Centroamérica se encuentra en una etapa de su historia que seguramente va a ser decisiva para su futuro. Por una parte, se han venido generando nuevas condiciones de signo positivo, como la finalización de conflictos armados en Nicaragua y El Salvador y los avances en el proceso de paz en Guatemala. Por otro lado, todos los países, aunque a ritmos y profundidades distintas, viven procesos de cambios internos y desde ellos deben hacer frente a los veloces y profundos cambios de la economía internacional y a la adopción de un nuevo estilo y nuevas políticas de desarrollo, de manera que éste sea sustentable y equitativo.
Las relaciones económicas internacionales están atravesando cambios sin precedentes: "Se altera de raíz la división mundial del trabajo, se acentúa considerablemente el grado de interdependencia de los países, y el intercambio se concentra en grandes corporaciones, mientras toma ímpetu una nueva revolución tecnológica, acicateada por la competencia de un sistema multipolar en lo económico. Los países desarrollados se convierten en demandantes netos de ahorros y compiten por éstos con las naciones en desarrollo, agudizando la asimetría tradicional de los mercados internacionales de capital"1
Es indudable que frente a esos cambios enormes y acelerados de la economía mundial, nuestros países se encuentran en franca desventaja. Como bien lo señala la CEPAL, "la apertura inmediata del intercambio con México o con los Estados Unidos, sorprendería sin la preparación debida a numerosos sectores y productores centroamericanos. Elevar la productividad, asimilar las mejores tecnologías, crear la infraestructura humana y física, son tareas insoslayables que tardan algún tiempo en madurar; entre tanto la oferta externa ya disponible puede desplazar en el corto plazo a las empresa de la región. Por eso, y frente a los desequilibrios no resueltos de pagos, es conveniente ganar tiempo mediante negociaciones conjuntas en las que se obtenga reconocimiento a la condición de zona de menor desarrollo relativo que quiere, consecuentemente, de un trato asimétrico durante un período transitorio"2.
En ese marco, los países centroamericanos deben abordar en serio y con sentido integral el reto de la integración centroamericana. Y deben hacerlo no sólo los gobiernos, sino también y de manera muy participativa y decisiva las sociedades civiles. Se trata de que la integración regional sea factor determinante de la creación del futuro centroamericano, como el mejor espacio para la transformación de los actuales patrones de desarrollo, como la mejor plataforma de inserción en la economía internacional y como el mejor camino para buscar una elevación sustantiva en la calidad de vida de la población centroamericana.
Eso, por supuesto, implica un nuevo enfoque y una nueva estrategia de integración. No se trata de regresar a los viejos y ya superados esquemas proteccionistas, de reparto de mercados y complementaciones por asignación de industrias. Se trata de una integración estructurada y jalonada por un objetivo fundamental: la producción de riqueza y bienestar para las presentes y futuras generaciones.
En ese marco, queremos en esta ocasión abordar un tema fundamental de cara a la integración centroamericana y es la importancia que para ella, como para cualquier proyecto de integración económica (Unión Europea, el MERCOSUR u otro), tiene la integración de los servicios financieros.
En el Protocolo de Guatemala, en el cual se definieron objetivos de política regional en materia de bienes y servicios, se hace referencia a la liberalización del movimiento de capitales y adopción de políticas comunes en el manejo de una serie de servicios, entre los que se encuentran los financieros.
Además, los países centroamericanos suscribieron el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), cuyo objetivo fundamental es la liberalización progresiva del comercio de servicios entre las partes contratantes, y que en su Artículo V sobre integración económica ofrece la posibilidad de avanzar más rápidamente en esa liberalización.
Nos parece, por tanto, oportuno reflexionar en torno al papel que puede y debe jugar en el impulso de una integración económica la integración de los servicios financieros, teniendo en cuenta que ésta sólo adquiere pleno sentido si juega un papel de dinamización y soporte del desarrollo sustentable que implica una transformación y fortalecimiento de las capacidades productivas de los diferentes países y de la región en su conjunto.
II. Integración Financiera e Integración Económica
La integración económica tiene como objetivos fundamentales generar economías de escala, eliminando la segmentación de los mercados nacionales para configurar un mercado regional muy competitivo que permita aprovechar mejor los recursos nacionales y regionales, una inserción más eficiente en la economía internacional y elevar el bienestar de la población regional.
Se trata pues, -como señala el Protocolo de Guatemala-, de una ampliación de los mercados nacionales como requisito necesario para impulsar el desarrollo en base a los principios de solidaridad, reciprocidad y equidad, mediante un adecuado y eficaz aprovechamiento de todos los recursos, la preservación del medio ambiente, el constante mejoramiento de la infraestructura, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación y modernización de los distintos sectores de la economía.3
Dentro de un proceso de integración económica regional así concebido, la integración financiera, es decir, la fusión de los sistemas financieros de la región de manera que conformen un sólo mercado de servicios financieros, juega un papel muy importante. Esa importancia viene, ante todo, de la labor específica que desempeña el sistema financiero dentro de cualquier economía, que en lo fundamental, consiste en canalizar fondos desde los ahorradores hasta los inversores. Se trata, en consecuencia, de un rol de "intermediación":
"La intermediación financiera tiene lugar cuando las instituciones financieras canalizan fondos desde los ahorradores hasta los inversores, como lo hacen los bancos cuando prestan los depósitos recibidos a los prestatarios que desean invertir".4
Y dicho rol obedece a una necesidad:
"La necesidad de intermediarios financieros surge principalmente porque los costos de transacción son generalmente demasiado altos para que pueda haber transacciones directas de fondos de deudor a acreedor. Normalmente, los ahorrantes individuales no tienen los recursos, ni el tiempo, ni la información para evaluar a los que piden préstamos. Los intermediarios financieros se especializan en la evaluación de los deudores potenciales, lo que los convierte en instituciones eficientes para canalizar los fondos de los ahorrantes a los que necesitan fondos"5.
Por eso, "es obvio que un sistema financiero que funcione bien es importante para la eficiente asignación de la inversión"6.
Derivadas de su papel fundamental, el sistema financiero tiene tres funciones principales que son:
El desarrollo de estas tres funciones genera ingresos, eleva el bienestar y multiplica el dinero. Cuando un país tiene un sistema financiero suficientemente desarrollado y sólido, podemos afirmar que se encuentra en un estado de profundización financiera. Y mientras mayor es la profundización financiera que tiene, mayor es su capacidad para crecer porque tiene más condiciones para poner recursos superavitarios en proyectos productivos. La profundización financiera es, por lo tanto, muy importante dado que vuelve más eficiente la utilización de recursos excedentarios en la promoción de inversiones productivas.
De lo anterior se desprende que el papel de una integración financiera dentro de una integración económica tiene una importancia vertebral y puede definirse en varios aspectos:
En conclusión, podemos afirmar que los servicios financieros desempeñan un papel esencial dentro de un proceso de integración económica, al ofrecer un apoyo enorme y dinamizar al resto de la economía regional. Una pequeña muestra la tenemos en el proceso de integración de la Unión Europea, donde ya para 1992, "cerca de la mitad del beneficio total de las instituciones de crédito y seguros se reinvierte en otros sectores de la economía".7
III. Movilidad de Capitales e Integración de los Mercados Financieros
La integración financiera debe estar en el centro de una integración económica si se quiere libre movilidad de capitales. Es decir, si un conjunto de países que se asocian, como es el caso de los que conforman la Unión Europea, buscan una movilidad irrestricta de capitales, es necesario que integren sus mercados financieros.
La razón es muy sencilla: la movilidad de capitales requiere la reducción hasta el desaparecimiento de todas aquellas barreras legales, institucionales, etc. que impiden, bloquean o hacen más lenta su movilidad. Y la integración de los mercados financieros es precisamente eso: derrumbar todas las barreras y trabas hasta constituir un sólo mercado financiero, un solo mercado de capitales.
Por eso, Richard Ground, al referirse a la tercera etapa del proceso de integración financiera, la cual define como de "plena integración", afirma que en ella "los entes financieros operarían competitivamente con la banca internacional en el seno de una libre y transparente movilidad de capitales y de excelentes oportunidades para la inversión extranjera"8.
También, en el Proyecto de Resolución propuesto a la IV Reunión de Gabinetes Económicos de los países centroamericanos, se asocia la movilidad de capitales con la integración regional de los sistemas financieros al proponer como objetivo principal "Promover y fortalecer la modernización e integración regional de los sistemas financieros nacionales, facilitar la libre movilidad de capitales con fines de inversión y vincular las bolsas de valores"9.
IV. Condiciones Mínimas Necesarias para una Integración Sostenida de los Mercados Financieros
Ubicar las condiciones mínimas para que una integración financiera regional no sólo se concrete sino que pueda mantenerse de una manera sostenida, exige a juicio nuestro, tener en cuenta que -como señala la Unión Europea- un mercado único de servicios financieros debe estar fundado en tres grandes libertades:
En ese marco, las condiciones mínimas que pueden garantizar sostenibilidad de una integración financiera son las siguientes:
La estabilidad macroeconómica es un factor sin el cual no es posible una regionalización de la actividad financiera. Por eso, una política macroeconómica coherente resulta esencial para el desarrollo de un sistema financiero integrado que sea dinámico y sólido.
Existen en concreto un conjunto de indicadores macroeconómicos básicos de convergencia, para que los países puedan integrarse en sus mercados financieros y promover la libre movilidad de capitales.
Por ejemplo, si se trata de economías pequeñas y abiertas -como es el caso de las economías centroamericanas- se deberá tomar en cuenta el hecho de que la autoridad económica en tales economías dispone, en la realidad, de muy poca posibilidad de administrar a su discreción el desenvolvimiento del mercado y más bien tiene mucha discrecionalidad para desestabilizar la economía.
En tales circunstancias, su rol fundamental es minimizar la toma de medidas que vayan en contra de la dinámica del mercado y que generen expectativas adversas entre los agentes económicos11, pero fortaleciendo, al mismo tiempo, los mecanismos regulatorios para evitar que monopolios distorsionen los mercados financieros anulando o restringiendo la libre competencia.
Se debe fortalecer por parte de la administración de la política monetaria un uso más activo de instrumentos indirectos de política como las operaciones de mercado abierto. Se debe completar la liberalización y racionalización de las tasas de interés. Eliminar restricciones en las tasas pasivas y activas.
Restringir al mínimo y regular la práctica de la concentración de créditos y la concesión por parte de entidades financieras de cuantiosos préstamos a partes relacionadas.
Aquí queremos subrayar que las reformas a nivel nacional son pre-requisitos para una integración exitosa y sostenida de los sistemas financieros de una región. Y que deben combinarse adecuada y permanentemente con la creación y fortalecimiento de las instituciones, reglas y marcos legales de carácter supranacional, regional.
2.1 Eliminar todas las trabas legales que restringen la libre convertibilidad de las monedas de la región entre los países que la constituyen.
2.2 Que no existan obstáculos para el libre establecimiento de instituciones financieras y la libre oferta de servicios. Esto incluye la adopción del "Pasaporte Bancario".
2.3 Crear una banca central autónoma e imparcial. Ha sido ampliamente demostrado en todas partes del mundo, y específicamente en Centro América, que uno de los mayores obstáculos para lograr un equilibrio macroeconómico estable y una integración regional de los sistemas financieros es la dependencia por parte de las Juntas Monetarias de ministros de Estado o de poderosos gremios privados. Esto provoca que los miembros de las Juntas pueden ser removidos de sus cargos por razones ajenas a su capacidad e integridad profesional.
Se trata de impulsar Juntas Monetarias autónomas, profesionales y con capacidad de responder ante la sociedad por sus actuaciones. No deben formar parte de las mismas ni Ministros de Estado, ni representantes de gremios del sector privado.
Pero una banca central autónoma no es suficiente. Exige como contrapartida "un régimen monetario que se ancla en reglas de políticas bien definidas que minimicen la discrecionalidad de las autoridades monetarias y, por tanto, la de Gobiernos, de seguir políticas que conduzcan a la inestabilidad macroeconómica. Estas reglas comprenderían normas que prohíben al Banco Central crear crédito neto para financiar al sector público (incluyendo al propio Banco Central) y que garanticen la convertibilidad de la moneda"12. Finalmente, es básico racionalizar las funciones del Banco Central, que ejerza exclusivamente aquellas funciones que le son propias. La recarga de funciones lleva a que la Junta Monetaria centralice de manera excesiva la toma de decisiones sobre asuntos monetarios y financieros de poca relevancia o que corresponden a otras instancias gubernamentales o privadas y en consecuencia, que no se concentre en lo que verdaderamente le concierne y es fundamental para la política monetaria.
2.4 Fortalecer la supervisión y los sistemas judiciales. La capacidad de intermediación financiera de una región implica la superación de las debilidades y vacíos de todas aquellas entidades que tienen a su cargo la supervisión y las deficiencias de los sistemas judiciales.
Por eso Richard Ground, en representación del Banco Mundial, refiriéndose a los "Principales Temas del Desarrollo e Integración de los Mercados Financieros de Centroamérica" recogía esto en 1992 en San Salvador y afirmaba que "se requieren reformas fundamentales del marco jurídico necesarias para una efectiva supervisión del sistema financiero y para permitir que el sistema judicial pueda hacer valer los contratos de manera efectiva".
Recordaba además que en muchos casos "la falta de derechos claros de propiedad constituyen un gran obstáculo a una intermediación financiera eficiente" y concluía enfáticamente que las reformas jurídicas deberán "estar acompañadas de un esfuerzo decidido para reestructurar y fortalecer a las instituciones como la superintendencia y el sistema judicial"13.
En cuanto al fortalecimiento de las entidades de supervisión, las superintendencias de los sistemas financieros tienen que estar dotadas de una verdadera autonomía y de amplias facultades para un rigurosos cumplimiento de las regulaciones y de sus dictámenes. Esto debe acompañarse también con exigirles y permitirles exclusivamente aquellas funciones que demandan la promoción de prácticas bancarias sanas y velar por la solvencia del sistema financiero. Por último, es necesario que tengan una capacidad financiera suficiente para contratar el personal competente y técnicamente apropiado.
3.1 Posibilitar a las entidades financieras asignar sus recursos entre destinos competitivos, acabando con restricciones que obligan a una intermediación especializada o segmentada.
3.2 Derogar toda la legislación que limita a la banca comercial a operaciones de corto plazo y facilitarle las operaciones de mediano y largo plazo.
3.3 Armonizar el encaje bancario en torno al encaje óptimo, entendido éste como el requerimiento de liquidez que le permite a los bancos de la región competir adecuadamente con la banca internacional.
Se trata de adoptar el encaje legal más bajo posible y acompañar esto con el fortalecimiento de los organismos fiscalizadores de la banca para evitar que los bancos reduzcan inmoderadamente sus reservas líquidas en detrimento de la solvencia del sistema.
Estandarizar el reglamento usado para el cálculo y la fiscalización del encaje legal, así como la penalización por desencajes bancarios. Definir procedimientos comunes para intervenir o liquidar bancos por iliquidez o insolvencia.
3.4 Institucionalización de un sistema de evaluación de la solvencia de las entidades financieras mediante auditorías externas obligatorias y estandarizadas según las prácticas confiables internacionales.
3.5 Garantizar una sistemática de información al público, no sólo para que sepa si las instituciones financieras están o no solventes, sino porque el público "también necesita de información para reaccionar ante la situación económica y financiera de los bancos y ante los precios de los servicios que ofrecen"14.
La eficiencia de la intermediación financiera también se ve afectada negativamente por deficiencias de los regímenes impositivos.
Por eso es necesaria la armonización progresiva de los regímenes tributarios, especialmente referidos a los impuestos que afectan a la instituciones e instrumentos financieros, a los inversionistas y la eficiencia en la inversión y a los ahorrantes.
Esa armonización debe basarse en la búsqueda de la neutralidad fiscal y debe estar prioritariamente orientada a incentivar el ahorro y el desarrollo financiero de la región. Pero si por alguna razón hace falta imponer alguna tasa tributaria, deberá ser pareja y hacer que todos paguen.
V. Conclusiones
Si tomamos en cuenta todo lo anterior, no queda ninguna duda que el impulso de un auténtico proceso de integración económica centroamericana, debe contemplar como uno de sus motores y componentes claves la integración de los servicios financieros.
Pero, una vez más, dicha integración financiera sólo cobrará sentido, en primer lugar, si está vinculada al desarrollo productivo y forma parte de un engranaje regional que le dé su papel y debida importancia a la integración de los mercados de bienes, servicios y mano de obra y a la integración social.
En segundo lugar, será preciso crear todo el marco regulatorio e institucional necesario -incluyendo una Ley de Libre Competencia- que revierta y reoriente la tendencia actual que conduce a que un reducido grupo de grandes monopolios y corporaciones económicas copen los centros de decisión de los sistemas financieros, generando políticas sobredeterminadas por sus propios intereses de corto plazo, que excluyen a las grandes mayorías y sacrifican el desarrollo sustentable, tanto de cada uno de los países como de la región en su conjunto.
Y, en tercer lugar, deberá construirse como un esfuerzo conjunto de los gobiernos y las sociedades civiles del istmo, que esté estructurado para responder a ese reto insoslayable de la globalización mundial buscando las mejores condiciones para un desarrollo sustentable y equitativo de nuestra región.
Notas:
1 CEPAL: Centroamérica: El Camino de los Noventa. Enero de 1993. Guatemala. Pág. 1.
2 Ibíd. Pág. 86.
3 Protocolo de Guatemala. SIECA. Boletín Informativo. Edición Especial. Centroamérica, 1993. Pág. 5.
4 Dornbusch y Fischer. Macroeconomía. Quinta Edición. McGraw-Hill, México 1993. Capítulo 11, pág. 487.
5 Sachs y Larraín. Macroeconomía en la Economía Global. Prentice Hall Hispanoamericana. México, 1993. Cap. 20, pág. 622.
6 Dornbusch y Fischer. op. cit.
7 Varios: Experiencias en la Integración de Sistemas Financieros. Seminario. San Salvador, El Salvador, Noviembre de 1992. Anexo No. 1: Hacia un gran mercado interior de Servicios Financieros. Pág. 33.
8 Varios: op. cit. Pág. 78.
9 Navas, Herman: Las Regulaciones Bancarrias y la Integración Centroamericana. Resumen. PRADIC. San José, Costa Rica. Febrero 1994. Pág. 20.
10 Ground, Richard: Panorama de los principales Temas del Desarrollo e Integración de los Mercados Financieros en Centroamérica. Seminario sobre Experiencias en la Integración de Sistemas Financieros. op. cit. Pág. 57.
11 Ground, R. La Integración... op. cit., Pág. 3.
12 Ground, Richard: La Integración Financiera del Istmo Centroamericano: Hacia un Mercado Unico en Servicios Financieros. Resumen. PRADIC. San José, Costa Rica. Febrero de 1994. Pág. 13.
13 Ground, R., Panorama...op. cit., ppp. 60-61.
14 Ibid., pg. 65 ??