SAD, 11/01/95, LOS PROGRAMAS DE REINSERCIÓN RURAL: BASES FRÁGILES PARA LA ESTABILIDAD Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE

Serie Alternativas para el Desarrollo

País/Country: El Salvador

Fundación del Desarrollo de El Salvador

Autor/Author: Pedro Juan Hernández Romero

Número/Number: 33

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

I. El Contexto Difícil de la Reinserción

1. El marco de negociación política: Los programas de reinserción son el resultado de un proceso de negociación política entre el gobierno y el FMLN, cuyo punto de partida estaba constituido por posiciones encontradas; éstas tuvieron que ser modificadas, tanto en términos de su diseño como de su ejecución, situación que si bien permitió el logro de acuerdos y agilización del proceso, no necesariamente constituyó la situación mas idónea.

   Así por ejemplo, se estableció que las tierras serían valoradas a precios de mercado. Esta situación provocó que las tierras del estado con las cuales se inició el proceso de transferencia fueran otorgadas a precios mas bajos que las que han sido entregadas posteriormente; lo que ha provocado una diferenciación en los compromisos financieros de los beneficiarios. De igual forma, la figura de tenencia pro indiviso permitió agilizar el proceso de entrega de tierras; aunque de hecho provocó una situación incierta en términos de la tenencia de la tierra, ya que exige la necesidad de establecer formas definitivas de tenencia de la tierra, fenómeno al cual ya se están enfrentando los beneficiarios al interior de las propiedades.

2. El marco macroeconómico: El comportamiento de los mercados internacionales de los productos tradicionales de exportación, y fundamentalmente la aplicación de políticas de ajuste estructural, han estado provocando una reorientación de la economía salvadoreña caracterizada por el fortalecimiento de los sectores comercial y de servicios, y por el debilitamiento de la agricultura y la industria. En tal sentido, el sector agropecuario está perdiendo niveles de rentabilidad, y por lo tanto se encuentra inmerso en un proceso de abandono. Tal situación adversa es preocupante en el sentido de que la reinserción agropecuaria implica una carga financiera para los beneficiarios, que difícilmente podrán enfrentar.

3. El perfil de la población beneficiaria: La consideración principal que determina de alguna manera la diferencia entre un campesino o residente rural tradicional y un beneficiario del PTT, es el hecho de que, por haber participado éste último de manera directa en el conflicto armado (como combatiente), lo "marca" como una persona con una mentalidad, una cultura específica, y por ende con un comportamiento con rasgos particulares. En este beneficiario se conjugan un conjunto de situaciones que definen sus rasgos y comportamiento; porque si bien ha nacido en el sector rural, no es campesino en el sentido estricto del término (es decir, agricultor); ha sufrido desplazamientos, hecho que lo tipifica como un "desarraigado". Esta diferenciación, que de suyo marca una pauta sociológica sumamente importante, con implicaciones económicas y políticas, induce a que el proceso de reinserción -si se pretende que sea exitoso- tenga que adoptar una estrategia que haga suyo este perfil de beneficiario, a efecto de dar respuestas efectivas a sus propósitos. En otras palabras, se trata de responder a las necesidades de un individuo "acostumbrado a la guerra", con medidas orientadas a iniciar y/o consolidar un proceso de integración de dichas personas a la vida civil y evitar contribuir a cualquier forma de descomposición social¹.

4. Ubicación y estado físico de las propiedades: La mayoría de las tierras requeridas, transferidas y escrituradas están ubicadas en las llamadas zonas ex-conflictivas, que de hecho coinciden con tierras muy deterioradas como es el caso de Chalatenango y Morazán; y en el caso de San Vicente, aún cuando son tierras de muy buena calidad se encuentran con dificultades de inundación cuya superación requiere de importantes inversiones.

De los 14,367 beneficiarios censados, solo 5,647 (39.3%) tienen viviendas dentro de los inmuebles.

De las 420 propiedades censadas solo el 0.8% cuentan con servicio de agua potable y el 10.9% con energía eléctrica.

El 60.8% de los inmuebles transferidos no cuentan con una clínica o puesto de salud a menos de 10 Km de distancia, perteneciendo el 63.1% de las instalaciones de salud existentes a instituciones privadas sin fines de lucro (ONGs) y las restantes al Ministerio de Salud.

El 32.9% de las propiedades no cuentan con ninguna escuela ubicada a menos de 10 km. de distancia.

El 44.5% de las propiedades censadas cuentan con calle a menos de un kilómetro de distancia, pero de éstas solo el 39.6% son transitables durante el invierno. De las calles reparadas, el 37.7% ha sido realizado exclusivamente por los beneficiarios del PTT, los que además han colaborado con el aporte de mano de obra para la reparación de calles realizado por otras instituciones.

Los datos anteriores ponen de manifiesto de manera elocuente el hecho que un porcentaje importante de las tierras transferidas presentan condiciones inadecuadas para el desarrollo de actividades productivas por parte de los beneficiarios.

II. La Ejecución de los Programas de Reinserción

1. Situación del Programa de Transferencia de Tierras: De acuerdo a la Misión de las Naciones Unidas para El Salvador (MINUSAL), la situación del Programa de Transferencia de tierras al 15 de Agosto de 1995, era la siguiente:

   El total de tierras transferidas corresponde a 1,801 propiedades en un área de 102,248 mzs., habiéndose beneficiado un total de 25,698 ex-combatientes de ambos ejércitos correspondiendo al 67.5% del total de beneficiarios a ser atendidos por el programa.

   Los beneficiarios potenciales del FMLN, entre ex-combatientes y tenedores, constituyen un universo de 29,266; de éstos se ha transferido tierras a 19,591, es decir al 64.9%.

   Los beneficiarios del FMLN ubicados en las propiedades del estado adquirieron un promedio de 4.63 mzs. por beneficiario, a un valor promedio de 4,280.86 colones por mz., adquiriendo la tierra asignada por un valor total promedio de 19,821.88 colones.

   A los ubicados en propiedades privadas les ha correspondido un promedio de 4.0 mzs., a un valor promedio de 7,012.30 colones por mz., adquiriendo la tierra asignada por un valor total promedio de 28,025.03 colones.

   En el caso de los beneficiarios potenciales de la FAES, que constituyen un universo de 8,830, unos 6,107 han recibido tierras, lo que representa el 69%.

   A los que han sido ubicados en las propiedades del estado les ha correspondido un promedio de 3.81 mzs., a un valor promedio de 5,609.96 colones por mz., adquiriendo la tierra asignada por un valor total promedio de 21,369.29 colones.

   En propiedades privadas les correspondió un promedio de 3.49 mzs. por beneficiario, a un valor promedio de 7,352.80 colones por mz., cuyo valor total promedio es de 25,653.33 colones.

2. Los créditos agropecuarios: Inicialmente, se implementó un programa de créditos de contingencia que abarcó a 1,350 desmovilizados del FMLN, por un monto de 3,729 colones por destinatario.

   En junio de 1992 se diseña el programa de crédito para desmovilizados (PRN-2), para un universo preliminar de 6,000 desmovilizados de cada bando. De acuerdo a la Secretaría Nacional de Reconstrucción (SRN), este programa fue ampliado para un universo de 7,361 desmovilizados del FMLN y 11,000 de las FAES. Las condiciones crediticias son: un monto máximo de 15,580 colones, una tasa de interés del 14%, un plazo de 5 años y un período de gracia de un año. Para los tenedores, el monto máximo correspondía a 10,000 colones.

   Según datos gubernamentales, a marzo de 1995, se había entregado el crédito únicamente al 34.4% del total de beneficiarios potenciales, lo cual corresponde al 98.4% de los ex-combatientes del FMLN, al 36.8% de los de ex- combatientes de las FAES y al 11.2% de los tenedores. ³

3. La capacitación y la asistencia técnica: En el primer programa de capacitación que se desarrolló entre noviembre de 1992 y abril de 1993 participaron 4,128 ex-combatientes de las FAES y 6,032 del FMLN. De acuerdo a ONUSAL este subprograma "jugó un papel importante en el proceso de desmovilización del FMLN, pues permitió tener ocupados a los recién desmovilizados y se les proporcionó becas que les permitieron el sustento en esos primeros meses de desmovilización"⁴.

   Posteriormente, entre junio de 1993 y mayo de 1994, se desarrolló un programa de Asistencia Técnica a cargo del CENTA; el cual de acuerdo a ONUSAL no logró los resultados ni las metas previstas del proyecto, pudiendo afirmar que los beneficiarios del PTT no contaron con asistencia técnica agropecuaria que permitiera elevar los rendimiento de sus cosechas.

   A partir de mayo de 1994 hasta julio de 1995 se desarrolla un segundo programa de Asistencia Técnica Integral, el cual sólo se imparte en las propiedades que ya han sido transferidas.

   De acuerdo a los datos que da la SRN sobre los niveles de ejecución de los programas de capacitación y asistencia técnica agropecuaria, han recibido capacitación el 56.7% de los beneficiarios potenciales; de los cuales los correspondientes al FMLN han sido cubiertos en un 82.3%; mientras que de los correspondientes a la FAES, únicamente al 38.9%.⁵

   En lo que respecta a la asistencia técnica, del total de beneficiarios potenciales se ha cubierto el 34.1%; de los cuales de los correspondientes al FMLN se ha cubierto el 67.7%; mientras que de la FAES han sido atendidos únicamente el 13.7%.

   En cuanto al impacto de estos programas en su conjunto, tanto ONGs participantes como beneficiarios señalan su total desvinculación en el tiempo con los componentes de transferencia de tierras y crédito productivo, dando además la impresión que dichas actividades se diseñan desde arriba, más con el interés de cumplir compromisos formales que de realmente impactar positivamente en la reinserción. Esta situación se traduce en un reducido impacto positivo en la población beneficiaria.

4. Vivienda: Los programas de vivienda se han desarrollado en función de tres categorías: de emergencia, progresivas y permanentes. Todas las viviendas se han construido con esfuerzo de los beneficiarios, asesoría técnica de diferentes instituciones, y financiamiento de la cooperación internacional.

   Los programas de vivienda de emergencia han consistido en la entrega de láminas, madera y clavos, con lo que se construyeron viviendas provisionales extremadamente precarias, con el objetivo de facilitar la instalación primaria de los excombatientes en las propiedades negociadas.

   Los programas de vivienda progresiva consistieron en la entrega de materiales de construcción más permanente que posibilitaron comenzar a construir una vivienda rural precaria.

   Las viviendas permanentes consisten en viviendas construidas con materiales permanentes, cuyo precio oscila entre 15 y 27 mil colones. Es de resaltar que el número total de viviendas previsto es de 3,435 unidades, que constituye el 19.2 % de las necesarias para los 17,928 ex-combatientes del FMLN beneficiarios del PTT. En tal sentido, el resto de beneficiarios queda sin cobertura y únicamente en viviendas provisionales extremadamente precarias.

III. La Deuda de los Beneficiarios

En el caso del crédito de vivienda, se ha establecido una cuota mensual modificable cada cinco años, de 50, 150 y 248.50 colones respectivamente.

De acuerdo a la carga crediticia de los diferentes programas de reinserción, los compromisos financieros promedio que los excombatientes de ambos bandos contraerían si acceden a tierras, crédito productivo y vivienda, se ven en el Cuadro 1.

Las estimaciones preliminares de la amortización anual de la deuda contraída por un beneficiario que ha accedido a tierra, crédito productivo y vivienda, nos arrojan los siguientes resultados:

En el primer año únicamente se cubrirá la amortización de vivienda, la cual corresponde a 600.00 colones. Desde el 2º hasta el 4º año la amortización es de 5,773.55 colones, correspondientes a la amortización del crédito productivo y la vivienda. En el quinto año, la amortización corresponde a 8,170.52 colones debido a que se inicia el pago de amortización de la deuda de la tierra. En el sexto año, la amortización corresponde a 9,370.52 colones, ya que la cuota de vivienda se incrementa. A partir del séptimo año y hasta el décimo la amortización corresponde a 4,196.98 colones; debido a la cancelación del crédito productivo. Desde el 11º año hasta el 15º, la cuota se eleva a 5778.98 como resultado del nuevo incremento de la cuota de vivienda. A partir del año 16, la cuota corresponde a 2,396.98 colones, únicamente como pago de la tierra.

IV. Uso del Suelo

1. Area con vocación agrícola: Para 1994/95 el área con vocación eminentemente agrícola (superficie cultivada en forma colectiva e individual, más aquella que tiene capacidad de uso pero que no se cultivó) es de 21,167.8 hectáreas. Esto representa únicamente el 49.2% del total de tierra entregada de las 43,121 has. consideradas en el censo. Sin embargo, es de destacar que los beneficiarios han adquirido la obligación de pago por toda la tierra transferida.

   Para 1993/94 el área con vocación agrícola era de 21,052.3 ha., equivalente al 48.8%, lo cual significa un incremento de únicamente 0.4% en relación al período anterior.

   Del total de tierra transferida, en 1993/94 fue trabajada en forma individual el 17.5%, en forma colectiva únicamente el 3.9%, y el área agrícola sin cultivar constituye el 27.5%. Para el ciclo 1994/95 el área trabajada en forma individual alcanza el 22.5%, el área colectiva el 3.7%, y el área agrícola sin cultivar el 23%.

   Como puede observarse, se ha dado un incremento en el área individual. Es importante destacar que el área agrícola sin cultivar constituye una parte muy importante de tierra (23%), que de ser utilizada significaría posibilidades de ingresos para sus beneficiarios. De acuerdo al censo, dicha situación se explica por las siguientes razones: "falta de financiamiento, transferencia reciente de la propiedad, difícil acceso a la zona de trabajo, organización deficiente y otras." ⁶

2. Area con pastos: La superficie de pasto, para los ciclos agrícolas 1993/94 y 1994/95, representa aproximadamente el 26.9% del área total, la cual casi en su totalidad está constituida por pasto natural y corresponde a un número de 256 propiedades en las que se reportó área de pastos. Sin embargo, "no toda la superficie de pasto es utilizada, ya que existen 52 propiedades que reportan área de pasto, pero no poseen ganado".⁷

3. Area con vocación forestal: La superficie ocupada con bosques para 1994/95 corresponde al 14.2% del total de tierra transferida. Con respecto al ciclo agrícola anterior el área de bosque en estas propiedades se redujo, debido a la tala de los bosques por la búsqueda de leña y madera. ⁸

   Dados los altos niveles de deterioro ecológico existentes en el país y a la consecuente necesidad de iniciar esfuerzos sistemáticos para su recuperación, es necesario buscar mecanismos para el mantenimiento de las áreas forestales en las tierras transferidas en el marco del PTT.

   En la actualidad, dicho mantenimiento es difícil de sostener, por el hecho que los beneficiarios tienen el compromiso financiero de cancelar el valor asignado a cada una de las propiedades, lo cual podría llevar a una actitud rentista de corto plazo en función de cumplir con dichos compromisos. Este comportamiento se traduciría en la destrucción de las actuales áreas forestales con el objetivo de incorporarlas a la actividad agrícola. En tal sentido, el proceso de transferencia de tierras estaría contribuyendo a un deterioro ecológico mayor del que ya existe en el país.

4. Area con Infraestructura: El área con infraestructura para 1994/95 representa el 4.6% del área total censada, mientras que para 1993/94 constituía el 4.4%, lo cual es "el resultado de las necesidades de desarrollo en cada propiedad, ya sean del orden productivo y/o social." ⁹

Aunque el censo no se refiere a todo el área que corresponde al PTT, corresponde a las propiedades que estaban escrituradas a la fecha de su realización, lo cual nos puede indicar que el resto de propiedades -dado que no tenían una situación definitiva- se encuentran en condiciones todavía mas difíciles.

V. Actividad Agrícola

1. Actividad agrícola colectiva:El área trabajada colectivamente para 1993/94 representa el 8.0% del área total de uso agrícola. Las áreas totales sembradas en ambos ciclos no registran diferencias significativas; la actividad agrícola en forma colectiva representa una baja participación de los beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras.

   Los cultivos tradicionales de exportación son los que ocupan el 50.9% de las tierras trabajadas colectivamente. El café y la caña de azúcar son los cultivos reportados; los cuales estaban en producción al momento de la transferencia de la tierra y que por su condición de cultivos permanentes y semipermanentes no registran cambios significativos en el ciclo agrícola 1994/95.

   Los granos básicos observan un comportamiento similar a los cultivos tradicionales de exportación, siendo el maíz el cultivo con mayor área sembrada.

   Por su parte, los cultivos agroindustriales y hortalizas muestran un decremento de área sembrada con respecto 1993/94, desconociéndose los factores que influyeron en dicho comportamiento.

   Cuadro No.3 Superficie Cultivada Colectivamente por los Beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras, según rubros Ciclos Agrícolas 1993/1994 y 1994/1995
   RUBROS	1993-1994 (has.)			1994-1995 (has.)
   	FMLN	FAES	Total	FMLN	FAES	Total
   Granos básicos	452.4	5.6	458.0	441.8	0.0	441.8
   Tradicionales de exportación	728.8	128.6	857.4	824.9	46.1	87l.0
   Agroindustrial	143.0	97.9	240.9	119.6	77.6	197.2
   Hortalizas	103.2	0.0	103.2	51.4	0.0	51.4
   Frutales	16.9	0.0	16.9	53.3	0.0	53.3
   Otros	9.1	0.0	9.1	7.3	0.0	7.3
   Total	1,453.4	232.1	1,685.5	1,498.3	123.7	1,622.0
   Fuente: OCTA-MAG. Censo Agropecuario de Inmuebles del Programa de Transferencia de Tierras, julio de 1994.

2. Actividad Agrícola Individual: "Estos beneficiarios orientan sus mejores esfuerzos a la producción de granos básicos, muy escasamente a los productos conocidos como tradicionales de exportación y ligeramente a los cultivos no tradicionales tales como: el ajonjolí, hortalizas y otros rubros diversos"¹⁰.

   La superficie cultivada en forma individual, representa el 22.4% del área total transferida. La utilización de la tierra según tipos de beneficiario se ve en el Cuadro 4.

VI. Costos/Beneficios de Producción y Capacidad de Pago

Si se considera que los beneficiarios cultivan un promedio de 2.5 mzs., ello significa un ingreso real en el ciclo agrícola 93/94 de 3,567.5 colones. Esto significa que los beneficiarios, dada la situación actual de las actividades productivas, no se encuentran en capacidad de responder a los compromisos financieros adquiridos a través de los diferentes programas. En otras palabras, los programas no han sido capaces de generarle a los beneficiarios condiciones favorables para el pago de los mismos.

Si se considerara la posibilidad de cultivar toda la tierra, dado que el promedio de tierra por beneficiario es de 4.3 mzs, ello significaría que sus ingresos pudieran elevarse a 6,157.5 colones, aún cuando ello significaría la eliminación de la tierra con vocación forestal y con infraestructura social.

A partir del segundo año el beneficiario paga una cuota de 5773.55 colones (correspondiente a cuota de crédito y de vivienda). Lo anterior significaría que pagaría su compromiso anual y dispondría de 383.95 colones al año para sus gastos de vida, es decir 31.99 colones al mes.

De no cambiar la situación, en los siguientes dos años no estaría en posibilidad de pagar, debido a que incrementa el pago anual por el inicio del pago de la tierra. A partir del séptimo año pagaría y le queda 1960.52 colones anuales, es decir 163.38 colones mensuales. De hecho, lo anterior originaría la destrucción de las áreas boscosas y la utilización de las áreas de infraestructura social, para fines agropecuarios.

Consideraciones Finales

• renegociación de las condiciones de pago de las tierras transferidas que implique no pago de la tierra forestal, no pago de la tierra con infraestructura social y renegociación del pago de la tierra productiva;

• diseño de una estrategia de desarrollo para los beneficiarios del la reinserción agropecuaria que considere los siguientes componentes: crédito , asistencia técnica y capacitación en función de una inserción sostenible, comercialización, acceso a almacenamiento y agroindustrialización, formas de producción agrícola sostenible, etc.; y

• la reorientación de la política macroeconómica en función de crear condiciones favorables para el sector agropecuario en general y para los beneficiarios de la inserción agropecuaria en particular.

Notas:

(1) Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). "Evaluación de la situación actual, estrategias y programas alternativos para el desarrollo de las áreas del PTT". El Salvador, Junio de 1995. p. 12.

(2) Oficina Coordinadora del Tema Agrario. "Primer Censo Agropecuario del Programa de Transferencia de Tierras". San Salvador, Agosto 1994. pág. i.

(3) "Las Cifras de la Paz. Gobierno de El Salvador". La Prensa Gráfica. El Salvador, sábado 1 de abril de 1995.

(4) Ibíd.

(5) SRN. "Costos de los programas y proyectos dentro del marco de los Acuerdos de Paz", octubre 1994. "Principales Logros a Diciembre de 1994, con datos ajustados a la cantidad de beneficiarios del PTT previstos por el GOES al 30 de marzo de 1995".

(6) Oficina Coordinadora del Tema Agrario, op. cit. p. 10.

(7) Ibíd., p. 10.

(8) Ibíd., p. 11.

(9) Ibíd., pp. 11-16.

(10) OCTA, MAG. "Primer Perfil de Beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras", San Salvador, Julio de 1995. p. 33.