Para nosotros la descentralización no es un fin en sí misma, sino un medio -y un conjunto de políticas coherentes- para:
Una descentralización así, en El Salvador, implica cambiar los principios que históricamente han contribuido a estructurar el aparato público. El Estado descentralizado se convierte en un nuevo y desafiante horizonte para la reforma de la administración pública. En rigor, "la descentralización constituye una verdadera refundación del Estado y un replanteo de sus relaciones con la sociedad y, por ese motivo, sólo puede asentarse en el más amplio consenso social"1.
Dada la complejidad de dicho proceso, sería pretencioso querer desarrollar una propuesta completa. Esta tendrá que irse construyendo entre todos los actores, en un esfuerzo sostenido de concertación nacional. Sin embargo, queremos proponer algunas tareas urgentes que a nuestro juicio pueden irse desarrollando poco a poco y contribuir al desarrollo integral de la descentralización.
Que dicho Foro estructure e impulse un Plan Nacional de Descentralización, entendiendo nacional en sentido estricto, es decir, un plan que no sea sólo gubernamental, sino que incluya gobierno y todos los actores de la sociedad civil organizada. Pero modificando también lo que tradicionalmente hemos entendido por "plan". No se trata de una serie de pasos pre-establecidos que deben seguirse mecánicamente, sino de un espacio de concertación en el cual se van fijando los marcos, las reglas, los criterios y las dinámicas principales de la descentralización.
Es importante explicar como parte de esta propuesta, el proceso de construcción de la ley que genere conciencia y compromiso en torno a la misma. Pero además, que defina los objetivos, los tiempos y los alcances. La Ley-marco general de descentralización debe ser poco reglamentarista y permitir iniciar el proceso de descentralización y concertación. Los criterios mínimos de esta legislación marco desde nuestro punto de vista son:
3.1 Ley Planificación u Ordenamiento Territorial: para desarrollar políticas públicas se necesita un proceso de planificación concertada, en el ámbito regional/local, articulado con planes de nivel departamental y nivel nacional. La planificación municipal no debe ser sólo la ordenación territorial; debe tratar los aspectos del desarrollo económico-social concentrado en el uso del suelo, las inversiones, planes de acción, proyecciones, etc. Los planes municipales o inter-municipales de desarrollo necesitan una acción conjunta y coordinada para los distintos niveles de gobiernos para tener éxito, reducir costos, y evitar despilfarros.
El Código Municipal plantea la facultad o competencia de los municipios para realizar estos planes, pero, hasta ahora, no se ha llevado a la práctica. Es, pues, necesario establecer una regulación que establezca los instrumentos, el modo de emplear estos instrumentos, sus secuencias y las medidas que incentiven la realización de estos planes. De aquí, la propuesta de una ley- marco a nivel nacional con los criterios y parámetros para la elaboración de estos planes, que inclusive se deberían proponer como obligatorios para municipios de más de 20,000 habitantes.
Habrá municipios más aptos y preparados para hacer sus planes, por lo que, dentro de la política fiscal, debe incentivarse la creación de mancomunidades para articular y facilitar la creación de estos planes y la provisión de servicios públicos.
El plan debe limitar el uso del suelo y las construcciones, que deberán contar con unos requisitos estéticos y de construcción adecuados. A la vez que da un lineamiento a las políticas sectoriales para coordinar la inversión pública, ordenarla y planificarla.
La legislación marco debe también explicitar la forma de engarzar los planes de desarrollo municipales, con los planes a nivel departamental y con el plan de desarrollo nacional de forma que se vayan coordinando y ordenando las inversiones públicas y privadas.
Así pues, debe haber dos tipos de planes:
3.2 Ley de Servicio Civil y Fortalecimiento de la Capacidad Institucional de los Municipios: institucionalizar un sistema de carrera para los empleados municipales de forma que se profesionalicen los servicios municipales, se reformen los patrones organizacionales y los métodos operacionales sean más adecuados. La planificación y el uso de recursos financieros exigen un funcionariado competente, de carrera, que sea capaz de ejecutar estas funciones y ponga el interés en servir a la comunidad por encima de los intereses partidarios o el clientelismo, que provocan baja calificación, rotación continua y falta de estímulo para el trabajo.
Este tipo de personal técnico-organizacional debe asumir un papel activo y creador en la ejecución del plan de desarrollo porque el alcalde no puede manejarlo todo. La calificación y experiencia no se perdería con el cambio de partidos en el gobierno municipal.
3.3 Revisión y Armonización de Leyes: el municipio tiene atribuidas muchas funciones de forma adecuada en la ley, por el Código Municipal (incluso tiene asignada la facultad de recaudar sus propios impuestos), sin embargo, otras leyes a nivel estatal contradicen estos preceptos e impiden la ejecución de estas funciones de manera que urge una revisión (incluyendo el mismo Código Municipal), depuración y armonización de la legislación nacional para que no contravenga el principio de autonomía local, ni descalifique el proceso de descentralización.
Por tanto, es necesario un estudio previo de la legislación que está afectando el desarrollo municipal para hacer y sustentar una propuesta de armonización legal.
Dicha armonización implicará, sin duda, que para garantizar una verdadera autonomía, excluyendo la tutela de las entidades superiores sobre las inferiores, el control administrativo de los actos debe ser posible sólo a través de la vía judicial. El principio de control judicial de los actos administrativos debe potenciar la justicia contencioso-administrativa y quizá reformarla.
El sistema de transferencia de fondos contribuye al fortalecimiento institucional de los municipios y por tanto, su papel en el desarrollo económico social. Los tributos deben ser transferidos directamente a las alcaldías, que deben tener amplia libertad para utilizar esos fondos. Proponemos que se haga una transferencia directa a los municipios de una cantidad porcentual del presupuesto nacional. El porcentaje debe ser estudiado, pero como referencias pueden resultar útiles los de algunos países centroamericanos: en Guatemala es el 12% y en Honduras el 5%. La transferencia debe hacerse con un criterio de proporcionalidad a la inversa, es decir más a los municipios pequeños y menos a los grandes; y que los grandes levanten su impuesto predial.
Consideramos que el gobierno central debe incrementar sustancialmente sus transferencias a los municipios, como una modalidad permanente de financiamiento.
Una de las formas de constatar cuánta coherencia existe entre el discurso y la realidad en materia de descentralización es analizar cómo se da en la práctica el proceso de transferencia de los recursos financieros desde el gobierno nacional a los gobiernos locales. Por lo demás, es sabido que una descentralización eficaz requiere de cierta disponibilidad de recursos (humanos, materiales, fondos) que deben ir siendo transferidos a las entidades que asuman las funciones paulatinamente2.
Las transferencias a los municipios podrían, además, utilizarse como un incentivo fiscal para promocionar la formación de mancomunidades de municipios, para la gestión de funciones. Por ejemplo, se podría conceder un porcentaje más alto a los municipios que asuman en forma mancomunada determinado servicio público (mantenimiento de caminos inter-municipales -transferencia de fondos y camiones, tractores y personal del MOP).
En este aspecto puede resultar sugerente estudiar la experiencia de diferentes países de América Latina, donde ha sido muy frecuente la creación de mecanismos especiales para facilitar esas transferencias, por ejemplo: Brasil, Chile, Venezuela y México3.
4.2 Ley de Impuesto Predial y Otros Impuestos.
Debe potenciarse un importante poder tributario originario del municipio que implique: impuesto por actividades comerciales, industriales, inmuebles urbanos, circulación, salubridad, construcción, basura, etc.
Imponer un impuesto predial a nivel general para todos los municipios es injusto, pues aunque hay muchos municipios con capacidad tanto de levantarlo como de cobrarlo, hay otros municipios en los que no vale la pena ni levantarlo. Por lo tanto, y en vista de que la Ley de Tributación confiere a los municipios la facultad de imponer este impuesto sin necesidad de que haya una ley expresa para ello, habría que estudiar los reglamentos del Ministerio de Hacienda para saber si no hay contradicción.
El Impuesto Predial es un instrumento que supone una mínima capacidad y dinámica de desarrollo económico del lugar. Por ello, las mayores ciudades del país tienen posibilidades de recaudarlo pero no así los pueblos pequeños donde no se podría cobrar.
El Impuesto Predial requiere un catastro y un aparato organizacional adecuado. Quizá no sería necesario imponer una ley nacional para el impuesto, sino promover que cada municipio defina cómo se tasa, cómo se recauda y el porcentaje que cobraría, conforme a su capacidad. Dependería, en consecuencia, de cada municipio y de cada sociedad local cómo producirlo, dando incentivos de transferencia de más fondos a los municipios que demuestren eficiencia en su recaudación. La regla es que no se debe tratar homogéneamente a los municipios pequeños y grandes.
Para esto hay que iniciar y/o fortalecer la conformación de algunas Mancomunidades Municipales -es una manera de hacer Región- que puedan asumir responsabilidades cada vez más complejas, contar con mayores recursos financieros y obtener economías de escala en la ejecución de sus funciones. El impulso de mancomunidades nos ayudará, sin duda, a superar la atomización de municipios que es una limitante al proceso de descentralización y avanzar en un planteamiento de desarrollo regional/local.
Es indudable que algunos municipios pequeños sólo podrán dar un salto cualitativo en los niveles de eficiencia y provisión de servicios, con la asociación de municipios o la formación de mancomunidades, que ameriten y faciliten la contratación de personal calificado, que potencie el desarrollo integrado de la zona o micro-región. Esto podría permitir con el tiempo, que estas mancomunidades se vayan conformando como una base adecuada para la reestructuración político-administrativa del país.
Una modalidad para ir transfiriendo y asumiendo funciones, recursos humanos y financieros por parte de los municipios o mancomunidades, es la celebración de convenios específicos de transferencia y capacitación en el ejercicio de funciones y manejo de los recursos transferidos, por parte de los ministerios específicos y el municipio o grupo de municipios que se sientan aptos para manejar las competencias.
Esto requerirá por parte del ejecutivo, los departamentos y los municipios elaborar los planes coordinados de inversión y los aportes de recursos contemplados en sus presupuestos.
Es importante resaltar aquí, que todos los programas y propuestas a impulsar deben incluir un componente fuerte de capacitación y asistencia técnica que posibilite la transferencia de tecnologías, métodos e instrumentos de desarrollo.
Cada una de estas experiencias presenta características propias y arroja a estas alturas una serie de enseñanzas que no se han recogido de manera sistemática. Es indudable que en ella tenemos una fuente importante de elementos que pueden arrojar mucha luz sobre el rumbo y las modalidades concretas que la descentralización puede y debe ir tomando en El Salvador. De aquí la importancia de su análisis e incluso de contrastarlas entre sí.
Pero el ejercicio de la democracia en tiempo de elecciones no es suficiente. Es necesario crear mecanismos permanentes de incidencia en la política municipal, superando el sistema de cabildo abierto e involucrando a la población en el ejercicio permanente del poder. Algunos mecanismos que podrían contribuir a ello son:
En cuanto a las ONGs e institutos de investigación que trabajamos en el área de desarrollo regional y local, así como la temática de descentralización y desarrollo municipal, debemos impulsar iniciativas para superar la fragmentación y la dispersión y buscar la conjunción de esfuerzos.
Queremos concluir este trabajo remarcando que la descentralización y el desarrollo/regional son piezas de un rompecabezas mayor que deberá ensamblar democracia y desarrollo sustentable, transformando para ello el Estado y sus relaciones con la sociedad civil.
(1) Buller, Eduardo. "Las ONG's, la Descentralización y el apoyo al Desarrollo Municipal", mimeo, 1992. Pág. 9.
(2) ILPES. "Ensayos sobre Descentralización y Desarrollo Regional". Cuadernos del ILPES No. 32, Pág. 24, Santiago de Chile, 1987.
(3) Ibíd., Págs. 25 a 31.
(4) Cfr. Enríquez, Alberto. "El Desarrollo Regional/Local en El Salvador" en Alternativas para el Desarrollo No. 25, Pág. 8, FUNDE, San Salvador, El Salvador, Noviembre/Diciembre 1994.