SAD, 7/01/96, EL SALVADOR: LA APERTURA COMERCIAL Y LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

Serie Alternativas para el Desarrollo

País/Country: El Salvador

Fundación del Desarrollo de El Salvador

Autor/Author: José Víctor Aguilar G.

Número/Number: 38

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

En 1960 los países centroamericanos firmaron el Tratado General de Integración, mediante el cual crearon el Mercado Común Centroamericano, desde una perspectiva de lograr una integración hacia dentro, fortaleciendo la estructura productiva de los países de la región.

A partir de 1986, los países centroamericanos retoman el camino de la integración que se había venido debilitando durante toda la década de los 70s y primera mitad de los 80s, a raíz de la búsqueda separada de soluciones a los problemas económicos y la existencia de los conflictos armados que involucraban de forma directa o indirecta a todos los países del área.

El actual proceso de integración se caracteriza por estar orientado hacia afuera. La integración se concibe como un instrumento para la inserción de la región en el proceso de globalización y enmarcada dentro de los programas de ajuste estructural. En este sentido la integración centroamericana es un componente de la estrategia de apertura extrarregional. Es más, en algunos casos, las medidas de apertura externa chocan contra la integración centroamericana, como es el caso de los programas de apertura unilateral aplicados por El Salvador.

2. Política de apertura externa del Gobierno Salvadoreño

Uno de los componentes de los programas de ajuste estructural, impulsados por el gobierno de El Salvador a partir de 1989, es la política de apertura comercial externa.

Es importante señalar que las medidas de apertura comercial forman parte de las exigencias del Banco Mundial hacia el gobierno de El Salvador, para el financiamiento del Programa de Ajuste Estructural. Entre las condiciones para los desembolsos del segundo y tercer tramo del "Convenio de Préstamo entre la República de El Salvador y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, destinado para fines de Ajuste Estructural" se encuentran:¹

1. Que el prestatario haya logrado progresos en el ajuste de los aranceles de importación de conformidad con el calendario especificado en el Programa, y haya eliminado sus exenciones arancelarias para las instituciones autónomas del sector público.

2. Que el prestatario haya eliminado todos los requisitos sobre licencias de importación y exportación.

   En la Carta de Intenciones del Gobierno de El Salvador sobre el segundo préstamo para el Ajuste Estructural (SAL II) se señala:

   "Reforma tributaria. El gobierno de El Salvador, consciente de la necesidad de reducir el rango de dispersión arancelaria actual y de consolidar la reforma iniciada con el Primer Préstamo de Ajuste Estructural, antes de junio de 1994 presentará a consideración de la Asamblea Legislativa reducir a 20 por ciento la tasa máxima de la parte III del Arancel Centroamericano. Asimismo, con la suscripción del Protocolo al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, El Salvador se ha comprometido a realizar una desgravación aun más importante en enero de 1993, con lo cual se disminuirá sustancialmente los niveles de protección arancelaria.²

2.1 Política de privatización relacionada con la apertura externa

2.1.1 Eliminación del control estatal del comercio exterior:

Dentro de las reformas impulsadas por las Juntas de Gobierno que siguieron al golpe de estado del 15 de octubre de 1979, se dio la nacionalización del comercio exterior de café, azúcar y algodón que eran los principales generadores de divisas en esa época. Una de las primeras medidas del gobierno del Presidente Alfredo Cristiani fue suprimir este control sobre comercio exterior de estos productos.

2.1.2 Privatización de la Zona Franca de San Bartolo:

Siguiendo la orientación de promoción de las zonas francas privadas, durante 1994 privatizó la Zona Franca de San Bartolo, propiedad del Estado desde su surgimiento en 1974.

2.2 Los instrumentos monetarios relacionados con las políticas comerciales

2.2.1. Liberalización y unificación del tipo de cambio:

Entre 1989 y 1990 se eliminaron los tipos de cambios múltiples, se unificó y liberalizó el tipo de cambio permitiendo a los bancos comerciales y casas de cambio operar libremente en el mercado de divisas.

El tipo de cambio se ha mantenido estable debido a los fuertes flujos autónomos de divisas, provenientes de remesas y otras fuentes. Estas fuertes entradas de divisas han presionado, hasta el momento, por la revaluación del colón, obligando al Banco Central de Reserva a intervenir continuamente en el mercado de divisas, acumulando reservas en dólares, para evitar la revaluación. Esto hace que en realidad no haya habido un tipo de cambio libre, sino un tipo de cambio administrado por Banco Central de Reserva para mantener la estabilidad cambiaria.

Para los sectores exportadores uno de los efectos negativos del flujo de remesas es que mantiene el tipo de cambio sobrevaluado, dificultando la competitividad de las exportaciones y favoreciendo las importaciones.

2.2.2. Financiamiento de actividades relacionadas con la apertura externa:

En cuanto al financiamiento de actividades relacionadas con la apertura externa, en 1988 la AID firmó un Convenio de Donación con el Gobierno de El Salvador para el Desarrollo de Zonas Francas por un monto de 21 millones de dólares, monto que fue disminuido en 1993 a 15 millones de dólares. Estos fondos están siendo manejados por el Banco Central de Reserva, y la Fundación Nacional para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES).³

El BCR, a través del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), tiene líneas de crédito específicas, orientadas a las actividades exportadoras dentro y fuera de la región centroamericana, con tasas de interés del mercado. En cuanto al plazo y períodos de gracia se favorece a las actividades relacionadas con las exportaciones no tradicionales y la promoción de las zonas francas.

2.3. Los instrumentos fiscales relacionados con las políticas comerciales

2.3.1 Reducción y unificación de los aranceles a las importaciones:

En el marco de la liberalización del comercio exterior se ha realizado una fuerte reducción de los impuestos a las importaciones y una disminución en la dispersión de los aranceles. Así se pasa de niveles entre 290% y 0% a niveles de 20% y 1% para 1995.

Quedan algunos productos que tienen impuestos arriba del 20%: bebidas alcohólicas y espirituosas (30%); textiles y prendas de vestir, calzado, vehículos no considerados bienes de capital (25%).

Dentro de este contexto de desgravación se encuentran los compromisos asumidos por El Salvador para su adhesión al GATT en diciembre de 1990, los compromisos a nivel de la región centroamericana con la adopción del Arancel Externo Común y, el cambio de estrategia comercial adoptada por El Salvador a partir de abril de 1995, al pasar de una estrategia comercial basada en la reciprocidad a la apertura unilateral.

A partir del 1 de abril de 1995 el gobierno de El Salvador redujo los aranceles para bienes de capital de 5% a 1%, y piensa seguir reduciéndolos hasta llegar a 0% para bienes de capital y materias primas el 1 de diciembre de 1996. En cuanto a los bienes de consumo final, tiene planificado reducirlos en 1% cada 6 meses a partir de julio de 1997, para llegar del 20% actual al 15% en julio de 1999.

Los problemas de menor crecimiento que está afrontando la economía actualmente, han hecho que el Gobierno retrase su plan de desgravación.

2.3.2. Eliminación de los impuestos a las exportaciones:

Dentro de las medidas fiscales tendientes a favorecer las exportaciones, en julio de 1989 fueron eliminados los impuestos a las exportaciones de azúcar y camarón, y en 1992 se eliminaron los impuestos a todas las exportaciones y se estableció una tasa cero del IVA para la actividad exportadora.

Actualmente se está revisando el sistema de Draw Back⁴, lo cual es otro de los compromisos del gobierno para acceder al segundo préstamo del Programa de Ajuste Estructural. En la Carta de Intenciones del Gobierno de El Salvador ante el Banco Mundial, para el segundo préstamo se señala que: "Se ha iniciado la revisión del sistema actual de draw-back. Antes de junio de 1994 se iniciará la implementación de una estrategia integral y coherente para el desarrollo de las exportaciones, considerando las recomendaciones de la revisión del sistema actual de draw-back e incluyendo su reglamento".⁵

2.4. Eliminación de las barreras no arancelarias

Para 1989, se había levantado la mayor parte de las demás barreras no arancelarias (BID, El Salvador, Informe Económico, enero de 1993). Entre las barreras no arancelarias suprimidas se encuentran:⁶

• Depósitos previos

• Tipos de cambio múltiples

• Cuotas y prohibiciones a las importaciones

• Impuestos selectivos a las importaciones

• Restricciones a las exportaciones

Además, en la actualidad, como un compromiso del gobierno de El Salvador ante el Banco Mundial para acceder al segundo préstamo de ajuste estructural, "El Gobierno está identificando los mecanismos para reducir y simplificar los instrumentos no arancelarios existentes, asegurando al mismo tiempo congruencia con el Código de Normas Técnicas del GATT y con las normas internacionalmente reconocidas en materia zoosanitaria y fitosanitaria. En ese sentido, los Ministerios de Economía, de Agricultura, de Salud y de Hacienda han subscrito un acuerdo para revisar e identificar conjuntamente las modificaciones necesarias a leyes tales como: Ley de Sanidad Agropecuaria y su reglamento, Código de Salud, Ley de Farmacia y el Decreto 647".⁷

2.5. Reformas al marco regulatorio relacionado con la apertura externa

2.5.1. Sustitución de la Ley de Fomento de las exportaciones por la Ley de Reactivación de las Exportaciones, por medio del Decreto Legislativo 460, del 15 de marzo de 1990:

Esta ley tiene por objeto la exportación de bienes y servicios fuera del área centroamericana, y concede a las empresas nacionales o extranjeras (exceptuando las exportaciones de productos tradicionales: café, azúcar, algodón) los siguientes beneficios:

1. La devolución del 8% del valor FOB como compensación sobre los impuestos de importación como de otros impuestos indirectos generados por la actividad exportadora.

2. Exención del impuesto de timbres sobre las exportaciones y de cualquier otro impuesto indirecto que tenga como hecho generador exportar.

3. Exención del pago del Impuesto al Patrimonio (este impuesto fue derogado en 1994) a los titulares de las empresas que exporten el 100% de su producción o se dediquen exclusivamente a la comercialización internacional.

2.5.2 Reformas a la Ley de Zonas Francas y Recintos Fiscales:

La actividad en las zonas francas estaba regulada por la Ley de Fomento de Exportaciones que fue derogada al aprobar la Ley de Reactivación de las Exportaciones, y una ley específica sobre las zonas francas y recintos fiscales, en marzo de 1990, denominada: Ley del Régimen de Zonas Francas y Recintos Fiscales, la cual tiene como objeto: "Regular el funcionamiento de Zonas Francas y Recintos Fiscales, así como los beneficios a los titulares de las empresas que desarrollen, administren o usen las mismas".⁸

Mediante esta Ley se posibilita la creación de zonas francas privadas y se extiende los beneficios a:

1. Los que desarrollen zonas francas;

2. Los que administren zonas francas; y

3. Los usuarios de las zonas francas y recintos fiscales.

Los beneficios de los que gozan las diferentes empresas y titulares relacionados con las actividad en las zonas francas se muestran en el Cuadro No. 1.

Cuadro 1 Beneficios Otorgados a las Personas Naturales o Juridicas, Nacionales o Extranjeras Relacionadas con la Actividad en las Zonas Francas y Recintos Fiscales
Beneficio	Desarrolladores de Zonas Francas	Administradores de Zonas Francas	Usuarios de Zonas Francas y Recintos Fiscales
Exención total de los impuestos a la importación de maquinaria, equipos, herramientas, repuestos e implementos necesarios para su establecimiento y funcionamiento.	x
Exencion total de los impuestos a la importación de maquinaria, equipo, herramientas, repuestos y accesorios, utensilios y demás enseres que sean necesarios para la producción exportable.			x
Exención de impuestos a la renta por periodo de 15 años.	x	x
Exención total del impuesto sobre la renta por un periodo de 10 años prorrogables.			x
Exención total de los impuestos sobre el activo y el patrimonio de la empresa.	x	x
Exención total de los impuestos sobre el activo y el patrimonio, por un periodo de 10 años prorrogables.			x
Exención de impuestos indirectos sobre los cánones de arrendamiento de las Zonas Francas.		x
Libre internación a las Zonas Francas de materias primas, aprtes, piezas, componentes o elementos, productos semielaborados, productos intermedios, envases, empaques, etiquetas, muestras y patrones necesarios para la actividad de la empresa.			x
Exención total por un periodo de 10 años prorrogables por el mismo plazo, de los impuestos sobre lubricantes y combustibles que no se produzean en el país.			x
FUENTE: Elaboración propia en base a Ley de Zonas Francas y Recintos Fiscales.

El 25 de enero de 1996, la Asamblea Legislativa aprobó unas nuevas reformas a esta Ley, mediante las cuales se elimina el pago de los impuestos municipales sobre el activo de las empresas por un período de 10 años prorrogable, y permite a las empresas maquiladoras exportar hasta un 15% de su producción mensual de bienes y de prestación de servicios hacia el mercado Centroamericano, excepto textiles y confección.

2.5.3 Reforma a la Ley de Fomento y Garantía de la Inversión Extranjera:

La última reforma a esta ley se realizó en diciembre de 1989, mediante el Decreto Legislativo 413, del 8 de diciembre de 1989.

Esta ley establece las siguientes garantías:

1. libre remisión de la utilidades netas generadas por las inversiones;

2. libre remisión de fondos provenientes de la liquidación total o parcial de las empresas, en la proporción que corresponda a la participación del capital extranjero;

3. reconocimiento como crédito fiscal por el impuesto sobre la renta que corresponda al inversionista extranjero sobre las utilidades que perciba resultante de su inversión extranjera, la parte proporcional del impuesto sobre la renta pagada por la sociedad en la cual ha efectuado la inversión;

4. la libre negociación de su inversión extranjera en el país; y

5. la libre remisión de las ganancias netas de capital que el inversionista extranjero obtenga de la transferencia de su inversión extranjera registrada en el país.

2.6. Reformas institucionales en relación al proceso de apertura:

• Una de las primeras reformas institucionales que se realizaron en las instituciones relacionadas con el comercio exterior es la eliminación del Ministerio de Comercio Exterior (MICE), y el traspaso de algunas de sus funciones al Ministerio de Economía.⁹

• En octubre de 1993 se creó la Comisión Arancelaria Nacional, que se encargará de armonizar la política arancelaria con la política comercial.

• Readecuación (en virtud de la Reforma a la Ley de Reactivación de las Exportaciones, en julio de 1993), del Centro de Trámites de Exportación (CENTREX), como un organismo para centralizar, agilizar y simplificar los trámites de exportación de las instituciones involucradas en la actividad exportadora.¹⁰

• Creación, en 1993 de la Dirección de Industria, para impulsar el proceso de reconversión y desarrollo industrial.¹¹

• En febrero de 1994 el Ministerio de Economía fusionó la Dirección de Zonas Francas con la de Industria, "a fin de adecuar sus recursos a la realidad económica del país".¹²

• Creación de la Oficina de Apoyo al Inversionista y el establecimiento de la Ventanilla de Trámites de Inversiones con el objeto de establecer un lugar único (Ventanilla Unica) donde el inversionista nacional o extranjero realice sus trámites.¹³

• Según el Viceministro de Economía, actualmente se está trabajando en el montaje de una oficina sobre prácticas de comercio desleal y de unidades sobre normas de origen, y de inteligencia de mercado, establecimiento de puntos focales de comercio. En lo que respecta a la promoción de exportaciones, se está trabajando en consolidar todos los esfuerzos de promoción de exportaciones.¹⁴

Otro aspecto institucional en torno a la apertura externa es el nuevo rol asignado al Ministerio de Relaciones Exteriores como encargado, no sólo de la diplomacia política, sino también de la diplomacia económica: apertura de nuevos mercados, promoción de exportaciones, promoción de inversiones extranjeras, ayuda externa. De esta manera, este ministerio asumirá algunas de las funciones del desaparecido Ministerio de Planificación y del Ministerio de Economía.¹⁵

3. Inversiones salvadoreñas dentro y fuera de la región Centroamericana

Dentro de los procesos de integración y apertura en el istmo centroamericano, ciertos capitales salvadoreños se están expandiendo hacia la región y fuera de ésta. En el Cuadro No. 2, se muestra algunas de las inversiones salvadoreñas en Centroamérica y fuera de la región.

Cuadro 2 Inversiones de Capitales Salvadoreños en Centroamérica y Fuera de la Región
Grupo/Empresa	País en que se realiza la inversión	Sector o Actividad	Tipo de Establecimiento
Grupo Roble (Familia Poma)	Costa Rica	Hotelería	Hotel Camino Real
		Comercio	Multiplaza San José
	Honduras	Hotelería	Hotel Camino Real (1)
		Comercio	Multiplaza Tegucigalpa (1) Mu1tiplaza San Pedro Sula (1)
Grupo Simón	Guatemala	Comercio	Almacén Simán
		Financiero	Alianza Banco Salvadoreño con Banco Internacional S.A. de Guatemala
	México	Financiero	A1ianza Banco Salvadoreño con Bancrecer de México
	Estados Unidos	Financiero	Agencia BANSAL Inc. en Houston, Texas y Los Angeles
ADOC (Familia Palomo)	Costa Rica	Industría del calzado	Fábrica ADOC
	Guatemala	Industría del calzado	Fábrica ADOC
	Honduras	Comercio	Tiendas ADOC
Grupo SIGMA	Costa Rica	Industría de papelera	Empresa Magma
	Guatemala	Industría de papelera y gráfica	Lithografia Zedick
			INDURSA
	Puerto Rico	Industría papelera	UNIPAC
	México	Industría papelera	SIGMA/COVIS S.A.
Grupo TACA	Guatemala	Transporte aéreo	30% acciones de AVIATECA
	Costa Rica	Transporte aéreo	10% acciones de LACSA
	Nicaragua	Transporte aéreo	49% acciones de NICA
Banco Agricola Comercial	Panamá	Financiero	Sucursal Banco Agrícola Comercial
	Estados Unidos	Financiero	Sucursales bancarias
Banco Desarrollo	Guatemala	Financiero	Alianza con Banco Agro de Guatemala a través de la Cuenta Corriente del Area Centroamericana
(1) En proceso de construcción o proyectados antes del año 2000.
FUENTE: Elaborado con información de Revista Panorama Internacional; E1 Financiero; La Prensa Gráfica, 28 de noviembre de 1995; entrevistas con personas relacionadas con la vida empresarial y prensa nacional.

Hay además proyecciones de capitales salvadoreños de continuar expandiendo sus inversiones en Centroamérica, como es el caso del Banco Agrícola Comercial que en noviembre de 1995 abrió una agencia en la capital de Panamá, y que en "...su plan de expansión, el Banco Agrícola también tiene proyectado abrir agencias en otros países del área o establecer alianzas estratégicas con otros bancos de la región"¹⁶.

Además de las inversiones directas de capitales salvadoreños en la región centroamericana existen otras estrategias de expansión, sobre todo a través de alianzas con otras empresas del resto de Centroamérica. Entre algunos casos se puede citar:

• La Tabacalera Salvadoreña tiene alianzas con la Tabacalera de Guatemala. La Tabacalera Salvadoreña importa desde Guatemala los cigarrillos Diplomat y Marlboro. Ambas empresas son filiales de Philip Morris Inc. de Estados Unidos.

• La Cigarrería Morazán le fabrica los cigarrillos Belmont con tabacos hondureños a TAHSA de Honduras. Ambas empresas son mayoritariamente capital de la British American Tobacco Industries, del Reino Unido.

• TACA tiene un acuerdo de cooperación con COPA de Panamá y juntas forman el Grupo TACA.

• El Banco Cuscatlán unido al Banco Continental, de Guatemala y Bancahsa, de Honduras mediante una alianza han creado el Cheque Centroamericano.

  4. Lineamientos Generales para una Estrategia Alternativa de Integración

  Una estrategia alternativa para la integración centroamericana debe estar centrada en una estrategia de desarrollo multidimensional; es decir, una estrategia que tome en cuenta no sólo los aspectos financieros, monetarios y comerciales, sino el desarrollo de los recursos humanos, medioambientales, institucionales e infraestructurales.

A pesar de que, a través de las XVI Cumbres Presidenciales, se han firmado innumerables acuerdos que abarcan muchos ámbitos de la vida económica y social de la región en la práctica, la integración centroamericana se ha reducido al avance en la apertura comercial.

El perfeccionar los mecanismos de la apertura comercial es necesario e importante, pero no suficiente para lograr un tipo de integración que conlleve al desarrollo económico y social de todos los sectores de la población centroamericana.

Un nuevo proceso de integración, que busque un verdadero desarrollo económico y social de la región, debe tomar en cuenta:

1. Trascender la simple apertura comercial y buscar la integración social, el desarrollo autosustentable, orientado a garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de la población. En este sentido, la integración debe verse como un factor que conlleve no sólo al crecimiento económico, sino a un verdadero desarrollo de toda la población centroamericana. Al respecto es necesario llevar a la práctica todos aquellos acuerdos y compromisos firmados por los mandatarios centroamericanos sobre el desarrollo social.

2. No se debe caer en el error de adoptar una apertura externa indiscriminada, pues esto llevaría a la quiebra de muchas empresas nacionales ante la competencia de empresas extranjeras que gozan de múltiples formas de proteccionismo por parte de los países desarrollados. Es necesario propiciar una apertura selectiva y gradual que permita a las empresas nacionales poder enfrentar la competencia externa.

3. Es urgente la definición de políticas sectoriales coordinadas, que permitan elevar la capacidad productiva de la región.

4. El proceso de integración exige elevar la inversión publica en vistas a mejorar la infraestructura de la región: red de transporte, comunicaciones, energía, así como para apoyar el desarrollo de los sectores productivos, sobre todo del sector agropecuario y manufacturero.

   La inversión pública debe estar también orientada a mejorar la calidad de la fuerza de trabajo, de las condiciones de salud, educación, vivienda y de la seguridad social de toda la población, como condición para contar con una población más productiva y elevar así las condiciones de competitividad de nuestras economías.

5. No puede dejarse de lado la definición de políticas regionales en cuanto a modificar la dinámica del mercado de trabajo y mejorar las condiciones laborales: empleo, respeto de los derechos de los trabajadores en cuanto a las condiciones salariales, prestaciones sociales, derechos de organización y sindicalización, negociación colectiva, etc.

   En este contexto se debe tomar en cuenta la propuesta de las organizaciones sindicales de incorporar "cláusulas sociales" en los tratados comerciales a fin de erradicar el dumping social. "Estas cláusulas tendrían el único objetivo de garantizar un nivel adecuado de condiciones de trabajo, mediante la aplicación de normas de trabajo universalmente reconocidas dentro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)".¹⁷

6. El apoyo crediticio de organismos financieros regionales e internacionales debe estar orientado prioritariamente al fortalecimiento de los sectores productivos, con el fin de que éstos alcancen mayores niveles de productividad. En este mismo sentido debe verse el fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa centroamericana para que puedan enfrentar la competencia externa.

7. Centroamérica no debe ver solamente hacia el norte, sino que también debe ver hacia el sur y hacia el Caribe. Esto permitiría dar pasos hacia el fortalecimiento de la estructura productiva de la región para poder competir en el futuro con los países desarrollados.

   Por otro lado, Centroamérica debe fortalecer sus relaciones económicas con nuevos países y bloques fuera del área americana.

8. A nivel institucional es importante promover la participación activa de los sectores sociales en todas las etapas del proceso de integración. Los acuerdos de integración no deben ser producto de decisiones de las cúpulas políticas y económicas, sino que deben estar basadas en la participación de todos los sectores de la población.

   Este artículo está basado en un trabajo de José Víctor Aguilar y Joaquín Arriola, "El Impacto del NAFTA en el proceso de Integración de América Central y sus implicaciones para los sectores populares" (Caso El Salvador), CRIES-FUNDE, Febrero de 1996.