62% sobre el PTB, la más baja registrada en varias décadas; a partir de ese año se ha observado una tendencia creciente, hasta llegar en 1995 a ser de 11.84%. Para 1996 se espera que llegue al 11.6% y en 1997 se proyecta que sea de 11.56%. Todo parece indicar que la presión fiscal ha tocado techo cerca de 12% del PTB, y que difícilmente puede sobrepasar dicha relación. Esta situación sorprende por el hecho de que el potencial recaudatorio que tienen las leyes tributarias vigentes es mucho mayor a lo que en concreto se percibe. Pesa en esta diferencia la importancia que tiene la evasión fiscal, donde -pese a existir una normativa que la tipifica como delito, en la realidad se convierte en una falta leve- nadie ha ido a la cárcel por evasor, tampoco hay posibilidades de conocer los casos que el Ministerio de Hacienda presenta como tales.
De acuerdo con el FMI, "La evasión global del IVA se ha estimado en 57.3%, de ese total el sector comercio explica el 27.0%, los productos alimenticios 14.5%, el sector agrícola 19.5% y la construcción el 11.7%, y las tasas promedio de evasión en ese mismo orden son: 50.0%, 43.1%, 86.8%, 89.6% y el sector químico 72.5%"1. El Ministro de Hacienda ha indicado que el IVA se evade por arriba del 50%, y que en el caso del contrabando y la renta la situación es "escandalosa"2. Otros personeros, como el presidente del BCR, han indicado que la evasión es cercana al 50%. Al tomar en cuenta lo anterior, no resulta difícil indicar que el potencial real de recaudación con se cuenta puede estar entre 18 y 20% del PTB, es decir que se está evadiendo un aproximado de 8.0 puntos porcentuales respecto del PTB.
En cuanto al tipo de impuestos que se recolecta, los datos indican de que por cada colón de impuestos directos recibido se recolectan aproximadamente tres provenientes de impuestos indirectos, lo cual es indicativo de la regresividad que tiene la actual estructura impositiva.
En el presente año de 1996, la política tributaria ha experimentado algunos problemas, entre los que destaca una sensible baja en las previsiones de captación, que tiene una explicación en el desaceleramiento que ha experimentado la economía en su conjunto. Por ejemplo, el presupuesto estima los ingresos nacionales en base al IVA en ¢6,675.6 millones, que da un promedio mensual simple de ¢556.3 millones; al revisar los datos reales de recaudación de enero a septiembre de 1996, en ninguno de los meses se logra sobrepasar los ¢500 millones. Enero representa la cifra más alta con ¢488.8 millones, y agosto la más baja con ¢403.4 millones; el promedio mensual simple de los primeros nueve meses de 1996 llega a ¢445.1 millones, es decir nada menos que ¢111.2 millones mensuales por debajo de lo previsto, o sea una reducción del 20%.
De igual manera, los impuestos específicos sobre consumo se han visto afectados a la baja: el presupuesto esperaba recolectar ¢79.6 millones al mes, pero durante los primeros nueve meses de 1996 el promedio alcanzó ¢52.4, una reducción de 34.2% sobre lo previsto.
La reducción real en la captación de los impuestos repercutió en la tesorería gubernamental, tan es así que en mayo, mes en el cual se reciben los impuestos por concepto de las declaraciones de renta, no se contaba con fondos suficientes para cubrir las obligaciones corrientes del gobierno (salarios ante todo) y hubo necesidad de recurrir a contratar deuda flotante, aquella que tiene vencimiento en el mismo ejercicio fiscal, por un monto cercano a los mil doscientos millones de colones.
Un aspecto que merece destacarse es la diversidad de posiciones sobre el aspecto de la reducción arancelaria, ya que en los últimos dieciocho meses se han experimentado al menos tres variaciones significativas, dejando un sentimiento de que no se cuenta con una posición definida al respecto y que se está en una práctica de prueba y error. Ello ha repercutido en las posibilidades de nuevas inversiones, ya que mientras no se tengan reglas claras y definidas al respecto, dichas decisiones se mantienen a la expectativa. La última posición que se conoce es la manifestada por el Presidente: "La desgravación arancelaria que quisimos, teníamos que consensuarla con el resto de países de América Central porque estamos en un proceso de integración y esto nos llevó a negociar." 3
Por último, en el mes de octubre fueron aprobadas unas reformas a la Ley del Impuesto sobre la Renta, que fueron presentadas como facilitadoras de inversión, ellas son: que se excluye de la renta ordinaria todo lo que se refiere a ganancia de capital, donde se establece que no son rentas gravables aquellas que provengan de ventas de bienes inmuebles; también se incluyó un proceso de depreciación acelerado. La Ley del IVA también experimentó algunos cambios en lo que se refiere a la forma de pago cuando se importan bienes de capital, como maquinaria y equipo, en el sentido de que con anterioridad a la reforma el pago de IVA se tenía que hacer en el momento en que se encontraba en aduanas, mientras que de ahora en adelante se pagará a partir de que la maquinaria entre al círculo de producción real, con lo cual se difiere y prorratea en el tiempo el pago inicial que antes se hacía de una sola vez y al momento de importarla.
Como se desprende, los propósitos de los cambios en el impuesto sobre la renta y el IVA antes aludidos forman parte de una política de incentivar la inversión; en otras palabras es una utilización de los elementos de política económica con definición clara de hacia qué sectores o intereses se pretende favorecer. Esta actuación indica que en las esferas públicas existe preocupación por el hecho de que la inversión productiva no está respondiendo de acuerdo con las expectativas planteadas en los planes gubernamentales, y que se hace necesario darle un empujón para ver si es posible su dinamización real. Todo parece indicar que la desaceleración económica que se experimenta desde mediados de 1995 y que se ha prolongado hasta finales de 1996 es preocupante, y que para revertirla se requiere de incentivos a la inversión privada; y para ello se está utilizando, entre otras políticas, medidas de tipo fiscal.
Desarrollo de la Política del Gasto
A partir de la finalización del conflicto armado se dio inicio a una reorganización en el destino del gasto público, lo cual implicó que el rubro de Defensa perdiera importancia relativa. El punto más alto lo alcanzó en 1989, cuando se llevó el 24.3% del gasto realizado y 2.9% del PTB; otro año con gran participación fue 1985, que se llevó el 23.6% del gasto y 3.9% del PTB. Con la firma de los Acuerdos de Paz, esta situación se revierte, el ejército es reducido a la mitad y su asignación llegó a representar 7.1% del gasto de 1995 y 1.0% del PTB. De 1993 a la fecha el monto de la asignación ha permanecido con poca variación, siendo inferior a los ¢900 millones; para 1997 el proyecto de presupuesto contempla una suma de ¢885.6 millones, que representan 5.8% del presupuesto y 0.8% del PTB.
En contraposición, los gastos destinado a aspectos de Desarrollo Social han experimentado un comportamiento con tendencias contrarias al de Defensa. Durante el desarrollo del conflicto su asignación fue perdiendo importancia relativa: en 1980 representó el 38.3% del gasto y 7.1% sobre el PTB, para 1988 la tendencia hacia una menor significancia lo colocaron en 26.4% del gasto y en 3.4% del PTB, pero su recuperación no ha sido tan notoria con la llegada de la paz, ya que en 1995 apenas había llegado a representar 24.7% del gasto y 3.5% del PTB. En la asignación propuesta para 1997, se espera que llegue a 33.1% del total del gasto y 4.2% del PTB. En todo caso, no se aprecia que ya haya recuperado los niveles que tenía previo al estallido del conflicto, por lo que es de suponer que sigue existiendo un tremendo déficit en la satisfacción de bienes sociales proporcionados por el Estado a través del presupuesto y concretamente en lo que se refiere a salud, educación, vivienda, empleo, etc.
Por el lado de los compromisos que implica la deuda pública, la necesidad de adquirir empréstitos para financiar el elevado gasto realizado por razones de profundizar el conflicto ha posibilitado que este rubro se convierta en una carga pesada en la época desde la firma de la paz. Así se tiene que para el pago de dichos compromisos durante los años de 1980 a 1989 representaron 21.9% sobre el total del gasto y 3.8% del PTB. Con la llegada de ARENA al poder este rubro incrementa notablemente su importancia. En 1994 se tiene la mayor participación, el 42.5% del total del gasto realizado y 7.0% del PTB. Todo indica que ARENA cuenta dentro de sus prioridades de gasto el estar cumpliendo al día con los compromisos de la deuda pública, tanto interna como externa.
Por otra parte, también se advierte otra modificación importante, una tendencia cada vez menor a recurrir a las operaciones de deuda interna bonificada para que sean las contrataciones de deuda externa las que adquieren mayor relevancia. De esta manera, el financiamiento del déficit del gobierno central en 1984 fue de 12.9% de origen externo, y en 1989 se redujo aún más a 4.6%, mientras que a partir de 1990 supera el 50%, y en 1995 llegó a ser 246.2%. En otras palabras, sirvió incluso para que el Gobierno incrementara su nivel de depósitos en el BCR. En los presupuestos a partir de 1995, el único rubro de endeudamiento que aparece es el referido al externo. Para 1997 se espera contratar ¢1,852.0 millones, casi un 50% de incremento respecto de lo que contiene el presupuesto para 1996.
En otras palabras, la rigidez presupuestaria global en buena parte es explicable por lo que acontece con el rubro de deuda pública. En 1990 el saldo total era de ¢17,200.2 millones, que llegó a representar 41.9% del PTB, la interna era de 14.4% y la externa 27.5%, siempre sobre el PTB. Cinco años después, en 1995 el saldo ha subido a ¢24,864.8 millones, pero cada vez ejerce una presión menor sobre el PTB; en este caso las relaciones son: 29.4%, 10.0% y 19.4%, siempre en el mismo orden. Como se puede apreciar, el hecho de que el Gobierno de El Salvador sea una buena paga le permite poder tener una imagen positiva a nivel internacional, en un mundo donde lo que prevalece es lo contrario. Es por estas razones que instituciones privadas internacionales, tal como la Standard & Poor's (S&P), califican a El Salvador como un lugar donde la incertidumbre y el riesgo son variables controlables y manejables, ante todo para la inversión extranjera, al menos en lo que se refiere a repatriación de utilidades, y facilita "el propósito de vender a El Salvador en el extranjero." 4
Un elemento que implica un cambio positivo se refiere a la nueva modalidad de presentación del presupuesto a través de las Areas de Gestión que se inició a partir de 1996, ya que permite apreciar con mayor claridad y orden la gestión y propósitos del presupuesto, aclara lo que cada unidad y sus diferentes dependencias van a gastar, y las metas y propósitos de su accionar. Además, presenta por separado lo que son las instituciones autónomas y/o descentralizadas que se financian ante todo con aportes del Fondo General y las que son empresas públicas que se financian sobre la base de la venta de bienes o servicios y que pueden incurrir en déficit como cualquier empresa del sector privado.
Desarrollo de los Mecanismos de Control
Con la finalidad de ejercer un mejor control de la política fiscal se ha efectuado una serie de cambios institucionales. En materia impositiva han sido:
La Ley SAFI, aprobada en noviembre de 1995, define cuatro grandes subsistemas integrados para el control de la gestión pública, que son: de Presupuesto Público, de Crédito Público, de Tesorería y el de Contabilidad, que deben actuar de manera coordinada para poder cumplir con los objetivos que se plantea, que son:
El inicio de la aplicación de su normativa se da al momento en que se asignan los recursos para los fines establecidos en los presupuestos de las instituciones; la siguiente fase se da con la aplicación de las decisiones que sean necesarias para obtener los resultados esperados. Al final es importante la información recurrente para poder realizar un adecuado seguimiento y evaluación y de esta forma ver la marcha, los avances y de esta manera reforzar tendencias o corregir algunos pasos, con la finalidad de obtener mejores resultados.
Conclusiones
En materia de política fiscal, las medidas que se han venido impulsando desde 1989 se encuentran, en la práctica, agotadas con lo que fueran los lineamientos originales generales vertidos, quedando muy pocos elementos por implementar.
A la luz de lo acontecido, se puede afirmar que después de haber modificado el entorno de la política fiscal, algunos logros se han alcanzado, tal como el de reducir la importancia macroeconómica del déficit fiscal sin donativos, que ha pasado de representar cerca de 9.0% del PTB en los inicios de la década de los 80, a cerca de 3.0% durante los primeros años de los 90; en los últimos años su importancia se ha reducido de manera considerable, así en 1995 alcanzó 0.3% y para 1997 el presupuesto presentado tiene una relación de 0.2% sobre el PTB. Para 1996 los resultados preliminares, de acuerdo con el Banco Central de Reserva, indican que el déficit se elevó hasta 2.2% del PIB y para 1997 lo calcula en 1.1%6.
Al respecto hay que indicar que el déficit fiscal en El Salvador tiene una explicación más por el lado de una insuficiencia de ingresos corrientes -y concretamente impuestos de todo tipo- que por el lado de un excesivo gasto realizado.
Por otra parte, el gobierno todavía tiene capacidad no utilizada o potencial para poder atacar el grave déficit social que presenta la sociedad, en los aspectos de educación, salud, vivienda, trabajo, etc. que son responsabilidades constitucionales que no están siendo debidamente atendidas.
El Salvador cuenta con un sistema de control fiscal que es considerado como uno de los más modernos del mundo, incluyendo a muchos países desarrollados, pero resulta ser ineficiente para ejercer un auténtico control. Los problemas incluyen la persistencia de una elevada evasión y las irregularidades en el control del gasto: decenas de alcaldías enfrentan irregularidades en sus cuentas y lo que el sistema político hace es tratar de protegerlas con la emisión de leyes al respecto; o bien la desastrosa construcción de carreteras a través de compañías privadas donde se ha evidenciado la incapacidad del MOP de ejercer un adecuado control y supervisión. Está también el caso reciente del FIS, donde el Consejo Administrativo cometió al menos un acto de inmoralidad al indemnizar y recontratar personal el mismo día, ocasionando un gasto extra cercano a los ¢20 millones. También se encuentra el caso del contrabando, donde altos personeros públicos se han visto involucrados en casos de automóviles, o bien la denuncia que hace el gremio de los industriales textiles, quienes afirman que el mercado de telas se encuentra suplido en un 50% por la industria nacional y 50% por contrabando.
Con la finalidad de ejercer un mejor control sobre la evasión, debería implementarse un esquema como el que está aplicando México, donde el Secretario de Hacienda ha dicho: "Que se vea al evasor fiscal como a una persona que está robando al resto de los ciudadanos"7; es decir, que está solicitando que la población trate a los evasores como ladrones comunes. Uno de los mecanismos para detectarlos es que las autoridades fiscales están recogiendo información sobre quiénes compran carros de lujo, quiénes realizan viajes costosos. Por ejemplo, hay casos de personas que pagaron 13 dólares por renta y viajaron tres veces a París en primera clase durante un año, para el caso mexicano.
Existen muchos casos más de anormalidades al respecto, pero lo que interesa destacar es el hecho de que si no existe la voluntad política por erradicar todo este tipo de vicios -que son verdaderos delitos-, de nada sirve que se cuente con uno de los sistemas más modernos en el control fiscal, ya que éste continuará siendo destacado más por su ineficacia real que por sus logros en el papel o en lo formal. Hay que recordarse que las actuaciones públicas se juzgan más por lo que en realidad han logrado que por lo que se habían comprometido a realizar.
Notas:
1. Fondo Monetario Internacional FMI. El Salvador: medidas para mejorar la recaudación tributaria y el control de la evasión tributaria. 1993.
2. Hinds, Manuel Enrique, Ministro de Hacienda, quien manifestó este dato ante los diputados que conforman la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, en una exposición que hiciera el 21 de octubre de 1996.
3. Entrevista realizada a Calderón Sol y que aparece publicada en La Prensa Gráfica del 9 de diciembre de 1996.
4. Título con que se dio a conocer el viaje que realizara una misión oficial a un seminario en Washington denominado "El Salvador: de la paz a la competitividad- Un país dinámico para la inversión global", que se llevó a cabo a principios del mes de octubre de 1996 y que contó con la participación de Alfredo Cristiani, Roberto Murray Meza, Alfredo Mena Lagos y Manuel Enrique Hinds.
5. Ministerio de Hacienda. Enfoque presupuestario: por áreas de gestión del sector público. El Salvador. Sin fecha.
6. Banco Central de Reserva. Programa monetario para 1997.
7. Guerra a los evasores en México. Noticia publicada en El Diario de Hoy, con fecha 26 de septiembre de 1996.