SAD, 11/01/95, UN CAMINO HACIA EL DESARROLLO SUSTENTABLE: LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL DESARROLLO DESDE EL MUNICIPIO

Serie Alternativas para el Desarrollo

País/Country: El Salvador

Fundación del Desarrollo de El Salvador

Autor/Author: Anne Germain y Marcos Rodríguez

Número/Number: 33

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

Fecha/Date: 11/01/95

En los últimos años el concepto de "gestión ambiental" ha venido apareciendo aquí y allá en la literatura especializada sobre el desarrollo y medio ambiente. Entre otras recientes contribuciones analíticas que han sido publicadas sobre el tema, se destacan las de Fundación Río Lempa (FUNDALEMPA)¹ e ISDEM/GTZ². También muchos proyectos actualmente en gestión o en ejecución en El Salvador abordan esta temática desde una perspectiva práctica. Recientemente, y bajo los auspicios de la Inter-American Foundation (Fundación Interamericana/FIA), la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) inició un esfuerzo orientado a la elaboración concertada de un plan de gestión ambiental para el municipio de Nejapa.

El propósito de este artículo es contribuir a la discusión sobre el tema de la gestión ambiental municipal con algunas consideraciones básicas, enriqueciendo así la reflexión teórica sobre el desarrollo sustentable en El Salvador.

Con tal fin, nos proponemos examinar los siguientes aspectos sin pretender agotarlos: en una primera parte, planteamos una definición preliminar de lo que se debería entender por "gestión ambiental del desarrollo"; en una segunda parte, consideramos si este nuevo tipo de gestión es necesaria en el marco de un municipio, y en una tercera parte, sus condiciones de viabilidad. Para concluir, la cuarta parte intenta introducir el concepto desde el ámbito más concreto de su metodología.

I. La gestión ambiental debe insertarse en un enfoque de desarrollo sustentable

En lo general, la gestión ambiental se aborda desde un enfoque que la limita a la gestión de los recursos naturales, como si los efectos del deterioro ambiental no fuesen la lógica consecuencia de un determinado modelo de desarrollo. Esta visión de gestión ambiental suele producir una confusión a nivel de la causalidad de los problemas ambientales y, en consecuencia, desemboca en decisiones poco afortunadas en cuanto a la inversión de recursos del Estado o de la cooperación internacional. Valga mencionar un par de ejemplos para ilustrar lo anterior:

Una gran parte (60%) de las tierras entregadas en el marco del Programa de Transferencia de Tierras (PTT) son de vocación forestal. Ahora bien, las probabilidades de que los campesinos beneficiaros puedan pagar su deuda son mínimas si optan por dedicar sus parcelas a cultivos forestales.

Dada la situación de escasez de agua en el Area Metropolitana de San Salvador (AMSS), se han invertido sumas millonarias en mega-proyectos de abastecimiento de agua potable, para trasladar el agua desde el Río Lempa hacia la ciudad capital; también se extrae agua de municipios donde la mayoría de la población carece del servicio. Sin embargo, quedan irresueltos los problemas de la deforestación y erosión de la cuenca alta del Río Lempa, así como del crecimiento urbanístico desordenado en la zona Sur y Este de San Salvador.

Es de señalar que en los ejemplos mencionados, las inversiones han sido realizadas por entidades del Estado como el Banco de Tierra y la ANDA, sin coordinación alguna con las instituciones encargadas de la gestión ambiental como SEMA. Lo anterior evidencia una visión compartimentada de la gestión ambiental, la cual aparece nada más como una atribución adicional de entidades específicas, sin mayor relación con las demás actividades socio-económicas.

Nuestro enfoque de gestión ambiental del desarrollo contempla la compleja relación entre el medio ambiente, la población y el desarrollo, en el marco de la sustentabilidad. Para que esto sea posible, el Estado en conjunto con la sociedad civil debe convertirse en orientador, rector y gestor del proceso de desarrollo, cuya esencia consiste en el crecimiento del bienestar humano y la conservación de los recursos naturales. De allí que esta dimensión del desarrollo debe constituir el denominador común de las decisiones sobre políticas y proyectos, de la más diversa índole, por parte del Estado.

A continuación detallamos algunos principios sobre los cuales se fundamenta el concepto de gestión ambiental del desarrollo:

La "conservación³" del medio ambiente es una condición sine qua non del crecimiento del bienestar humano: en efecto, el medio ambiente es un proveedor no sólo de recursos naturales necesarios a la actividad económica sino también de otros "bienes" o "servicios" tales como el espacio, el aire puro, la diversidad de especies animales y vegetales, la estética del paisaje, etc. todos los cuales contribuyen en distinto grado al mejoramiento de la calidad de vida.
La eficiencia de las actividades económicas que se desarrollan en el municipio debe ser juzgada por criterios tales como la capacidad de satisfacer las necesidades y demandas de la población local y de preservar la naturaleza (y no solamente por criterios de producción o consumo, como el grado de satisfacción de la demanda solvente).
Como corolario de lo anterior, las condiciones medioambientales y las necesidades/demandas de la gran mayoría de la población deben determinar la organización de las actividades económicas en los límites del territorio municipal.
El término de "población" contempla no solamente la estructura y dinámica demográficas sino también todos aquellos aspectos que permitan a los pobladores residentes incidir sobre su realidad y convertirse en agentes de desarrollo: ello implica considerar la gente (individuos, hogares, comunidades), sus intereses y expectativas en términos de diversidad y heterogeneidad, sus medios de vida (estrategias a las cuales recurre para lograr satisfacer sus necesidades básicas, elevar sus niveles de vida y contentar sus aspiraciones), así como las relaciones entre sí y con las instituciones de poder local. Como se puede apreciar, este enfoque se distancia de los enfoques tradicionales y predominantes que reducen la dimensión "población" a un aspecto de comportamiento demográfico (focalizando en el crecimiento poblacional, la fecundidad, etc.) o a un problema de pobreza.

II. La gestión ambiental del desarrollo desde el municipio es una condición necesaria para la conservación del medio ambiente del país

Cada vez más, la naturaleza se encarga de demostrar empíricamente las desastrosas consecuencias (inundaciones, recalentamiento de la tierra, etc.) de ignorar sus leyes en las actividades humanas . En vista de lo anterior, planteamos que el punto de partida para la gestión ambiental del desarrollo consiste en la adecuación de las actividades humanas a las características propias de los ecosistemas. Esto significa que el conjunto de actividades humanas (productivas, sociales, políticas y culturales) deben ir rediseñándose de forma tal que facilite su encuentro con el ecosistema.

En esta perspectiva, el mencionado rediseño debería tomar en cuenta unidades territoriales de gestión suficientemente cercanas a los lugares de impacto de los desequilibrios medioambientales, que ofrezcan posibilidades máximas de participación⁴ y con autoridad potencial para impulsar medidas correctivas y orientadoras. En este sentido, la unidad político- administrativa del Estado más adaptable a las condiciones particulares de cada ecosistema por su reducido tamaño está constituida por el municipio.

Desde esta óptica, en base a una reformulación de una definición propuesta por ISDEM/GTZ⁵, planteamos que la gestión ambiental del desarrollo desde el municipio es la acción de concertación, coordinación y regulación que debe llevarse a cabo para lograr el compromiso permanente de los sectores público, social y privado, en la conservación del ambiente natural y sus recursos, en el marco de una concepción de desarrollo humano, integral y equilibrado, es decir de un desarrollo sostenible.

Por otro lado, la gestión ambiental del desarrollo desde el municipio no es solamente necesaria sino también deseable como dimensión del proceso de descentralización que se está llevando a cabo en El Salvador.

A manera de recordatorio, este proceso recibió un impulso en los últimos años con la promulgación de leyes que regulan la transferencia de poderes a los municipios; entre otras valga mencionar la Ley General Tributaria Municipal (1992) cuyo propósito es "proveer a las municipalidades del marco legal propicio para ejercer una mayor autonomía financiera⁶." También se aprobó un nuevo Código Municipal detallando las atribuciones (28) de los municipios.

Entre las competencias municipales más relevantes del Código Municipal se destacan "la elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad", "la promoción del desarrollo industrial, comercial y agrícola, artesanal y de los servicios", y "el incremento y protección de los recursos renovables y no renovables." ¿Acaso no habría una contradicción entre las dos primeras atribuciones mencionadas y la tercera? En la realidad, hasta la fecha, las políticas de desarrollo que han predominado en nuestro país, se han mostrado incapaces de manejar esta contradicción sino que en detrimento de la sostenibilidad social y medioambiental.

Considerando lo anterior y lo que entendemos por "gestión ambiental del desarrollo" (véase el punto II), planteamos que esta nueva forma de hacer gestión municipal es un instrumento por medio del cual se podría eliminar esta contradicción.

III. Para que las municipalidades hagan gestión ambiental del desarrollo, deben generarse condiciones que la posibiliten

¿Tienen los municipios capacidad de impulsar e implementar un plan de acción ambiental y, paralelamente, manejar idóneamente los recursos naturales en el marco de un estilo de desarrollo fundamentado en la sustentabilidad?

Ciertamente, desde la aprobación del actual Código Municipal (1989), los municipios gozan formalmente de autonomía y, por lo tanto, tienen posibilidades formales de formular e impulsar planes de acción ambiental. Sin embargo, en la actualidad, la gran mayoría de los municipios enfrentan una realidad que no les permite asumir adecuadamente sus funciones, ni mucho menos desempeñarse como promotores del desarrollo.

En efecto, muchos municipios enfrentan una serie de obstáculos internos tales como: la escasez de recursos financieros, la débil capacidad técnica, el bajo nivel educativo y/o la insuficiente capacitación de los funcionarios/empleados municipales. Otro obstáculo radica en la predominancia del "orden establecido", cuya manifestación más relevante es la inercia institucional.

Asimismo, la participación de la sociedad civil en la gestión municipal es todavía escasa y a veces clientelista dado el diseño político unipartidista de los Consejos Municipales, la imposibilidad de elegir candidatos que no estén adscritos a los partidos políticos nacionales y la estrechez de los cabildos abiertos como única instancia de concertación entre gobierno local y sociedad civil.

Por otro lado, los municipios también confrontan obstáculos externos, pues sus competencias "se ven seriamente limitadas debido a que muchas son también atribuciones del gobierno central.... Las principales funciones las cumple el gobierno central a través de los ministerios y las entidades autónomas⁷."

Con la asunción del partido ARENA al poder político (1989), la privatización de las entidades más rentables del Estado junto a su modernización y a la descentralización municipal constituían los ejes principales de la proclamada Reforma del Estado. Sin embargo, en los hechos la descentralización municipal ha venido avanzando con considerable mayor lentitud que el componente de la privatización.

Lo anterior da una idea de las dificultades que los municipios tendrán que resolver para lograr una buena gestión ambiental municipal. De allí que la viabilidad de esta forma de gestión dependerá de la capacidad y voluntad del gobierno central y de las municipalidades para superarlas.

Por otra parte, fortalecer la gestión municipal implica realizar un considerable esfuerzo de inversión para mejorar y/o potenciar las diferentes formas de capital⁸ con que cuentan los municipios.

A nivel de los recursos socio-institucionales, habría que mejorar la gestión y administración institucional, consolidar el ejercicio de concertación interna que se da entre las distintas fuerzas sociales y políticas (alcaldía, ONGs, partidos políticos, comunidades), así como potenciar la capacidad de negociación de estas fuerzas con las instancias gubernamentales nacionales (SNR, COMURES, FIS, etc.) e internacionales (ONGs e instituciones financieras).
La concertación interna implica negociar y generar consenso con todos los sectores de la población, en particular con aquellos sectores para los cuales los objetivos de la gestión ambiental pueden conllevar costos de producción adicionales (empresarios, agricultores).
Potenciar la capacidad de negociación externa implica fomentar nuevas formas de relación con el gobierno central (y sus instituciones) y las agencias de cooperación externa, con el fin de lograr una mayor incidencia en el diseño de proyectos de desarrollo, de tal manera que estos últimos respondan a las necesidades/demandas de la población del municipio y las condiciones ambientales.
A nivel de los recursos financieros, el esfuerzo debería referirse tanto a modalidades de consecución como de gestión de los fondos públicos y privados, orientando y/o condicionando estos recursos hacia formas de manejo de la producción acorde a los equilibrios del ecosistema o prácticas de restauración del mismo.
También es preciso realizar un esfuerzo de "inversión" a nivel de los recursos humanos, como contribución al crecimiento del bienestar material y espiritual de la población residente (es decir mejorar las condiciones que inciden en la calidad de vida: salud, vivienda, educación, empleo, condiciones de trabajo, etc). El objetivo es lograr que esta última pueda fortalecer su capacidad de incidencia en la dinámica de desarrollo local.
Por último cabe mencionar la importancia de fortalecer la inversión en el capital físico y en el capital tecnológico. Con respecto al primero, se debe tomar en cuenta que tanto la disponibilidad o carencia de adecuadas vías de comunicación, de energía y de agua potable, como el impacto ambiental de estas obras, son condiciones que favorecen o retrasan el desarrollo de una región. Paralelamente, el esfuerzo de inversión debe orientarse hacia el desarrollo y/o adecuación de la tecnología utilizada en las esferas económica y social, con el fin de aumentar los niveles actuales de ecoeficiencia.

Valga señalar también que aún en un contexto de autonomía, el desarrollo de un municipio está condicionado por una serie de procesos externos que corresponden a los ámbitos nacional e internacional, sobre los cuales la municipalidad y la población local no tienen mayor incidencia. En el marco actual de la globalización de la economía, el ámbito nacional está cediendo poco a poco paso al ámbito internacional; de allí que aspectos tales como los precios, el acceso al crédito, la asistencia técnica, las importaciones, etc. aunque incidan en el nivel local, están determinados al nivel nacional y dependen en gran parte de lo que sucede en los mercados internacionales⁹.

Ahora bien, lo que dificulta las posibilidades del municipio para adaptarse al cambiante entorno externo (nacional e internacional) es, por un lado, su escasa dimensión territorial y/o poblacional y, por otro lado, su diseño muchas veces divorciado de las características ecosistémicas existentes en la región.

De lo anterior, se desprende que los municipios deben imaginar nuevas formas de relacionarse favorablemente con el mercado mundial y definir estrategias para llevarlas adelante. Un primer paso estratégico podría ser la conformación de "mancomunidades de municipios... que puedan asumir responsabilidades cada vez más complejas, contar con mayor recursos financieros y obtener economías de escala en la ejecución de sus funciones¹⁰."

Estas mancomunidades conformadas desde un enfoque de identidad regional cultural, económica y ecosistémica podrían promover articulaciones múltiples de acciones de desarrollo o sustentabilidad ambiental, las cuales podrían generar efectos multiplicadores más allá de los límites territoriales de un municipio. Por ejemplo, un municipio que ha logrado un mayor desarrollo institucional puede ofrecer asesoría y capacitación a los municipios en su entorno.

Asimismo, una de las nuevas formas de relacionarse con el mercado mundial podría ser el aprovechamiento del avance de los llamados "mercados verdes¹¹" en Europa, Japón y Estados Unidos. A través de la gestión ambiental municipal, los municipios cuyos productos agropecuarios se exportan, podrían gestionar y obtener facilidades de crédito para hacer los cambios necesarios en sus actividades de producción, de tal manera que estas últimas se vuelvan "ecológicamente sanas".

La gestión ambiental del desarrollo debe también sustentarse en un plan de ordenamiento territorial, el cual busca asignar el uso más adecuado para el espacio de un municipio, para que su valor ambiental se conserve a la vez que sea útil para la sociedad a corto y largo plazo. Lo ideal sería que el plan de ordenamiento territorial concluya como mínimo con un "reglamento de uso de suelo¹²."

La viabilidad de la gestión ambiental del desarrollo dependerá también de que ésta esté insertada en un marco legal, siendo indispensable este último para poder actuar en procura de la conservación del medio ambiente. De allí que el gobierno local debe no sólo conocer y dominar los fundamentos legales existentes sino también elaborar proyectos de ley y ordenanzas, con el fin de actualizar y completar la legislación existente en torno al medio ambiente.

IV. Las principales fases de la gestión ambiental del desarrollo desde el municipio son la planificación, la ejecución y la evaluación de las acciones que se emprendan

La gestión ambiental municipal del desarrollo incluye tres fases - planificación, ejecución y evaluación- en las cuales intervienen y/o interactúan por los menos los componentes mencionados a continuación: los recursos humanos y administrativos disponibles en la alcaldía, los recursos económicos (internos y externos) con que cuenta la municipalidad, las modalidades de participación popular, las relaciones que la municipalidad sostiene con los demás municipios, el GOES, las ONGs, la cooperación internacional, etc. y los recursos legales que sirven de marco e instrumento para su accionar.

La planificación consiste en definir una serie de acciones y políticas que contrarresten el deterioro ecológico e impulsen en el municipio un estilo de desarrollo socio-económico que permita a la población local satisfacer sus necesidades y aspiraciones en armonía con la naturaleza. Se trata, en términos más concretos, de concertar e introducir cambios en las actividades de producción, distribución y consumo para que estas últimas se vuelvan ecológicamente sanas; también cambios en los servicios públicos, en particular en lo que atañe a la construcción de infraestructura (carreteras, edificios públicos, recolección y depósito de basura, etc.).

¿Quién tiene la responsabilidad de planificar? La municipalidad (alcalde y consejo municipal); sin embargo, para que el plan de acción ambiental sea viable o factible, es preciso que cuente con el apoyo de la mayoría de la población; en este sentido, es recomendable que el plan sea el producto de un proceso de concertación entre el gobierno municipal y las diferentes fuerzas sociales representadas en el municipio (representativas de las comunidades, ONGs, partidos políticos, etc.). De allí que el grado de incidencia de estas fuerzas en la definición de medidas de acción dependerá mucho de las modalidades de participación de las mismas en el proceso de concertación.

El plan debe contar con un componente explicativo que responda con precisión a la pregunta: ¿Cuáles son los principales problemas que se quiere resolver?, un componente normativo que responda a la pregunta: ¿A qué situación se quiere llegar? y un componente estratégico y táctico-operativo que responda a la más difícil pregunta: ¿Cómo hacerlo?. Al mismo tiempo, la municipalidad debe crear/preparar las condiciones que permitan implementar el plan.

Esto implica:

crear distintos "sistemas organizacionales", cuya función consistiría en ejecutar una o varias actividades contempladas en el plan de acción. La composición de estos sistemas sería determinada por la naturaleza de la(s) actividades(s) a ejecutar. Si el plan es concertado cada sistema organizacional debería tener un núcleo o "centro de responsabilidades" conformado por representantes de la alcaldía y de las fuerzas vivas de las comunidad (empresarios, ONGs, comunidades y asociaciones específicas);
identificar cómo los distintos agentes sociales participarán en las actividades que requiere el plan;
identificar y coordinar las formas de aprovechamiento tanto de los recursos internos del municipio (humanos, financieros, socio-institucionales, etc.) y externos (obtención de apoyo financiero/humano/logístico, etc. por parte del gobierno central o ONGs), como de las posibilidades de colaboración con los municipios vecinos (a nivel económico, institucional, ambiental, etc.) y las instituciones gubernamentales e internacionales.

La ejecución del plan consiste en el desarrollo eficaz de las actividades programadas de la forma más participativa posible, de tal manera que no sólo se alcancen los resultados esperados sino que además esto fortalezca el desarrollo democrático de la comunidad. Por lo tanto, la ejecución del plan tiene a la vez una dimensión técnica y una dimensión política.

El seguimiento, evaluación y ajuste o corrección del plan que -a modo de síntesis- podemos denominar fase de evaluación, contempla el examen de los resultados que vayan surgiendo en la medida que se desarrollen las actividades previstas, lo que permite a los distintos centros de responsabilidades prever posibles dificultades y/o obstáculos y así hacer los ajustes necesarios, con el fin de asegurar la continuación de la(s) actividad(es). Es de mencionar que aunque estas actividades se desarrollan paralelamente con el plan, deben llevarse a cabo según mecanismos y criterios que han sido definidos previamente como corolario de la fase de planificación; de lo contrario se corre el riesgo de caer en el subjetivismo o en la manipulación política de la gestión.

V. Conclusión

No pretendemos reiterar aquí las hipótesis ya planteadas a lo largo de este artículo, sino relativizar las afirmaciones expuestas en el contexto más concreto de los municipios del país. Se trata de reconocer la complejidad de soluciones que la sustentabilidad ambiental exige y de emprender las transformaciones necesarias, conscientes de que es necesario avanzar de lo simple a lo complejo.

Lo anterior significa que la gestión ambiental del desarrollo en cada municipio o región del país deberá comenzarse adecuando los esfuerzos a las condiciones reales del lugar, a veces con acciones muy elementales que pueden parecer hasta simples. Sin embargo, esto no significa que cualquier proyecto local o regional que atañe al medio ambiente es gestión ambiental del desarrollo. Para que así lo sea, las acciones y/o proyectos emprendidos deben sustentarse en los conceptos que conforman el enunciado de gestión ambiental concertada del desarrollo.

Notas:

(1) R. Vásquez, Municipalismo y Ordenamiento ambiental del Territorio, en Tendencias (separata FUNDALEMPA) No. 39, abril de 1995.

(2) ISDEM/GTZ, "Planificación urbana en el Municipio". Medio Ambiente, agosto de 1994.

(3) La "conservación" abarca la preservación, el mantenimiento, la utilización sostenida, la restauración y la mejora de los recursos naturales.

(4) "La comunidad municipal es sin lugar a dudas la comunidad más directamente involucrada, con posibilidades de realizar distintas acciones en materia de desarrollo y medio ambiente; ya que del uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos dependen en gran medida la prosperidad del país." ISDEM/GTZ, "Planificación Urbana en el Municipio", Medio Ambiente, San Salvador, agosto de 1994.

(5) La definición original del ISDEM/GTZ carece de las alusiones en torno al papel regulador que debe ejercer la gestión municipal y obvia la necesaria vinculación entre gestión ambiental y desarrollo humano, la cual en nuestra opinión es determinante.

(6) Comité Técnico de Descentralización y Desarrollo Municipal, Documento preliminar. Propuesta de Estrategia de Descentralización y Desarrollo Municipal, julio de 1993.

(7) M. Lungo, "Problemas ambientales, Gestión Urbana y Sustentabilidad del AMSS", en PRISMA No. 12, julio-agosto de 1995, p. 8.

(8) El municipio se encuentra insertado en un espacio territorial, el cual ofrece una diversidad de recursos (propios o "importados" que inciden en distinto grado en su proceso de desarrollo. Se distinguen por lo menos 6 clases de recursos o formas de capital: el capital natural, el capital humano, el capital físico, el capital financiero, el capital socio-institucional y el capital tecnológico. Para las respectivas definiciones de estas formas de capital, véase R. Rubio, Algunos Problemas para el Desarrollo Agrario Sustentable en el departamento de Chalatenango y la Región Oriental de El Salvador, doc. de trabajo, PNUD, San Salvador, 1994.

(9) FUNDASAL, "Desarrollo Local y Asentamientos Humanos en el marco de la Democratización del País", en Carta Urbana No. 22, San Salvador, marzo de 1994, p. 3.

(10) Véase A. Enríquez, C. Alvarez, "Descentralización en El Salvador: Desafíos y Propuestas", en Alternativas para el Desarrollo No. 31, FUNDE, San Salvador, agosto 1995, p.5; A. Enríquez, "El desarrollo Regional/Local en El Salvador", en Alternativas para el Desarrollo No. 25, FUNDE, San Salvador, noviembre/diciembre 1994.

(11) Véase A. Germain, "Comercio Internacional y Medio ambiente: Un Debate en Pleno Apogeo", en Alternativas para el Desarrollo No. 29, San Salvador, mayo de 1995.

(12) E. Latorre, "Municipio y Medio ambiente, Guía para la Planificación Municipal", en CEREC, Bogotá, s.f., p. 89.