La respuesta a esa pregunta no es fácil, sobre todo cuando depende de los criterios que utilizamos para definir lo que es o no es conveniente. Por un lado están los criterios (normalmente no revelados) provenientes de intereses sectoriales: ¿Es conveniente para la agenda e intereses electorales del partido gobernante? ¿Es conveniente para los bolsillos de algunos grupos económicos? ¿Es conveniente para los empleados de ANTEL? Por otro lado están los criterios con perspectiva nacional: ¿Es conveniente para los usuarios actuales y posibles de los servicios de comunicaciones? ¿Es conveniente para la seguridad nacional? ¿Es conveniente para el desarrollo del país? En caso de que la respuesta sea afirmativa bajo el primer grupo de criterios sectoriales, habría entonces que demostrar hasta qué punto y bajo qué forma los intereses sectoriales contribuyen y sirven a los intereses nacionales. Si la respuesta es afirmativa bajo el criterio de los intereses nacionales, queda todavía pendiente el problema de definir qué es el interés nacional y qué se entiende por desarrollo del país. Todo esto no es tan fácil de mostrar.
A pesar de lo complicado y difícil de la respuesta sobre la conveniencia o no de la privatización de ANTEL, en este artículo queremos aventurarnos a responder en forma clara. Pero dada la variedad de criterios sectoriales o nacionales existentes, hemos creído conveniente, en una primera parte del artículo, delimitar cuáles son los criterios o principios que, bajo nuestro punto de vista, se deberían tomar en cuenta en torno a los procesos de privatización. Una vez establecido nuestro "deber ser" podemos pasar a responder, en una segunda parte, sobre el "contenido del ser", es decir si es o no conveniente privatizar ANTEL.
I. Lo que se Debería Tomar en Cuenta en Torno a la Privatización
Entre los distintos criterios o principios existentes, queremos llamar la atención en cuatro:
1. Toda discusión sobre la conveniencia o no de la privatización debería despojarse de formulaciones dualistas y pensamientos dogmatizados.
En primer lugar es importante despojarse de una visión dualista que sólo reconoce y contrapone dos formas de propiedad: la estatal y la privada. Es básico identificar la presencia de otras formas de propiedad: la pública (que no es estatal, como lo puede ser un parque o zona recreativa que pertenece a los pobladores), la comunitaria (como zonas de esparcimiento o servicios de vigilancia privada compartidos por condominios), la mixta (que no es la simple suma de la estatal y la privada), la cooperativa, la asociativa, etc.
El reconocimiento de esta variedad de formas de propiedad nos abrirá el campo de alternativas frente al hecho de un mal funcionamiento de una forma de propiedad: el mal manejo o ineficiencia de una forma de propiedad privada no tiene que desembocar obligatoriamente en la nacionalización, como tampoco el mal funcionamiento o ineficiencia de una forma de propiedad estatal tiene necesariamente que traducirse en su privatización.
En segundo lugar, hay que abandonar el dualismo que opone la propiedad privada a la estatal, identificando a la gestión de ésta como ineficiente per se, y a la primera eficiente por naturaleza.
En efecto, resulta que la gestión estatal puede ser eficiente: en el caso de las telecomunicaciones el actual ejemplo de Uruguay puede ser traído a cuenta; mientras tanto la gestión privada puede ser ineficiente, como han dado prueba las constantes quiebras bancarias de los últimos tiempos, y donde se destaca la gestión privada de las cajas de ahorro y préstamo en los Estados Unidos durante la administración Reagan; en nuestro país, la supuesta eficiencia de la empresa privada en la construcción de carreteras o pasos a dos niveles ha dejado mucho que desear.
En tercer lugar, hay que evitar ideologizaciones a la hora de comparar los procesos de privatización con los procesos de modernización.
Por un lado, no toda privatización conduce a la modernización. ¿O acaso las privatizaciones en México, su reparto entre los amigos del Presidente Salinas, la posible presencia del capital del narcotráfico, y los mayores niveles de concentración de la riqueza, son signos de progreso y avance hacia la modernidad? Por otro lado, no toda modernización viene necesariamente dada por los procesos de privatización: los múltiples procesos de modernización de estructuras productivas llevados a cabo por gestiones cooperativas o asociativas son una de las tantas pruebas de ello (cooperativas de Mondragón en España, cooperativas cafetaleras en el sur de México, desarrollo de Empresas de Base Tecnológica en todo el mundo, etc.).
2. Hay que evitar los reduccionismos simplistas a la hora de comparar la modernización con el desarrollo tecnológico.
La modernización, especialmente nuestra modernización, no puede estar centrada en "ser tan modernos" como los países del Norte, en obtener los mismos parámetros o indicadores de estos países (como si el objetivo fundamental de la modernización de las telecomunicaciones fuera, por ejemplo, tener el mismo número de líneas telefónicas por habitante que los Estados Unidos). Si el objetivo de la modernización de los países del Sur fuera tener el mismo número de vehículos por habitante, o los mismos niveles de consumo de energía que los países del Norte, no estaríamos lejos de tener "un boquete" en lugar de un agujero en la capa de ozono que protege el planeta, o lejos de agotar varios recursos naturales no renovables de éste.
Por otra parte, la modernización no puede asimilarse a los indicadores de progreso tecnológico. Modernizarse no es sólo tener mayor desarrollo técnico o tecnológico sino otras muchas cosas más. Recordemos que los libios "pasaron del camello al Mercedes Benz en cinco años", que los kuwaitíes y sauditas han tenido notables adquisiciones tecnológicas... y sin embargo se mantienen presentes muchos comportamientos tribales, son sociedades poco democráticas y transparentes. No hay duda que para ser modernas (y no queremos decir occidentales) les hacen falta "muchas cosas más". Más aún, la ausencia de estas "muchas cosas más" hace que algunos instrumentos o signos de modernidad se vuelvan nocivos o contraproducentes; traigamos a cuenta el caso de la "modernización" de la carretera Troncal del Norte, cuya falta de ese entorno (de esas "otras cosas" como el control de calidad de vehículos y motoristas, el control de velocidad, el mantenimiento constante de la carretera, la señalización adecuada, etc.), lo que ha producido es un mayor número de muertos y accidentes.
3. Hay también que abandonar el criterio predominante que suele regir los procesos de privatización: "socializar las pérdidas y privatizar las ganancias".
El criterio de socializar las pérdidas y privatizar las ganancias no es nuevo. La historia de la gestión de la red ferroviaria inglesa, e incluso europea, da muestras de ello: su exitoso nacimiento y expansión fue de la mano de la gestión privada, su declive o estancamiento fue luego asumido por la gestión estatal, y hoy en día, con el "boom" de los medios de comunicación, se alzan voces por su privatización.
Pero hoy más que nunca sobresale el criterio de socializar las pérdidas y privatizar las ganancias. El caso de las constantes quiebras de bancos (México, Brasil, Japón) o cajas de ahorro y crédito (como sucedió en los Estados Unidos), con sus astronómicas pérdidas asumidas por los Estados, es buen ejemplo de una socialización de pérdidas de alto vuelo. Mientras tanto, la fiebre privatizadora en torno a servicios públicos de alta rentabilidad, como las telecomunicaciones, es buen ejemplo de lo segundo.
Bajo tal criterio, ahora exacerbado, jamás llegaremos a tener un Estado eficiente. Con procesos que tienden a cargar costos millonarios en los Estados y quitar posibilidades de ganancias a la gestión estatal, lo que estamos favoreciendo son Estados deficitarios.
4. La conveniencia o no de la privatización debe ser resuelta en el marco de su contribución al desarrollo, de su colocación en una estrategia de desarrollo sustentable, y no en función de intereses de grupos particulares.
Lo anterior implica que la conveniencia o no de la privatización debe estar en función del alcance de ciertos objetivos del desarrollo (punto de llegada), así como de las condiciones existentes que permiten dicho alcance (punto de partida).
En primer lugar, será conveniente la privatización si contribuye al cumplimiento de ciertos objetivos del desarrollo, entre los que podemos destacar:
¿se potencia o debilita la capacidad del Estado de orientar el mercado? ¿se refuerza la intervención adecuada y oportuna del Estado en las dinámicas socio-económicas? ¿se fortalece su capacidad administrativa y financiera?, etc.
¿permite la privatización mayores grados de control sobre nuestros recursos naturales, culturales, tecnológicos? ¿se pone o no en riesgo nuestra soberanía o nuestra seguridad nacional? ¿nos permite una inserción adecuada al proceso de globalización?, etc.
En segundo lugar, la conveniencia o no de la privatización debe tomar en cuenta las condiciones reales de las que se parte, de si las circunstancias actuales permiten/facilitan el logro de los objetivos antes señalados. En este sentido es importante conocer la situación o estado financiero de lo que se quiere privatizar (es o no rentable, será o no rentable); no cabe duda que la decisión de privatizar dependerá en gran medida de la rentabilidad presente y futura de lo que se quiere privatizar.
Por otra parte, se debe tomar también en cuenta la "madurez" del entorno institucional que acompañará el proceso de privatización; hay aspectos socio-institucionales que deben ser considerados ya que ellos inciden en el logro de los objetivos del desarrollo propuestos en la privatización: existencia y calidad del marco regulatorio, transparencia en las instituciones, grados de corrupción existente en las mismas, capacidad de implementación y de manejo de los fondos recibidos por la privatización, etc.
Nos parece que los principios o criterios antes apuntados son básicos para el ejercicio de toma de decisiones en torno a los procesos de privatización. Si no se toman en consideración tales criterios y condiciones se corre el riesgo que los procesos de privatización se vayan reduciendo a una especie de piratería, de reparto de botín entre "asaltantes de cuello blanco".
Sobre la base de tales análisis, podemos adentrarnos en la respuesta a la interrogante: ¿conviene o no privatizar ANTEL?
II. La Conveniencia o no de Privatizar ANTEL
1. Desde el punto de vista de los objetivos del desarrollo (desde la perspectiva del punto de llegada).
Existen varios indicios -más allá de los antecedentes que dejó la privatización de la Banca- que apuntan a que la privatización de ANTEL se convertirá en un nuevo mecanismo de concentración de riqueza en el país. Como bien lo advierte un editorial del Diario de Hoy (27/8/96) en referencia a la privatización de ANTEL: "...lo que a primera vista parece justo y transparente, es la más de las veces una trampa. Se dice que ya hay capitales del Cercano Oriente asociados con dominicanos, salvadoreños y hasta colombianos esperando que la fruta madure para caerle encima".
Las disputas y pleitos entre distintas facciones del capital salvadoreño que hemos visto en los últimos meses, puede ser un síntoma de que lo que está de por medio con la privatización de ANTEL es más bien una operación de reparto que un ejercicio en favor del desarrollo. No nos cabe la menor duda que esto redundará peligrosamente en un incremento de los niveles de desigualdad, y que seguiremos en la cabecera de los países con mayores niveles de concentración de riqueza. Por ello, desde el punto de vista de la equidad, no conviene la privatización de ANTEL.
Desde esta perspectiva no es fácil dar una respuesta, ya que la misma depende del tipo de desarrollo que tenga la privatización de ANTEL y los rasgos y precios que adquieran sus servicios.
Sin embargo, en base a los rasgos que va asumiendo, o parece va a asumir, el proceso de privatización de ANTEL, podemos adelantar algunas hipótesis al respecto.
En primer lugar, si como se vislumbra, los servicios de telecomunicaciones tenderán a estar bajo monopolio u oligopolio privado, es muy factible que, al menos en un mediano plazo, tienda a subir el precio de las tarifas. Esto afectará el poder de compra de las familias y los costos de producción de las empresas, con lo que se estaría dificultando las dinámicas de crecimiento y acumulación.
En segundo lugar, un elemento fundamental para el crecimiento y acumulación de nuestra economía será la reinversión de los excedentes o ganancias generadas por la gestión de ANTEL. Ahora bien, si como también se prevé, el capital externo tendrá una participación importante, luego es muy factible (sobre todo en el marco actual de desregulaciones que vivimos) que buena parte de los excedentes de ANTEL vayan fuera del país y no se reinviertan en el mismo.
En tercer lugar, un aspecto básico a conocer es el uso que se dará a los multimillonarios fondos provenientes de la venta de ANTEL. Las posibilidades de que la privatización contribuya al crecimiento y acumulación están vinculadas, entre otros factores, a los usos sociales y productivos que se le dé a dichos fondos. La retórica hueca que conocemos hasta el momento, de que "servirán para obras o inversión social", sólo parece esconder la carencia absoluta de un planteamiento serio al respecto. En efecto, a la fecha el gobierno no ha presentado un proyecto, plan o programación (ni siquiera un listado) donde se defina con claridad y racionalidad los destinos que tendrán los fondos de la venta de ANTEL. Esta ausencia, unida a la dinámica y cultura de corrupción prevaleciente en el gobierno, nos hace temer que buena parte de los fondos de la venta de ANTEL no sirvan tanto al crecimiento de nuestra economía como al engrandecimiento monetario de los bolsillos de muchos funcionarios.
Tomando en cuenta las anteriores reflexiones, no creemos que la privatización de ANTEL, al menos en las actuales circunstancias, vaya a dar un aporte significativo a la dinámica de crecimiento y acumulación de nuestra economía.
No nos cabe duda que la venta de ANTEL, a pesar de los fondos inmediatos que proporcionará al Estado, le privará a éste de la posibilidad de obtener sustanciosos recursos económicos sostenidos y permanentes. Y esto no sólo por las altas ganancias (como veremos más adelante) que dejará de percibir el Estado como gestor de ANTEL, sino también por los cuantiosos impuestos que dejará de recaudar (recordemos por ejemplo que en 1991 y 1992 cerca del 44% de los ingresos de ANTEL fueron impuestos y pagos al Fondo General del Gobierno) (ASTTEL y ASTA, 1995).
Por tanto, es muy factible que dicha merma de fondos, a mediano y largo plazo, debilitará la capacidad financiera del Estado para hacerle frente a los grandes y crecientes retos del desarrollo de nuestro país. Por ende, desde esta perspectiva no conviene la privatización de ANTEL.
Hoy en día, no cabe duda que las redes de información/comunicación han llegado a ser un recurso estratégico, tanto como lo son nuestros recursos naturales. Se trata quizá del recurso fundamental en el marco de la globalización. En efecto, el control de los mercados o de la actividad económica no está, como hace algunos años atrás, en el control de recursos naturales estratégicos (sin que ello quiera decir que el control de estos haya perdido su importancia). El control de mercados y espacios económicos pasa más por el control del desarrollo tecnológico, y sobre todo de la tecnología en el campo de las comunicaciones.
Por todo ello, es importante que los pueblos y sus Estados traten de mantener cierto nivel de control sobre sus sistemas o redes de comunicación. En este sentido, no conviene la "privatización del control" de las telecomunicaciones. Valga señalar que esto no quiere decir que nos opongamos a la privatización o gestión privada de ciertos servicios de telecomunicaciones, siempre y cuando se garantice el control y propiedad de la estructura nuclear de la que emanan dichos servicios, siempre y cuando la venta o entrega de dichos servicios al sector privado no signifique la pérdida de control de las telecomunicaciones en tanto recurso estratégico.
2. Desde el punto de vista de las condiciones actuales (desde la perspectiva del punto de partida).
Por las informaciones que disponemos podemos afirmar que ANTEL es un ente altamente rentable, y a futuro lo tenderá a ser más. Esta es una razón para nosotros suficiente para no privatizar ANTEL, y es muestra de que los argumentos de la privatización en este caso no tienen que ver con la ineficiencia del Estado; al contrario, la privatización se hace justamente porque existe eficiencia y rentabilidad en un ente estatal.
En efecto ANTEL ha sido y sigue siendo una institución rentable. Varias informaciones oficiales y no oficiales así lo han señalado:
Por otra parte, ANTEL no ha tenido una gestión ineficiente, y posee un potencial para elevar sus actuales niveles de eficiencia y rentabilidad. He aquí algunos signos de ello:
En síntesis, dada la rentabilidad actual y futura de ANTEL, y las amplias y reales posibilidades que existen de elevar su eficiencia, no es conveniente la privatización de ANTEL.
Al Estado se le exige eficiencia, y muchas veces ello se traduce en reclamos por una actuación más empresarial del mismo. No nos cabe duda que si fuera un empresario el dueño de ANTEL no lo vendería. Su sentido empresarial le diría que es mucho más eficiente y eficaz no vender la gallina de los huevos de oro sino que quedarse vendiendo los huevos por larga vida.
Desde esa óptica, no es el momento oportuno para llevar a cabo la privatización de ANTEL. Esto es válido dada la debilidad y falta de liderazgo actual de la gestión gubernamental, las incoherencias de su política económica y la carencia de un proyecto socio-económico con rumbo claro, los altos niveles de corrupción existentes y la falta de capacidades y voluntades para hacerle frente a fondo. Llevar a cabo la privatización de ANTEL en tales condiciones no solo hace correr el riesgo de viciar y deformar el proceso de privatización mismo (independientemente de las buenas intenciones de algunos funcionarios), sino de mal utilizar, malgastar o desviar inapropiadamente los millonarios recursos financieros provenientes de la venta de ANTEL.
Todos estos elementos y análisis acá vertidos seguramente no convencerán a aquellos que ya decidieron a priori la privatización de ANTEL (independientemente de criterios técnicos y socio-económicos), como tampoco los han convencido y convencerán otros muchos análisis ya hechos y las distintas manifestaciones realizadas en contra de la privatización.
Por ello, ante la posible inminencia de la privatización de ANTEL no sólo hay que esforzarse en su impedimento, sino también en buscar apoyos y mecanismos que aseguren que, en caso de llevarse a cabo, se haga de la manera más conveniente al desarrollo del país, y de la manera más democrática y transparente posible.
En tal sentido queremos hacer algunas recomendaciones: