La solución de cada una de estas tareas va indisolublemente ligada a la otra y resolverlas implica, no sólo llevar hasta el fondo el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, sino generar una dinámica sostenida y creciente de participación de los distintos sectores y fuerzas de la sociedad en todos aquellos procesos económicos, políticos, sociales y culturales que afectan a sus vidas y la vida del país en su conjunto.
Por tanto, superar la pobreza de forma estructural sólo es posible profundizando el proceso de democratización en todos los terrenos de la vida nacional e impulsando un nuevo estilo de desarrollo que basándose en una transformación de la base productiva y de la lógica de acumulación, sea equitativo y sustentable.
Dentro de ello, consideramos necesaria una estrategia de desarrollo basada en una amplia alianza de los sectores productivos nacionales, con el objetivo de construir un nuevo eje de acumulación agrario e industrial, que permita articular mejor la economía del país, insertarnos en Centro América y el mundo de manera más adecuada y elevar la calidad de vida de toda la población.
Ahora bien, para fortalecer y darle una base más integral a dicha estrategia, es necesario generar y articular estrategias de desarrollo de carácter regional-local. Esto permitiría abrir múltiples espacios de participación a viejos y nuevos agentes económicos, apuntalar procesos de democratización de la economía, aprovechar de mejor manera los recursos naturales y humanos de las distintas regiones y localidades, desplegar planes y programas de protección y preservación del medio ambiente y darle soporte a auténticas políticas de descentralización y desconcentración del Estado.
En el presente trabajo pretendemos reflexionar sobre los antecedentes, las tendencias y las potencialidades que favorecen la construcción en nuestro país de estrategias de desarrollo regional-local articuladas entre sí como partes vertebrales del plan nacional de desarrollo y mostrar que tenemos la oportunidad y las condiciones suficientes para ello.
Durante casi cincuenta años, las actividades de gobierno se llevaron a cabo a nivel local. El peso de las municipalidades era muy fuerte. Como señala el nuevo texto de Historia de El Salvador publicado este año por el Ministerio de Educación:
"con sólo dos ministros alrededor de una docena de personas en sus oficios, incluyendo el portero, los presidentes de las décadas de 1850 y 1860 contaban con pocos recursos para hacer sentir su influencia lejos de San Salvador o para tratar muchos asuntos a la vez. Los Poderes Judicial y Legislativo estaban en condiciones más precarias todavía".1
Sin embargo, ya desde 1840 empieza el lento proceso de organización de las instituciones que habían de regir el país y como parte del mismo, un proceso de centralización del poder y del estado.
Pero es más o menos hacia 1880 que "el aparato estatal empezó a tener una presencia efectiva en el territorio nacional o al menos en la región de mayor crecimiento económico: la región cafetalera de Occidente".2 Durante los años de la bonanza cafetalera, a fines del Siglo XIX y principios del XX, el Estado incorporó a las distintas regiones del país al control de un gobierno central.
Ese proceso de centralización, que tiene como contrapartida un debilitamiento del papel de los municipios y localidades, se fortalece a partir de 1931, con la instauración de la Dictadura del General Maximiliano Hernández Martínez.
Con el "martinato", la historia del país inicia un período de más de medio siglo de dictaduras militares. Esto contribuyó a generar formas verticales y centralistas de gobierno. Como consecuencia de ello, no tenemos en este siglo muchas experiencias de hacer gobierno regional, departamental o municipal. La principal instancia de decisiones ha sido el gobierno central.
Producto de todo ese proceso, en nuestro país existe una estructura de poder político-administrativo integrada por dos entes fundamentales: el gobierno central y el municipal. Ambos son de elección popular. Sin embargo, el papel de los gobiernos municipales ha estado distorsionado y reducido.
En la década de los 50, cuando se da el ciclo anterior de modernización del Estado salvadoreño, para adecuarlo al modelo de sustitución de importaciones, los gobiernos locales perdieron gran parte del poco poder que tenían.
En los años 70 y 80, durante el conflicto armado, muchas municipalidades se convirtieron en apéndices de las Brigadas o Destacamentos Militares y desempeñaron un papel de "control y represión" de la población.
Con la llegada de ARENA al gobierno y en el marco de su proyecto neoliberal, cobra más fuerza el planteamiento de la "descentralización" como parte de una reforma del Estado que busca reducir su tamaño y su capacidad de intervención en la economía, bajo el justificativo de lograr mayor eficiencia.
Esa descentralización no nace de una dinámica social democratizadora de las comunidades, sino de una decisión presionada por organismos internacionales e implementada, desde arriba, que descentraliza en función de una institucionalidad jerarquizada. Sin embargo, en muchas comunidades y localidades del país se ha venido acrecentando el anhelo y la búsqueda de participación en las decisiones y políticas de sus territorios, y en ese sentido se configura también una demanda de descentralización.
Es necesario tomar en cuenta que entre quienes propugnan por el proyecto neo-liberal, hay un debate sobre el concepto "descentralizar". Para algunos significa simplemente una desconcentración de funciones administrativas. Para otros, se trata de transferir niveles de decisión y de gestión hacia los gobiernos locales, lo que implica además de medidas político-administrativas, una transferencia de recursos financieros, decisión política, administración y gestión de determinados niveles de poder.
Pero hasta hoy, tal como lo señala el Centro de Estudios Democráticos, el hecho es que "la mayor parte de los servicios estatales son financiados y proveídos por instituciones del gobierno central como los Ministerios de Salud, Educación y Obras Públicas e instituciones centralizadas como ANDA." 4
Las implicaciones de lo anterior son obvias: los ciudadanos tienen poco espacio y posibilidades de participar en el diseño y manejo de programas que afectan sus vidas diariamente. Y "al limitar esa acción por parte de los individuos, no se permite que tomen responsabilidad por la solución de los problemas fundamentales que los afligen".5
En cuanto al nivel departamental, lo que existen son los gobernadores, que no son electos popularmente, sino nombrados por el gobierno central. En este sentido y en el mejor de los casos, son eslabones de poder y simples ejecutores de las políticas y orientaciones del ejecutivo. En la vida diaria su acción e incidencia son mínimas.
En conclusión, en El Salvador, las decisiones y planes de desarrollo en lo que va de nuestro siglo, han estado diseñados y determinados por el gobierno central, han venido "desde arriba" y no han tomado en cuenta ni fomentado la participación de los gobiernos municipales, mucho menos de la población.
Los gobiernos municipales hasta la fecha, a pesar de contar con una buena base legal, no han tenido verdadera autonomía ni el espacio para desarrollar una política que les permita, por ejemplo, una alta recaudación de impuestos para obtener recursos financieros suficientes. De aquí que carezcan de capacidad para ejercer un liderazgo político que les de la oportunidad de un espacio real y sirva como contrapeso al gobierno central.
Esta división ha jugado un papel estrictamente funcional para una administración - y de manera muy marginal para una planificación- centralizada del trabajo. Pero no tiene nada que ver con procesos generados desde las propias regiones.
La otra cara de la moneda, es la masificación de la pobreza, el crecimiento del sector informal de la economía, la proliferación de micro-empresas como "el gran espacio para que los pobres se hagan empresarios" y la restricción de espacios y mecanismos de participación de las grandes mayorías.
El gobierno de Alfredo Cristiani reforzó ese esquema con sus Programas de Estabilización y Ajuste Estructural. Sin embargo, producto de la guerra y la negociación, se vio obligado a abrir espacios -aún en construcción- de participación democrática y a permitir el desencadenamiento de procesos de transformación profunda que por primera vez en este siglo posibilitan la implementación de una nueva estrategia y un nuevo estilo de desarrollo.
Paralelamente a las acciones del gobierno, existen esfuerzos de organizaciones sociales y organismos no gubernamentales -la mayoría de ellos apoyados por cooperación internacional- que buscan generar un desarrollo sostenible en distintas regiones y localidades del país, pero debido a sus limitaciones en recursos humanos, financieros y materiales y a la débil articulación de esos esfuerzos, no han generado hasta el momento ningún impacto significativo.
a) El desarrollo integrado de cuencas hidrográficas que tuvo su origen en "el modelo de desarrollo regional representado por la Tennesee Valley Authority (TVA), un exitoso programa iniciado por Roosevelt como parte de la política anti-recesiva de los Estados Unidos en el inicio de los años treinta. La TVA ha sido una agencia federal cuyos propósitos inmediatos eran el control y la utilización del sistema fluvial de una hoya hidrográfica, con importantes efectos derivados, en términos del crecimiento económico de la cuenca. El éxito de esta experiencia hizo que se la replicara en varios países latinoamericanos, siendo los ejemplos más conspicuos la Corporación Venezolana de la Guayana y la Corporación del Valle del Cauca (Colombia). Este tipo de intento de promover el desarrollo de la periferia de los países llevó a definir una serie de regiones, coincidentes con cuencas fluviales en lo que acertadamente ha sido llamado posteriormente el enfoque hidráulico del desarrollo regional".6Es así como a fines de los años 70, muchos de los países latinoamericanos estaban en un proceso de "regionalización del desarrollo", que es quebrado por la crisis económica mundial, a partir de la cual la planificación regional es sustituida por el tema de la descentralización, puesto como punto clave de Agenda por el neo- liberalismo.b) Modelos inspirados en la agencia italiana Cassa per il Mezzogiorno: en los años 50 "la preocupación oficial por orientar geográficamente el crecimiento cambió la óptica al focalizar la atención en la situación deplorable de extensas zonas caracterizadas por problemas estructurales de pobreza y sub-desarrollo relativo. Esta vez el modelo inspirador fue la Cassa per il Mezzogiorno, la agencia estatal italiana creada en 1950 para modernizar el Sur de Italia. Nuevamente esto llevó a definir regiones en las cuales se crearon diversas modalidades de Corporaciones de Desarrollo que seguían el modelo de la Cassa. Entre muchos ejemplos, el más notorio fue y sigue siendo la Superintendencia para el desarrollo del Nordeste (SUDENE) en el Brasil".7
c) Los polos de crecimiento originados en una experiencia francesa donde se aplicó un plan de reestructuración regional que buscaba implementar un polo industrial urbano que generara encadenamientos productivos y se convirtiera en una zona de desarrollo que involucrara a sus áreas circundantes.
d) Las estrategias de Desarrollo Rural Integrado (DRI) que se impulsan con la Alianza Para el Progreso a finales de la década de los 60, en el marco de la llamada Revolución Verde y las reformas agrarias productivistas. Este modelo inspirado en los proyectos de desarrollo cooperativo rural de Israel fue vendido inicialmente por el Banco Mundial, con el propósito de suavizar el problema de la pobreza rural y elevar la productividad agrícola.
Nuestro país vivió esos procesos de manera muy débil. Nos mantuvimos apegados a esquemas verticales y centralistas, como parte de estrechos y miopes proyectos de "Nación" que no pretendían ni la democratización ni la superación estructural de la pobreza.
El mismo PNUD reconoce tres años después de lanzar el concepto que las consecuencias de colocar a la gente en el centro del cambio político y económico son muy profundas: "Ponen en tela de juicio los conceptos tradicionales de la seguridad, los modelos antiguos del desarrollo, los debates ideológicos sobre la función del mercado y las formas anticuadas de cooperación internacional. Exigen nada menos que una revolución de nuestro pensamiento." 9
Constata también que desde su aparición, el Informe sobre Desarrollo Humano
"ha despertado gran interés internacional provocando muchos debates. Y muchos países han ido más allá de los debates y las declaraciones políticas y están poniendo en práctica ideas sobre el desarrollo humano".10Lo que nos interesa destacar aquí es que ese Desarrollo Humano exige centrarse en la gente, es decir, "dar protagonismo a las personas y los grupos, en lugar de quitárselo".11
Se trata, en consecuencia, de abrir las puertas a un proceso de participación generalizada. Y para ello, los espacios regionales y locales deben recuperarse y reactivarse. El PNUD plantea esto explícitamente:
"Las consecuencias de una participación generalizada son profundas y abarcan todos los aspectos del desarrollo. Es necesario reformar los mercados y brindar a todos acceso a los beneficios que esos mercados pueden aportar. Es necesario descentralizar las facultades a los poderes públicos a fin de permitir un mayor acceso a la adopción de decisiones. Y es necesario permitir que las organizaciones de la comunidad ejerzan una influencia cada vez mayor en las cuestiones nacionales e internacionales".12
"El objetivo del desarrollo humano es ampliar la gama de opciones para la población...El desarrollo humano es el desarrollo del pueblo para el pueblo por el pueblo. El desarrollo del pueblo significa invertir en capacidades humanas, sea en educación, en salud o en aptitudes, con el objeto de que la gente pueda trabajar de forma productiva y creativa. El desarrollo para el pueblo significa asegurar que el crecimiento económico que genera éste se reparta de modo amplio y justo...el desarrollo por el pueblo es dar a todos una oportunidad de participar".13
"La descentralización del poder - de las capitales a las regiones, las ciudades y los pueblos- puede ser una de las mejores formas de conferir poder al pueblo, promover la participación del público y aumentar la eficiencia".14
"La descentralización también aumenta la presión ejercida sobre los gobiernos para que se centren en las cuestiones prioritarias desde el punto de vista humano".15
b. Hay una reducción de espacios económicos, ecológicos y políticos hacia los cuales se pueden trasladar los costos del crecimiento, sin mayores consecuencias.
c. Se está desarrollando una ampliación y fortalecimiento de la conciencia, tanto pública como privada sobre la necesidad de proteger y preservar el medio ambiente y con ello los territorios.
d. Hay una creciente presión por impulsar procesos de democratización y en ese marco, de participación local. Se abren enfoques nuevos en torno al Municipalismo y su papel de cara al desarrollo económico-social local y nacional.
e. Crece la preocupación por los efectos negativos y desestabilizadores del proyecto neoliberal y su visión centralizada en América Latina (Venezuela, Perú, etc.).
f. Hay mayor conciencia internacional por el "problema social" y ciertos cambios en la concepción de lo social y su relación con lo económico en organismos multilaterales de gran peso como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como en agencias bilaterales oficiales tal como la USAID.
b. Un consenso sólido entre la mayoría de sectores y fuerzas sociales en torno a la necesidad de fortalecer la democratización.
c. El proceso de descentralización del Estado, que se da en el marco del proyecto neoliberal, pero abre posibilidades a un nuevo rol del municipio.
d. En la campaña electoral recién pasada, todos los partidos incluido ARENA manejaron ofertas de impulsar la democracia, la participación ciudadana, la concertación, la descentralización. Esto ha contribuido a generar mayores expectativas y apoyo a tales políticas.
e. Muchos cooperantes internacionales buscan ahora potenciar nuevos agentes de desarrollo que surjan de los sectores pobres y marginados y esto está muy vinculado a procesos comunales, locales y regionales.
Las tendencias apuntadas, se combinan y configuran un cuadro que favorece la oportunidad de impulsar una estrategia de desarrollo en el país, que incluya lo regional/local como un componente necesario.
1. Su articulación con la estrategia y el proyecto nacional.La dinámica de las partes no es independiente del todo. No podemos plantearnos una estrategia regional-local desconectada de la nacional. La estrategia nacional determina los límites de lo posible a nivel regional y le ofrece los principios sobre los cuales deberá impulsarse. Un proyecto contrario al nacional no tiene viabilidad, y vice-versa.
2. El establecimiento de un verdadero concepto de región, que no puede definirse exclusivamente con criterio territorial, aunque este sea un componente de su definición.Para nosotros, región es un conjunto de relaciones en los ámbitos sociales, económicos, políticos y culturales que tienen a su base un espacio geográfico determinado que a su vez establece una serie de limitaciones y potencialidades alrededor de las acciones que los distintos sectores pueden desarrollar.
Por eso cuando hablamos de región, nos referimos a una red de estructuras biofísicas o ecosistémicas, institucionales, administrativas, económicas, políticas, sociales y culturales que llenan un espacio territorial y le dan un sentido humano.
Una región, en consecuencia, puede o no coincidir, en el caso de El Salvador, con las delimitaciones departamentales.
3. De lo anterior se desprende que el desarrollo regional es en primer lugar un asunto de la región, es decir, de aquellos agentes económicos, sociales, políticos y culturales que se ubican en un espacio geográfico determinado.El problema en nuestro caso es que no hay estudios que muestren la existencia de regiones constituidas con estructuras institucionales, administrativas, sociales y culturales que llenen adecuadamente el espacio territorial de la Región.
En El Salvador existen 14 departamentos, pero no podemos afirmar que sean 14 regiones cada una con su propia cultura regional, sus estructuras de gobierno regionales, organizaciones sociales y gremiales que sean vigorosas y tengan auténtica representación regional, etc.
Por tanto, estamos ante el reto de estudiar a fondo cuáles son las condiciones concretas a partir de las cuales pueden, efectivamente, construirse las regiones. Esto implica la identificación de un espacio - puede ser un departamento como Chalatenango o dos como San Vicente y La Paz- sobre la base de ciertas características de identidad histórica, culturales, socio-económicas, agro- ecológicas, etc. que den pie a la posibilidad de que la mayor parte de agentes de desarrollo que allí están puedan interesarse en concertar un proyecto común.
En el caso salvadoreño, pues, una estrategia de desarrollo regional-local implica la construcción o reconstrucción de la región misma.
En una primera aproximación podemos definir una estrategia de desarrollo regional como:
Un proceso de concertación que se da, en el marco estratégico nacional, entre diferentes agentes de una región determinada, con el propósito de impulsar un desarrollo económico-social equitativo y sustentable, que parta de las condiciones específicas y aproveche las ventajas comparativas y competitivas de la región, en beneficio de la comunidad regional y de cada familia e individuo de la misma.
Si desentrañamos esta definición, podremos comprender con mayor profundidad los alcances y la lógica interna que para un desarrollo alternativo tendría en nuestro país el impulso de dichas estrategias regionales:
Esto supone el esfuerzo por concretar y concertar una concepción y una metodología de trabajo que, por una parte, aprovechen las tendencias mundiales y nacionales favorables y por otra, la enorme experiencia acumulada por el movimiento social y la institucionalidad no-gubernamental que ha venido construyéndose en los últimos años.
La organización social y popular existente en varias regiones del país, así como esa multiplicidad de organismos no-gubernamentales que han ido brotando en todos los puntos cardinales, son parte vertebral del tejido social que debe sustentar un desarrollo regional-local y pueden ser la fuente de las iniciativas que le den origen.
A partir de allí, considerando que las iniciativas y esfuerzos para un desarrollo equitativo y sustentable deben impulsarse principalmente de abajo hacia arriba y que en diferentes regiones del país existen ya procesos incipientes de desarrollo que pretenden orientarse en esa dirección, la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) ha iniciado, desde una dinámica de investigación participativa y propositiva, dos experiencias piloto en las regiones de Chalatenango y San Vicente.
En ellas pretendemos, junto a los agentes actuales y potenciales de desarrollo, favorecer la construcción de un nuevo tipo de región, desencadenando sobre la base de diferentes formas y tipos de concertación, dinámicas de desarrollo sustentable y equitativo que no sólo favorezcan a dichas regiones, sino que aporten a una nueva estrategia nacional.
Esto, por supuesto, no puede hacerse de manera aislada. Se trata de procesos que deben estar vinculados a otras regiones y a los esfuerzos nacionales.
Por ello, queremos también promover y abonar a un debate nacional sobre el desarrollo regional-local como componente necesario y dinamizador en la implementación de una estrategia a nivel del país en su conjunto. Consideramos indispensable que organizaciones sociales y gremiales, empresa privada (grande, mediana y pequeña), universidades, centros de investigación, institutos promotores del desarrollo, ONG's se involucren en este esfuerzo.
Cabe mencionar aquí que la FUNDE es parte de una iniciativa junto a un importante grupo de organizaciones sociales, cooperativas e instituciones promotoras del desarrollo, que busca articular una sólida concertación en torno al impulso de un proyecto y una estrategia comunes de desarrollo sostenible que concreten las concepciones anteriores.
El intercambio con otros países, especialmente de Centro América y América Latina, también forma parte de este proceso, así como el diálogo y el trabajo compartido con aquella cooperación internacional que esté verdaderamente interesada en apoyar a los salvadoreños en la construcción de un desarrollo sustentable y equitativo que reduzca los márgenes de dependencia.
Es en este marco y con el propósito de aportar a la tarea histórica de superar la pobreza y democratizar nuestra sociedad a través de la implementación de una estrategia de desarrollo sostenible y equitativo, que lanzamos hoy estas reflexiones en convencidos de que tal estrategia pasa, en El Salvador, por la promoción y la articulación de estrategias y políticas de desarrollo regional-local.
(1) Ministerio de Educación. Historia de El Salvador, Tomo I, pág. 237.
(2) Ibid. Tomo II, pág. 22.
(3) ISDEM. Código Municipal: Presentación. San Salvador, Septiembre de 1984, pág. 1.
(4) CEDEM. El Salvador hacia el Año 2000: Una Plataforma de Política Económica y Social de Consenso, 1994.
(5) Ibid.
(6) Boisier, Sergio. Notas sobre Regionalización, Descentralización y Desarrollo Regional, Santiago de Chile: ILPES, 1990, pág. 3.
(7) Ibid., pág. 4.
(8) PNUD. Desarrollo Humano: Informe 1990, pág. 31.
(9) PNUD. Desarrollo Humano: Informe 1993, pág. 10.
(10) Ibid., pág. 21.
(11) Ibid., pág. 1.
(12) Ibid.
(13) Ibid., pág. 3.
(14) Ibid., pág. 6.
(15) Ibid.