Aun cuando en los últimos años la economía en su conjunto ha experimentado cierto crecimiento, éste se ha basado fundamentalmente en el comercio y los servicios en detrimento del sector agropecuario y, en menor medida, del sector industrial. El crecimiento que ha experimentado la economía salvadoreña durante los últimos años se ha sustentado en un proceso de terciarización a costa de las actividades productivas. ¿Qué ha provocado este cambio? ¿Cual es la tendencia hacia adelante?
De esta forma, las importaciones se han encarecido internamente. En el caso de los insumos agropecuarios, éstos han observado incrementos de precios, lo que unido al carácter oligopólico de la comercialización de los mismos, han incrementando los costos de la producción agropecuaria.
Se aplicó una política comercial orientada a liberalizar el comercio externo; se inició una uniformización y reducción de los aranceles y eliminación de medidas no arancelarias. En cuanto a la política comercial, se tendió a promover las exportaciones tradicionales y no tradicionales. A nivel de comercio externo, se procedió a la privatización y liberalización de la comercialización de los bienes de exportación. Sin embargo, esta política aperturista no incidió en el aumento de la producción del sector, al presentar éste condiciones de competitividad muy inferiores a la media mundial, lo que le imposibilitó un acceso mayor a mercados externos.
En el caso de los granos básicos, la importación de éstos fue incentivada debido a los bajos precios prevalecientes en el mercado internacional y a la política de reducción arancelaria introducida.
La política crediticia se caracterizó por ser restrictiva, con tasas de interés reales positivas y supresión de líneas preferenciales de crédito. Igualmente la política de precios, estuvo orientada a la liberalización de los mismos, eliminando los controles de precios establecidos anteriormente.
"En teoría, las reformas económicas deberían haber servido para corregir el desequilibrio entre agricultura y otros sectores. Sin embargo, para 1991 no habían arrojado un mejoramiento importante de los precios agrícolas relativos, como queda de manifiesto en el hecho de que siguió disminuyendo la parte correspondiente al sector, a precios nominales en el PIB. Parte de la explicación se encuentra probablemente en la continua baja de los precios mundiales del café (los precios del algodón también han bajado, pero la producción ha disminuido en forma tan drástica que ya no tiene importancia en relación con la producción total). En cuanto a los productos de consumo interno, como cereales básicos, hay varias explicaciones posibles, tales como la debilidad del mercado interno en razón de que los salarios reales son bajos, las tendencias del mercado mundial y el tiempo que se necesita para que el sector privado de comercialización se haga cargo de las funciones que antes realizaba el Instituto Regulador de Abastecimiento"2
Por lo tanto, las medidas económicas aplicadas a partir de 1989, más que resolver la situación de la agricultura, profundizaron su situación de desventaja, en la medida que permitieron un ensanchamiento de las tendencias adversas como resultado de la liberalización. Solo se vieron beneficiados los sectores vinculados a la agroexportación debido a la reducción arancelaria, mientras que los sectores con orientación al consumo interno salieron afectados.
La industria experimenta un leve crecimiento, y el comercio (después de observar una baja) prácticamente se mantiene constante desde 1985 hasta la fecha.(ver Cuadro 1).
| Estructura del PIB (% a precios constantes de 1962) | |||||
| Años | Agropec. | Industria | Comercio | Otros sect. | TOTAL |
| 1980 | 25.6 | 17.8 | 19.0 | 37.6 | 100 |
| 1985 | 24.8 | 17.2 | 16.4 | 41.6 | 100 |
| 1990 | 23.9 | 18.0 | 16.2 | 41.9 | 100 |
| 1993 | 22.9 | 18.9 | 16.5 | 41.7 | 100 |
| FUENTE: Revistas del BCR. | |||||
Sin embargo, al observar el comportamiento de la estructura del PIB a precios corrientes, la participación del sector agropecuario pasa de 27.8% en 1980 a 8.6% en 1993. En contraposición, la industria pasa del 15.0% en 1980 al 19.1% en 1993. El caso más sorprendente es la situación del comercio, que pasa de 22.9% en 1980 al 36.6% en 1993.(ver Cuadro 2).
| Estructura del PIB (% a precios corrientes) | |||||
| Años | Agropec. | Industria | Comercio | Otros sect. | TOTAL |
| 1980 | 27.8 | 15.0 | 22.9 | 34.3 | 100 |
| 1985 | 18.2 | 16.4 | 27.2 | 38.2 | 100 |
| 1990 | 11.2 | 18.6 | 34.6 | 35.6 | 100 |
| 1993 | 8.6 | 19.1 | 36.6 | 35.7 | 100 |
| FUENTE: Revistas del BCR. | |||||
Lo anterior es el resultado de que en el marco de la estructura económica nacional, los precios relativos de los productos agropecuarios han experimentado una drástica caída, mientras que los precios de los productos de los sectores comercio e industria, han experimentado un proceso de crecimiento rápido.
"En el caso de los cereales básicos, los precios relativos que perciben los agricultores salvadoreños han bajado continuamente desde mediados del decenio de 1970, y como resultado, en 1990-1991 los precios relativos del maíz, los frijoles, el arroz y el sorgo correspondían al 33, el 37, el 24 y el 31 por ciento, respectivamente, de los obtenidos en el ciclo agrícola de 1976- 1977"3."Los precios del algodón bajaron en un 50 por ciento en términos reales entre 1980 y 1990, mientras la producción bajaba en más del 80 por ciento porque el conflicto perjudicó particularmente el cultivo y por el costo cada vez mayor de la lucha contra los insectos. En el caso del café, el principal cultivo de exportación, los precios mundiales han bajado recientemente, tras la terminación del acuerdo internacional del café al monto más bajo en los últimos decenios (mientras el acuerdo estaba vigente y los precios mundiales eran altos, los precios al productor se mantenían bajos en razón de la tributación de las exportaciones y la monopolización de la comercialización para la exportación en manos de un organismo estatal). Los precios del azúcar han constituido una excepción en razón del precio especial que impera en el mercado de los Estados Unidos (aunque la cuota para El Salvador se ha reducido considerablemente) y de la protección del mercado interno".4
Entre los elementos que explican la baja de los precios relativos en el sector agropecuario se encuentran las tendencias de los mercados internacionales para productos agrícolas; la debilidad del mercado interno a medida que salario real bajaba; y en menor medida, los controles del gobierno sobre los precios de alimentos para enfrentar la inflación y la asistencia alimentaria. Estos elementos a la vez contribuyen a la pérdida de eficiencia y productividad en el sector.
Ello ha traído como resultado, que mientras se da un proceso de reducción de la rentabilidad del sector agropecuario; por otra parte, se da un proceso de crecimiento de la rentabilidad en otros sectores; particularmente en el sector comercio. Esto significa tres cosas:
Si esa participación discrecional de BCR no hubiera existido, hubiese habido una presión por la revaluación del colón con respecto al dólar. La consecuencia de esta revaluación iría en dos sentidos: por una parte las importaciones serían mas baratas y por otra, los exportadores recibirían menos colones por sus exportaciones.
Con la revaluación las importaciones se hubieran visto incentivadas, lo cual hubiera implicado hacer un análisis de la estructura de las importaciones (bienes de consumo, bienes intermedios y bienes de capital), para definir las políticas arancelarias y no arancelarias que coadyuvaran al fortalecimiento de los sectores agrícola e industrial, situación que el BCR evadió y se mantuvo en su posición del cambio discrecional. La revaluación hubiera sido y es un mecanismo que favorecería la recuperación de los sectores productivos. En el paquete se mantiene la política de evitar la revaluación cambiaria.
Por otra parte, se pudiera argumentar que la revaluación, con respecto a las exportaciones, implicaría un menor valor en colones. Sin embargo, este efecto inicial se superaría con la disminución de los costos de producción, debido a la ventaja que proporcionaría la disminución de los precios de las importaciones en los costos de producción, lo que puede aumentar o mantener las tasas de ganancia actuales.
Sin embargo, como se ha mencionado, se opta por un tipo de cambio fijo a 8.75 colones por dolar. Aún con las ventajas que puede ofrecer un sistema de tipo de cambio fijo, ¿Por qué no se permite que se establezca el precio del dólar como resultado de la oferta y la demanda de divisas y posteriormente se establece un tipo de cambio fijo a dicho precio?
La adopción del tipo de cambio fijo a 8.75 se constituye en un mecanismo que permite a los exportadores compensar la pérdida de ingresos como resultado de los bajos precios internacionales a través de la obtención de ingresos como producto de un colón subvaluado. Los exportadores recibirán dólares pero pagarán en colones subvaluados, afectando directamente a los asalariados del campo. Esto favorecerá a los exportadores de productos tradicionales y no tradicionales de exportación. La misma situación se presenta para la industria que exporta. En tal sentido, se refuerza el carácter rentista de la agroexportación, que obtendrá utilidades a costa de la población asalariada y no a través de la modernización y la competitividad.
Si por el contrario a la orientación actual de la política se permitiera la revaluación del colón, se estaría operando una revaluación del salario real. Sin embargo, a la modificación de esta política, no están dispuestos los capitales rentistas dado que eso significa una reducción de sus ganancias de corto plazo.
De hecho, dado que el costo de las importaciones bajaría con la revaluación, se pierde la oportunidad de que la misma provoque un carácter expansivo de la economía en general y de los sectores productivos en particular.
Sin embargo, con la adopción del tipo de cambio fijo, las importaciones serán relativamente más caras, lo que se traduce en un nivel de precios elevado que afecta a los sectores con ingresos fijos, a los sectores que no reciben dólares, a la industria para el mercado interno y a la agricultura para consumo interno, especialmente a los productores de granos básicos.
Los precios de los bienes importados de consumo, intermedios y de capital, serán más elevados, asi como los insumos y los bienes de capital para la agricultura de consumo interno (maíz, frijol, arroz y maicillo), lo que incrementará por tanto los costos de producción, lo cual constituye un desincentivo para desarrollar actividades productivas en dicho sector.
Si a lo anterior agregamos la tendencia en el mercado internacional de los granos básicos, en especial los subsidios que el Estado norteamericano le otorga a los productores y el impulso que observa el sector comercial dado que se constituye en una actividad rentable, esto implica que resultará sumamente atractivo que se profundice la tendencia a comprar productos agrícolas que son más baratos en el mercado internacional, dado que generan más ganancias que produciéndolos.
En el fondo, el sector mas beneficiado con el establecimiento de un tipo de cambio fijo al nivel de 8.75 por dolar es el sector comercial, el cual de hecho es el mas rentable y lo será aún más. La agricultura de exportación y la industria de exportación se pueden ver beneficiadas indirectamente en el corto plazo al evitarse la revaluación del colón, como resultado de pagar salarios reales mas bajos, afectando directamente a los asalariados del campo y de la ciudad. Pero la pregunta obligada a plantearse en una situación como la descrita es ¿durante cuanto tiempo será posible mantener esta situación?
Por otra parte, la producción para el mercado interno, tanto agrícola como industrial, sale directamente afectada, por las mismas razones apuntadas. Asi como en la agricultura, serán pocos los grupos industriales que podrán competir adecuadamente con la vorágine de importaciones que se avecina. De hecho la dolarización que se pretende imponer implica, además de hacer del dólar nuestra moneda nacional, sustituir los productos de la canasta básica con productos provenientes de países fuera de la región centroamericana.
Sin embargo, independientemente de los niveles de gradualidad, la situación del sector agropecuario, caracterizada por las tendencias de los mercados internacionales y la debilidad del mercado interno, difícilmente puede alcanzar niveles de competitividad.
La reducción de los aranceles hará menos competitiva la producción interna, particularmente de granos básicos, provocando la importación de dichos productos agropecuarios, dado el nivel de precios establecido.
De hecho, por una parte los menores costos de la producción externa y por otra los elevados precios internos vigentes a nivel de la economía, generan la entrada de mercancías importadas provocando la disminución de la rentabilidad de la producción interna.
Aun cuando se plantea la reducción de los aranceles para insumos y bienes de capital, difícilmente se traduce en beneficios para la agricultura. El capital va para el comercio y servicios, descuidando la inversión en la agricultura.
En este sentido, se generará una presión hacia el incremento del desempleo en el sector rural, lo cual a su vez se traducirá en un aumento de la migración del campo hacia la ciudad, ejerciendo un mayor impacto sobre la oferta de trabajo no cualificada, y por lo tanto hacia la baja de los salarios.
Además, dado que los niveles de evasión y fraude fiscal alcanzan niveles que son imposibles de negar por parte del gobierno, éste plantea como mecanismo para incrementar los ingresos fiscales el combate a la evasión y al fraude fiscal. De hecho, en la lógica del paquete, el gobierno trata de compensar la caída de ingresos fiscales como producto de la reducción de los aranceles. Efectivamente, este es un mecanismo importante de recaudación fiscal que el gobierno no había querido poner en practica. Habrá que ver entonces la voluntad, la capacidad política y los resultados concretos para conocer sus éxitos.
En función de lo anterior, en el caso del sector agropecuario, es necesario una mayor recaudación fiscal, lo cual implica el establecimiento y aplicación de los mecanismos idóneos para la captación del impuesto sobre la renta al sector cafetalero, dada la eliminación del impuesto a la exportación de café; dejando sin posibilidad el surgimiento de conflictos y problemas en relación a la recaudación fiscal como los presentados en años anteriores con los cafetaleros debido a los vacíos que los mecanismos adoptados presentan. Es conveniente además, el establecimiento del impuesto predial, como un mecanismo adicional para incrementar los ingresos fiscales.
Conocemos adicionalmente que existen procesos de modernización del marco institucional relacionado con el sector agropecuario, tal es el caso del Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria, de las instituciones relacionadas con el proceso de reforma agraria y de la privatización (parcelación) de las cooperativas de la reforma agraria. Estos aspectos serán objeto de un análisis de fondo en otro artículo, dadas las serias implicaciones que tiene sobre la transformación de la agricultura.
De hecho, se está operando un proceso de modernización de las instituciones públicas relacionadas con el sector agropecuario, que no está acorde con el fortalecimiento de las mismas en función de crear condiciones sólidas en el sector agropecuario, para que éste tenga una transformación que le permita una inserción favorable en los mercados internacionales.
En otras palabras, se pretende lograr un proceso de inserción de la agricultura salvadoreña en el contexto internacional, sin crear las bases que efectivamente le permitan insertarse de manera competitiva, y más bien los mecanismos puestos en marcha hacen que el sector agropecuario se enfrente a dicho proceso en condiciones de fragilidad, debilidad e incompetencia.
El actual proceso de modernización de las instituciones públicas relacionadas con el sector agropecuario no aborda los aspectos claves que permitan iniciar un proceso de transformación productiva que oriente a la agricultura hacia un proceso de desarrollo sostenible.
Las políticas económicas implementadas, lejos de constituir apoyo para el sector agropecuario, más bien han contribuido al establecimiento de un contexto adverso. En este marco, se favorece el carácter rentista de la producción para la exportación y una situación cada vez mas precaria para la producción para consumo interno. Lo anterior se ha traducido en un proceso de desinversión de capital en la agricultura e inversión en otros sectores, básicamente el comercio y los servicios.
De hecho, parece ser que el sector privado y el Estado implícitamente asumen que el sector agropecuario es inviable, por lo que no tiene la mayor importancia para ellos. Más bien se privilegian el comercio y los servicios. El sector privado salvadoreño ha dejado de apostarle a la "economía de postre" y ahora le apuesta a la "economía de supermercado". Tal situación conduce a la economía salvadoreña hacia un rumbo definitivamente incierto.
Mientras tanto, los grandes problemas que enfrenta el sector agropecuario no se encuentran en la agenda del actual gobierno: el problema del acceso a la tenencia de la tierra, el problema de los servicios de apoyo a la agricultura (crédito, asistencia técnica, tecnología, etc.), la viabilidad económica, la superación de la pobreza y la recuperación ecológica son por el momento problemas pendientes. Obviamente, esto no es nada extraño en el marco del análisis de las políticas económicas: el sector agropecuario es afectado por dichas medidas, y en tal sentido no existe lógica para que se pretenda apoyarlo.
Las medidas específicas planteadas para el sector agropecuario por el actual gobierno parecen una aspirina para el dolor cuando lo que necesita la agricultura salvadoreña es una cirugía mayor. En efecto, la situación del sector agropecuario exige la puesta en marcha de acciones hacia una agricultura sostenible. Esta solo será posible con la participación del empresariado agrícola, de las cooperativas, de los sectores campesinos y efectivamente un papel protagónico del Estado.
Ello exige niveles de inversión importantes, tanto privada pero fundamentalmente pública, lo cual nos parece que constituye una omisión implícita en el actual paquete de medidas económicas planteadas por el gobierno. Medidas alternativas darían base para iniciar un desarrollo nacional a partir de nuestras capacidades productivas y aprovechar los recursos disponibles ahora en función del desarrollo nacional.
A estas alturas, nos surgen algunas interrogantes sobre el sector agropecuario: ¿Se podrá pagar la mora agraria? ¿Se podrá pagar la deuda agraria? ¿Hay posibilidades de resolver el problema de la tierra? ¿Hay posibilidades de recuperación ecológica? ¿Hay posibilidades de mejorar las condiciones de vida de la población rural? ¿Hay posibilidades de enfrentar estructuralmente la pobreza en el área rural? ¿Hay posibilidades de iniciar el proceso de transformación productiva que con urgencia el agro necesita? y otras. Aun cuando nuestra intención no es ser pesimistas, las respuestas no pueden dejar de ser bastante negativas, por lo que se impone las siguientes interrogantes: ¿Cuando se empezarán a poner en practica medidas tendientes hacia un desarrollo sostenible en el sector agropecuario? ¿Cuando se tendrá un verdadero plan de desarrollo para sector agropecuario?
(1) "El Salvador: Informe Socioeconómico". Informe de la Misión del Banco Interamericano de Desarrollo. Enero de 1993. p.43.
(2) Ibíd., pp. 49-50.
(3) Ibíd., p.49.
(4) Op. cit. pp. 47-48.