Desde los últimos meses del año pasado a la fecha, los Acuerdos de Paz han cobrado particular notoriedad debido a las convulsiones sociales que ha generado el retraso de algunos acuerdos referentes a la reinserción de los ex- combatientes así como por la cada vez mas clara posición gubernamental aduciendo que los gastos que devienen del cumplimiento de los Acuerdos constituyen "gastos pendientes cuantiosos" que es necesario "limitar"2.
Entre los acuerdos pendientes de cumplirse, el retraso en el cumplimiento de aquellos destinados a la reinserción de los ex-combatientes de ambos bandos, particularmente la transferencia de tierras y entrega de créditos para la producción agropecuaria, han motivado -entre otras cosas- dos ocupaciones de la Asamblea Legislativa por ex-soldados gubernamentales, movilizaciones de ex- combatientes del FMLN y un fuerte debate entre el gobierno y la oposición política alrededor de las responsabilidades por estos retrasos.
Ante el debate que estas acciones han generado, el gobierno expresa que los retrasos se deben a los constantes cambios de listas de beneficiarios presentada por el FMLN; y cada vez, con mayor insistencia y coherencia, formula el siguiente razonamiento sobre los costos financieros de los Acuerdos de Paz: "Los compromisos derivados de los acuerdos de paz han tenido un costo para el país de 13,000 millones de colones",de los que hasta el momento "se encuentran sin financiamiento externo 1,320 millones, a pesar de estar planificado que se recibiría una gran cantidad de ayuda externa... Por lo tanto, es necesario [hacer] un esfuerzo ...[por] mantener los gastos dentro de los acuerdos negociados y aprobados" e imperativo que "la ejecución de los programas... sean diseñados sobre la base de mayor eficiencia y racionalidad; así los créditos...no deben constituir un subsidio disfrazado sino deben de efectivamente pagarse, esto los hará" a los beneficiarios "sujetos de crédito y viabilizará el acceso a nuevos financiamientos". Al mismo tiempo, continúa el razonamiento gubernamental, "...dado el incumplimiento de los ofrecimientos financieros de la comunidad internacional es prioritario que se disponga de mayores ingresos sin afectar los logros alcanzados en cuento a la estabilidad económica" mediante la "obtención de donativos externos, aumento de algunos impuestos, mayor racionalización del gasto público, eliminación de funciones que no son competencia del sector público, mayor eficiencia, etc." 3.
Dada la actualidad política del tema, ya que el 30 de abril del presente año se cumple la última fecha acordada por las partes para el total cumplimiento de los Acuerdos, creemos necesario hacer un primer acercamiento al tema desde el ángulo particular de los Programas de Reinserción en sus aspectos mas debatidos: su financiamiento y los retrasos en la ejecución dejando para otro momento el abordaje de otros aspectos quizás mas sustanciales como son la calidad de su ejecución, su lógica y complementariedad interna, la viabilidad de las cargas crediticias o su impacto de cara al futuro del país.
Para posibilitar un análisis que permita evaluarlos por su impacto, agrupamos los diferentes programas de acuerdo al tipo de actividad productiva y social en que se busca reinsertar a los desmovilizados. Por este método, se descubren las siguientes grandes vías de reinserción: reinserción como pequeños campesinos, reinserción como microempresarios, reinserción como estudiantes, reinserción como PNC, y reinserción como lisiados. Existen además programas específicos, tal como la reinserción de oficiales del FMLN como pequeños empresarios, y una vía secreta, no documentada, de reinserción para los oficiales de las FAES.
Los destinatarios de los programas de reinserción son aproximadamente 90.000 personas (ver Cuadro No. 1), de los que aproximadamente 49,000 constituyen estrictamente ex-combatientes. El resto es población civil que habitaba en las zonas bajo control guerrillero durante el conflicto o familiares directos de combatientes muertos.
| Los principales programas de reinserción y cantidad potencial de beneficiarios | ||||
| Beneficiarios | ||||
| Reinsercion como... | FAES/PN | FMLN | Civiles | Total |
| Pequenos campesinos | 10,626 | 7,337 | 21,929 | 39,892 |
| Microempresarios | 5,624 | 1,597 | 7,221 | |
| Estudiantes | 1,342 | 699 | 2,041 | |
| Oficiales | n.d. | 600 | 600 | |
| Lisiados | 7,000 | 3,586 | 1,414 | 12,000 |
| PNC | n.d. | n.d. | n.d. | |
| Estudiantes menores | 0 | 800 | 800 | |
| Indemnizaciones tropa (1) | 26,794 | 0 | 26,794 | |
| Familiares de muertos | 18,000 | 18,000 | ||
| POBLACION TOTAL | 33,794(3) | 14,619(2) | 41,343 | 89,756 |
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FUENTE: Elaborado en base al documento "Costos de los programas y
proyectos dentro del marco de los Acuerdos de Paz", SRN, octubre 1994: e informe
de ONUSAL sobre PTT, 21 marzo 1995. (1) Por no existir ninguna certificación oficial de la ONU sobre la cifra total de desmovilizados en las fuerzas gubernamentales, empleamos las cifras calculadas por el GOES para el pago de indemnizaciones. Esta cifra no incluye a personal que prestaba servicio obligatorio ni a los oficiales que accesaron a partidas secretas. (2) Incluye a 10,944 desmovilizados registrados, lisiados y cuatros políticos que accesaron a becas de estudio o al programa de oficiales. (3) Debido a que los ex-soldados que accesan a programas de reinserción también reciben indemnización, evitamos sumarlos dos veces, agregando los que reciben indemnización más los lisiados. | ||||
Del mismo cuadro se desprende que casi todos los programas de reinserción de ex-combatientes tienen carácter similar (FAES-FMLN), exceptuando las indemnizaciones, que sólo son entregadas a los ex-combatientes gubernamentales, y una ayuda en útiles escolares y transporte para los combatientes del FMLN que, por ser menores de edad, no pudieron acceder a otros programas. Se observa también que mientras el 95% de los desmovilizados de la guerrilla se mantienen como beneficiarios potenciales de los programas de reinserción, solo el 66% de los ex-combatientes gubernamentales que recibirían indemnizaciones se mantienen como tales.
| Fuentes, montos y porcentajes del financiamiento de los programas de reinserción (millones de colones) | |||||
| Comunidad Internacional | |||||
| Préstamo | Donación | GOES | Déficit | Costo Pot. | |
| Cantidades: | 341.3 | 1,699.0 | 874.1 | 990.4 | 3,904.0 |
| Porcentajes: | 8.7% | 43.5% | 22.4% | 25.4% | 100% |
| FUENTE: Cuadro elaborado en base a información del documento "Gobierno de El Salvador: Acuerdos de Paz", que se presentara ante la ONU para gestión de recursos económicos que cubran el déficit de los programas de reinserción, diciembre de 1994. | |||||
Un análisis más detallado los programas a los que ha contribuido financieramente el GOES (ver Cuadro No. 3), revela que de los 874.1 millones de colones aportados, 163.1 millones no constituyeron desembolso alguno, ya que fueron entregas de tierras que estaban en poder del ISTA y cuya compra, en su momento, fue financiada por el gobierno de EEUU. De los desembolsos financieros efectivos, 388 millones de colones (más de la mitad), constituyen indemnizaciones a ex-combatientes gubernamentales que, paradójicamente, no se pagaron del presupuesto anual de las FAES, que con menos de la mitad de su personal (según determinan los Acuerdos de Paz), mantiene prácticamente inalterado su presupuesto en casi 866.5 millones de colones anuales desde 1991.
| Aportes del GOES a los programas de reinserción (en millones de colones) | ||||
| Aportes del GOES al programa de... | | |||
| Tierras | 19.4 | 0.5 | 163.1 | 4.2 |
| Indemnizaciones FAES/PN | 396.2 | 10.1 | ||
| Créditos agropecuarios | 204.8 | 5.2 | ||
| Rehabilitación lisiados | 54.95 | 1.4 | ||
| Aporte a fondo de lisiados | 35.00* | 0.9 | ||
| TOTALES | 710.35 | 18.2 | 163.1 | 4.2 |
| FUENTE: Elaborado en base al documento
"Costos de los programas y proyectos dentro del marco de los Acuerdos de Paz",
SRN, octubre de 1994; e informe de ONUSAL sobre PIT, 21 marzo 1995.
* En el documento este desembolso no aparece realizado ni por el Ministerio de Hacienda ni por el BCR. %: Porcentaje del costo total (3904 milliones de colones). | ||||
En realidad, los desembolsos financieros efectivos del gobierno a los programas de reinserción se limitan al 18.2% de los costos potenciales totales, de los cuales el 10.1% se dedica al pago de indemnizaciones a las ex-tropas gubernamentales, el 6.6% se dedica a lisiados y sólo el 5.7% a los programas similares de reinserción de ambos bandos. Es decir, la reinserción de los ex- combatientes del FMLN corre casi exclusivamente a cuenta de la cooperación internacional.
La cooperación internacional, por su parte, ha aportado el 52.2%, y si se concretan las actuales solicitudes responderá por el 77.8% del financiamiento de los programas. De los cooperantes internacionales, los mayores hasta ahora han sido EEUU (55%), la Unión Europea (19.6%), Alemania(10.8%) y el BCIE (6.4%).
Por último, en lo que respecta al financiamiento de los programas de reinserción y lisiados, hay que destacar que de su costo potencial calculado en 3,904 millones de colones, la mitad (1,996 millones) deberán ser devueltos por los beneficiarios al Estado, pues son entregados en formas de crédito para la compra de tierras, para la producción agropecuaria, para la activación de microempresas o construcción de viviendas.
En síntesis, la óptica empleada por el gobierno de que los Acuerdos de Paz significan "un costo para el país" es errónea. Hasta ahora los programas de reinserción han significado un ingreso neto a la economía nacional de mas de 2,000 millones de colones del exterior, de los cuales 1,700 millones son donaciones. Mientras tanto, para las arcas del Estado salvadoreño, los programas de reinserción han significado una erogación de 710 millones de colones, el 18% menos que el presupuesto anual de las FAES, a cambio de lo cual recibirá durante los próximos 30 años 1,996 millones de colones mas los intereses correspondientes, como producto del pago de los diferentes créditos otorgados dentro de los programas de reinserción.
| Instituciones que manejan mayores montos de ejecución de program as de reinserción | ||
| Tipo de institución | Administradores de fondos de ejecución | Montos de ejecución (millones de colones) |
| GOES GOES Privadas Privadas Privadas Privadas EE.UU. EE.UU. EE.UU. FMLN |
Banco de Tierras BFA FEDISAL U.Don Bosco/PROMIPE HABITAT FUSADES TechnoServe CRS CREA F-16 |
1.100 561 147 35 15 22 48 47 47 12 |
| FUENTE: Construcción propia elaborada en base a diferentes documentos presentados por la SRN. | ||
Los donantes europeos evadieron -en la medida de lo posible- el canal administrador de la SRN y desarrollaron modalidades propias de ejecución, como el proyecto ALA 92/18 de la Unión Europea en Usulután, o a través de ejecutoras nacionales aceptables para los beneficiarios, como fue el caso de la selección de FUNDASAL (por los alemanes) para la construcción de viviendas de ex- combatientes del FMLN, y de HABITAT para la construcción de viviendas de ex- combatientes de las FAES. El PNUD constituyó un importante factor concertador en la negociación de los programas y buscó una modalidad propia de ejecución que tomó mas en cuenta la institucionalidad salvadoreña, gubernamental y no gubernamental, que los otros cooperantes internacionales.
Un importante papel como contraparte, con muy poco apoyo institucional de la SRN y de los donantes gubernamentales, juegan la Fundación 16 de Enero, la Comisión de Tierras del FMLN, la Comisión de Reconstrucción del FMLN y ASALDIG (Asociación Salvadoreña de Lisiados y Discapacitados de Guerra). Prácticamente todos los programas de reinserción han sido negociados por estas instancias, definiendo inclusive los términos de los programas destinados a los ex- combatientes de las FAES. Sin embargo, a excepción de ASALDIG, la modalidad de representación política ejercida por el FMLN a nombre de sus ex-combatientes no ha dado lugar a la conformación gremial representativa de este sector.
En el caso de los ex-combatientes de las FAES, el esquema de representación institucional de las FAES a nombre de sus ex-combatientes fracasó rotundamente, dando lugar a la formación de diversas organizaciones gremiales como ALFAES (Asociación de Lisiados de las FAES) y ADEFAES (Asociación de Ex- combatientes de las FAES). Durante el último año, éstas protagonizaron las más radicales muestras de descontento ante el incumplimiento de los programas de reinserción.
En el caso del PTT, piedra angular de la vía de reinserción como campesinos, pues cubre el 64% de los que podríamos llamar "programas duros" de reinserción, los Acuerdos de Paz rezaban: "Salvo los casos de especial complejidad, el gobierno de El Salvador legalizará de manera definitiva el régimen de tenencia de las tierras en las zonas ex-conflictivas, dentro de un plazo de 6 meses a partir de la firma del Cese del Fuego, otorgando, según sea el caso, títulos de propiedad individual o asociativa"4.
Sin embargo, en octubre de 1994, a casi tres años del cese del fuego, se habían escriturado solamente las propiedades del 40.3% de ellos (ver Cuadro No. 5) y a marzo de 1995 solamente el 47% del total. Como demuestra el cuadro, de la población objetivo, el sector donde se dan los mayores atrasos es el de los ex- combatientes gubernamentales.
| Beneficiarios del PTT con propiedades escrituradas a octubre 1994 | |||
| Tipo de beneficiarios | Beneficiarios Potenciales | Porcentaje con Escrituras | Ejecutado |
| Ex-combatientes de las FAES: | 10,626 | 2,914 | 27.42% |
| Ex-combatientes del FMLN: | 7,337 | 3,975 | 54.10% |
| Tenedores: | 21,929 | 9,196 | 41.93% |
| TOTALES: | 39,892 | 16,095 | 40.34% |
| FUENTE: Cuadro elaborado en base al documento "Gobierno de El Salvador: Acuerdos de Paz", que se presentara ante la ONU en diciembre de 1994: e informe de ONUSAL sobre desarrollo del PTT, La Prensa, 21 marzo 1995. | |||
Este retraso en la transferencia de tierras ha influido negativamente en los programas de crédito y asistencia técnica agropecuaria de los cuales a octubre de 1994, solo se habían cubierto en 30.4% y 31.4% respectivamente del universo de beneficiarios. En lo que respecta a ex-combatientes, en ambos casos se observan los mayores retrasos en los ex-combatientes gubernamentales, que solo han sido atendidos en el 29.4% en el otorgamiento de créditos para producción agropecuaria y el 12.1% en asistencia técnica. De los tenedores, solo el 9% ha recibido créditos para producción agropecuaria, y no está contemplada ninguna asistencia técnica sustancial para ellos.
En el caso de la vía de reinserción como microempresarios, a octubre de 1994, solo habían recibido crédito el 44% de beneficiarios, sin incluir en este calculo a los ex-PN por su reciente desmovilización. Nuevamente, son los ex- combatientes gubernamentales los que menos han tenido acceso a estos programas, con un 35% en promedio.
A los programas de vivienda, solo han tenido acceso el 36% de los beneficiarios potenciales del FMLN y el 13% de los beneficiarios de las FAES que han participado en las vías de reinserción previstas. En ninguno de los casos se toman en cuenta los lisiados.
Si los considerables retrasos de los programas de reinserción ponen en una situación difícil a miles de personas que fueron desmovilizadas hace ya más de dos años, esta situación se torna dramática cuando se trata de los lisiados de guerra, y en especial los que se encuentran discapacitados. En este caso, aunque la Asamblea Legislativa votó a principios de 1993 un Decreto de Ley que establece un fondo de pensión para lisiados y familiares directos de los muertos durante el conflicto, y desde mediados de 1994 funciona el organismo con un equipo asesor contratado, hasta enero de 1995 no se había cancelado ni una sola pensión.
En este universo de retrasos, los únicos programas que se encuentran en plena ejecución son los programas de becas de estudio para ex-combatientes y el programa para oficiales del FMLN.
No parece sustentable adjudicar la responsabilidad principal de estos retrasos al "incumplimiento de los ofrecimientos financieros de la comunidad internacional"5 o al FMLN por sus supuestos retrasos en la entrega de listados de beneficiarios. Los fondos entregados por la comunidad internacional han sido también empleados con retraso y administrados mayoritariamente por instituciones gubernamentales o afines a sus políticas. De los ex-combatientes, el sector donde se dan los mayores retrasos es, sin excepción, el de los ex- combatientes gubernamentales, supuestamente bien registrados y en un principio representado por la burocracia de las FAES.
Por otro lado existe un contraste evidente entre las permanentes declaraciones gubernamentales que positivamente reafirman su voluntad de cumplir a cabalidad los Acuerdos de Paz y las convulsiones sociales protagonizadas por los ex-combatientes y lisiados de ambos bandos.
Las causas de tal inconsistencia habría que buscarla en las dificultades que tienen el gobierno y las instituciones responsables de la ejecución de éstos programas para ver los Acuerdos de Paz como una oportunidad única para el país antes que como un compromiso oneroso de cumplir.
La lección principal de los programas de reinserción es que en casos delicados de interés nacional, la concertación es imprescindible, no sólo para disminuir las posibilidades de fracaso sino también para compartir los riesgos y responsabilidades finales.
(1) Los datos que empleamos en este artículos, salvo cuando se especifique lo contrario, han sido extraídos del documento "El Plan de Reconstrucción Nacional y la participación de las ONGs" de Flora Blandón de Grajeda et. al., preparado para la Fundación 16 de enero, marzo de 1995.
(2) El Diario de Hoy, 18/03/95. BCR, "La Economía en Marcha."
(3) Ibíd.
(4) Acuerdos de El Salvador, En el camino de la Paz. Naciones Unidas: Departamento de información pública de ONU, Junio de 1992, Capítulo V, numeral 3,literal E, "Legalización de la tenencia de la tierra".
(5) El Diario de Hoy, op. cit.