SAD, 3/01/96, BUSCANDO ALTERNATIVAS A LA REINSERCIÓN DE LOS DESMOVILIZADOS Y TENEDORES

Serie Alternativas para el Desarrollo

País/Country: El Salvador

Fundación del Desarrollo de El Salvador

Autor/Author: Pedro Juan Hernández Romero

Número/Number: 35

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly


Fecha/Date: 3/01/96
A estas fechas, prácticamente se está pregonando la finalización de los programas de reinserción rural. "Un seis por ciento queda pendiente del programa global de transferencia de tierras y se necesitarán unas 335 escrituraciones semanales para cumplir con el 100 porciento programado para el 30 de abril [de 1996]", revela la carta informativa de MINUSAL.1

Por otra parte, "El programa de viviendas ejecutado por FUNDASAL, que contempla la construcción de mil 935 unidades para ex combatientes del FMLN, avanzó en un 83.19 por ciento".2

"En otro de los programas de vivienda desarrollados por el PNUD, de las 325 unidades destinadas del FMLN, 292 están terminadas y 30 se encuentran en proceso de construcción. Tres no serán construidas por suspensión de beneficiarios".3

El diseño y ejecución de los programas de reinserción para desmovilizados y tenedores, aún cuando constituyen esfuerzos importantes, contienen serias limitaciones para permitir a los beneficiarios condiciones de vida dignas de todo ser humano y a la vez asegurar la cancelación de los compromisos financieros adquiridos como producto de accesar a dichos programas4, debido al diseño y ejecución, situaciones que han estado caracterizadas de politización, desarticulación, falta de integralidad, etc.. Por lo tanto, se considera necesario, de cara a una reinserción efectiva, la puesta en marcha de una estrategia integral, la cual debería contener tres grandes ejes:

  1. Renegociación de los compromisos financieros.

  2. Necesidad de una estrategia para la consolidación de la reinserción agropecuaria.

  3. Marco macroeconómico adecuado.

Estos tres ejes en forma articulada constituyen el mecanismo básico para el logro de una reinserción efectiva. Ninguno de ellos en forma aislada es capaz de posibilitar una reinserción exitosa de los beneficiarios de los compromisos adquiridos en la firma de los acuerdos de paz en lo que se refiere al sector agrario.

La condonación de los compromisos financieros constituye en si mismo un sin sentido, en la medida que no se diseñe una estrategia que contenga los aspectos de apoyo básico que permitan la creación de condiciones favorables a los beneficiarios para el desarrollo de sus actividades productivas, y que no se implementen políticas macroeconómicas que proporcionen un espacio favorable para el desarrollo de las actividades agropecuarias en general, que son las que pueden desarrollar los beneficiarios. En tal sentido, la condonación de los compromisos financieros no es una solución, y mas bien lo que hay que plantearse es una renegociación de los compromisos financieros.

Una estrategia de desarrollo que contenga los aspectos básicos para el desarrollo, pero que no se acompañe de una reestructuración de los compromisos financieros y de un marco macroeconómico adecuado, difícilmente logrará los objetivos para los que fue planteada, aún cuando se encuentre muy bien diseñada.

Finalmente, una política macroeconómica favorable al sector agropecuario es condición indispensable -pero en si mismo insuficiente- para la solución de los problemas de los beneficiarios de la reinserción, si no es acompañada por una estrategia que cree las condiciones básicas para el desarrollo de las actividades productivas de dichos beneficiarios, así como de una reestructuración de los compromisos financieros de éstos. Se necesita entonces de la conjugación de estos tres componentes para iniciar un proceso de desarrollo de los beneficiarios de los programas de reinserción.

1. Renegociación de los Compromisos Financieros

1.1 Moratoria en los pagos de los compromisos financieros.

Establecimiento de una moratoria en el pago de los compromisos financieros de los beneficiarios de los programas de reinserción, cuyo período dependa de: la renegociación de los compromisos financieros bajo nuevos términos, el establecimiento de condiciones adecuadas para el desarrollo de las actividades productivas y aseguramiento de la sostenibilidad de la producción.

Lo anterior implica iniciar el pago de la deuda cuando la producción sea sostenible, a partir de la creación de condiciones necesarias para tal efecto; a partir de la puesta en practica de la presente estrategia.

1.2 Renegociación de la deuda de la tierra.

1.2.1 De acuerdo a los términos de la transferencia, los beneficiarios asumen la deuda por el área total de cada una de las propiedades. Sin embargo, la mayoría de las propiedades cuenta con área de bosques, la cual no es utilizable para actividades agropecuarias, y bajo las circunstancias actuales se encuentra imposibilitada para la generación de utilidades que contribuyan al pago de dicha tierra. Además, dado el profundo nivel de deterioro ecológico del país, sería muy inconveniente que con el objetivo de obtener ciertos niveles de rentabilidad para poder pagar estas tierras, los beneficiarios se vieran en la necesidad de recurrir a la eliminación del bosque para poder dedicarla a actividades agropecuarias, situación de hecho inadecuada en tanto se estaría haciendo un uso de la tierra que no coincide con su uso potencial.

En tal sentido es necesario descontar del valor asignado el correspondiente a las tierras de uso forestal, incluyendo aquellas que, teniendo dicha vocación en la actualidad, están siendo utilizadas en actividades agropecuarias. Adicionalmente, estas tierras deben de manejarse por las comunidades en el marco de una estrategia medioambiental de carácter nacional.

1.2.2 De igual forma, al interior de las propiedades se ha establecido un área social, en la cual los beneficiarios han construido sus viviendas, así como también, escuela, clínica, area recreativa, infraestructura, caminos, etc. De hecho, esta área tampoco genera una utilidad que permita el pago de dicha tierra; pero además, las comunidades están asumiendo responsabilidades que le competen al estado.

En tal sentido, es necesario también descontar del valor de la tierra el correspondiente al área de uso social.

1.2.3 En relación a lo anterior, se hace necesario resaltar que la tierra de uso agropecuario no es capaz de generar los ingresos suficientes para pagar la totalidad de la tierra. Hacerlo así, sería hacer cargar a los beneficiarios de problemáticas medioambientales y sociales de las cuales no son responsables; y consecuentemente condenarlos a la pobreza y a la imposibilidad de lograr su propio desarrollo. Por lo tanto, los beneficiarios deben pagar únicamente la tierra de vocación agropecuaria, en el marco de una renegociación de la deuda de la misma.

1.2.4 El establecimiento del "criterio de mercado" para establecer el precio de la tierra y la deuda de la misma por parte de los beneficiarios, ha generado distorsiones al interior del programa de transferencias. Así, las tierras del estado que fueron entregadas inicialmente, son tierras de mejor tipo de suelo y fueron adquiridas a un precio mucho mas bajo; mientras que las tierras que fueron adquiridas a propietarios privados, son tierras de menor calidad y han sido asignadas a un precio sumamente elevado.

Para superar lo anterior, posibilitando una relación directa entre calidad de suelos y precio de la tierra de vocación agropecuaria, y por lo tanto igualdad entre los beneficiarios, se hace necesario el establecimiento de un precio base que parta del precio promedio de tierras tipo I, II y III de la propiedades del estado entregadas a los beneficiarios. A partir de dicho precio deberá establecerse el precio de la tierra para las diferentes propiedades del programa dependiendo de la calidad de suelos de las mismas.

1.2.5 Asumiendo que en su ejecución, la transferencia de tierras ha implicado el pago a los ex-propietarios, y que dicho pago se ha realizado con financiamiento internacional en carácter de donación, la reducción en la deuda deberá asumirse como una donación de la cooperación internacional no recuperable por el gobierno.

1.3 Renegociación del crédito productivo de modo que incluya las siguientes alternativas:

Condonación del crédito, renegociación de las condiciones de pago (plazo, tasa de interés y período de gracia).

1.4 Renegociación de la deuda de la vivienda.

2. Necesidad de una Estrategia para la Consolidación de la Reinserción Agropecuaria

Para que la reinserción de los beneficiarios sea efectiva, es necesario que exista una reorientación de los programas, de manera que se creen las condiciones adecuadas para el desarrollo de las actividades productivas y se faciliten los apoyos necesarios y adecuados para dichas actividades.

2.1 Creación de condiciones adecuadas para el desarrollo de las actividades productivas.

2.1.1 Definición de formas definitivas de tenencia de la tierra. La figura de proindiviso, aunque de hecho permitió la agilización del proceso de transferencia, dada su naturaleza, genera inseguridad a los beneficiarios con respecto a la tierra, influyendo inclusive en el desarrollo de las actividades productivas. En tal sentido, se hace necesario iniciar un proceso de determinación de las formas de tenencia de la tierra, las cuales deberán construirse a partir de la realidad y aspiraciones de los beneficiarios; es decir, tomando en cuenta la vocación de los suelos y la producción adecuada, las actitudes de los beneficiarios, etc.

2.1.2 Establecimiento de formas de organización de la producción que respondan adecuadamente a la realidad de las comunidades. Es necesario diseñar formas de organización de la producción cuya elaboración tenga como punto de partida la realidad de las comunidades, de manera que faciliten la mejor utilización de los recursos y respondan a los intereses y aspiraciones de los beneficiarios.

2.1.3 Fomento del uso adecuado del suelo en función de sus capacidades potenciales y de la rentabilidad de los productos.

2.1.4 Desarrollo de actividades de adecuamiento en función de las necesidades regionales, locales y de cada propiedad (ver punto 2.9).

2.2 Diseño de una estrategia de crédito que responda a las necesidades financieras de los beneficiarios de la reinserción.

El programa de crédito debe estar en función de las actividades productivas de los beneficiarios, privilegiando la implementación de sistemas de producción sostenibles.

El programa de crédito deberá establecer líneas especificas para el manejo forestal.

En función de lo anterior deberán establecerse financiamientos de corto, mediano y largo plazo.

Es necesario considerar que el crédito es un elemento importante -pero no exclusivo- de una estrategia de reinserción exitosa de los beneficiarios. En tal sentido, un paquete crediticio que responda a las necesidades financieras de los beneficiarios, pero que no se encuentre acompañado de otros componentes de la estrategia (por ej. infraestructura física adecuada), se encontraría con elevadas probabilidades de fracaso.

2.3 Redefinición de la asistencia técnica:

En función de potencialidades productivas.

En función de las expectativas de las comunidades.

En función de el perfil de la población beneficiaria.

2.4 Establecimiento de condiciones físicas adecuadas en las comunidades.

La mayoría de las tierras entregadas, debido al abandono de que fueron objeto durante el conflicto, se encuentran sin la infraestructura económica básica que permita el desarrollo de las actividades productivas. Se hace necesario entonces, el establecimiento de condiciones físicas adecuadas en las comunidades, lo cual incluye reparación de calles, energía eléctrica, comunicaciones, agua potable, etc.

2.5 Tecnología

Es necesario implementar un programa de transferencia de tecnología apropiada hacia los beneficiarios que permita aumentar los niveles de producción y productividad de las actividades agropecuarias y/o reduzca los costos para el desarrollo de las mismas; que responda a las necesidades locales; que fomente la utilización de recursos locales, que favorezca la sostenibilidad medioambiental; y que no entre en contradicción con las características culturales de los beneficiarios.

2.6 Comercialización

Es necesario fomentar y desarrollar las capacidades de los beneficiarios para el desarrollo de la comercialización de sus productos, evitando de esta forma la fuga de márgenes de intermediación hacia otros agentes. Este proceso se fundamenta en la organización de los productores para la comercialización, la disponibilidad de la infraestructura básica de almacenamiento, y la capacitación y asistencia técnica necesaria para el manejo de la comercialización y la información de mercados.

2.7 Mejoramiento de las Condiciones de Vida.

El fortalecimiento de las capacidades de los beneficiarios en función de lograr una reinserción efectiva y asegurar la sostenibilidad de sus actividades productivas, requiere de un mejoramiento de la calidad de la educación, la salud y la vivienda, es decir de las necesidades sociales de los beneficiarios. Dado de que se trata de una población rural que no ha tenido acceso a estos servicios, los esfuerzos que deberá realizar el estado deben ser significativos.

2.8 Medio Ambiente

Es necesario considerar la sostenibilidad de los recursos naturales de las tierras en manos de los beneficiarios. En función de esto, deberá eliminarse de la deuda de la tierra, la correspondiente a las áreas forestales, fomentar el manejo adecuado de las áreas forestales por parte de los beneficiarios como parte de un programa nacional de protección del medio ambiente, impulsar el establecimiento de sistemas de producción sostenibles de acuerdo a las capacidades potenciales de los suelos, fomentar la implementación de practicas de conservación de suelos, diversificación de cultivos, agroforestería, manejo integrado de plagas, etc., de acuerdo a las realidades de las comunidades.

2.9 El Carácter Regional/Local

El diseño de la estrategia debe de sustentarse a partir de considerar las características regionales y locales. Esta situación exige de hecho que la estrategia global de reinserción debe de sustentarse a partir de estrategias regionales; y éstas a su vez sustentarse a partir de estrategias locales.

Sólo así se estaría permitiendo un verdadero protagonismo de los beneficiarios en la construcción de las soluciones ha sus problemáticas y haciéndolos sujetos de su propio desarrollo. En base a la identificación de dichas problemáticas y de las expectativas de los beneficiarios, se deben definir los programas y proyectos que conformen la estrategia.

Los programas y proyectos económico sociales deberán diseñarse entonces a partir de las realidades locales. Entre algunos de estos proyectos pueden encontrarse:

Proyectos agroforestales

Obras de conservación de suelos

Diversificación agropecuaria

Rehabilitación de propiedades

Construcción de bordas y sistemas de drenaje

Sistemas de riego

Otros

3. Marco Macroeconómico Adecuado

En las circunstancias actuales, una renegociación de las condiciones de pago de los compromisos financieros y el diseño de una estrategia para el desarrollo de los beneficiarios de la reinserción rural, se encontrarían con serias dificultades para el logro de sus objetivos, aún cuando se encuentren muy bien diseñadas y respondan a las necesidades y expectativas de los beneficiarios, debido a que existe un contexto macroeconómico desfavorable para el desarrollo de las actividades agropecuarias en general, y obviamente para los beneficiarios de la reinserción.

Sin embargo, sí es posible la implementación de políticas macroeconómicas que creen condiciones favorables para el desarrollo de las actividades agropecuarias en general y para los beneficiarios de la reinserción agropecuaria en particular.

Se hace necesario, entonces, una redefinición de la política macroeconómica en función del desarrollo agropecuario, lo cual implica reorientación de las políticas comercial/arancelaria, cambiaria, financiero/crediticia, de precios, etc.

La implementación de una estrategia que contenga los componentes planteados anteriormente, permitirá una verdadera reinserción de la población beneficiaria, el mejoramiento de sus condiciones de vida, el cumplimiento de los compromisos financieros renegociados y una contribución al desarrollo sostenible del país.

Notas:

(1) La Prensa Gráfica. 12 de marzo de 1996. p. 16-A.

(2) Op. Cit.

(3) Op. Cit.

(4) Ver: "Los Programas de Reinserción Rural: bases frágiles para la estabilidad y el desarrollo sustentable". Alternativas para el Desarrollo No. 33, Nov./Dic 1995, Fundación Nacional para el Desarrollo; y "El Programa de Transferencia de Tierras", Documento de Trabajo No. 73, FUNDE. 1996.