Resumen**
El artículo consta de cuatro partes: en primer lugar, una reflexión teórica acerca de las relaciones entre sociedad, naturaleza y desastres; posteriormente, presenta un análisis de los efectos económicos como expresión de la vulnerabilidad social; el tercer punto expone un balance de las políticas del Estado ante esta problemática; finalmente, se plantean algunas perspectivas para integrar la prevención de desastres al desarrollo.
This article is divided into four parts: in the first place, a theoretical reflection on the relationship among society, nature and disasters; then, an analysis of the economic effects as expression of social vulnerability; in the third part, a balance of the State policies before this problematics is exposed, and finally, some perspectives for the integration of disaster prevention with development are outlined.
L'article contient quatre parties: en premier lieu, une réflexion théorique sur les relations entre société, nature et désastres; ensuite, il présente une analyse des effets économiques en tant qu'expression de la vulnérabilité sociale; le troisième point expose un bilan des politiques d'Etat face à cette problématique; finalement, on propose quelques perspectives pour intégrer la prévention de désastres au développement.
Introducción
Hace casi 13 años los sismos que devastaron al país y particularmente al Distrito Federal evidenciaron varios problemas: la carencia de una estrategia de prevención y mitigación de desastres, la vulnerabilidad de la metrópoli, una magnitud exacerbada de daños humanos y materiales, y la vulnerabilidad de la propia economía nacional.
Con anterioridad a ese desastre la historia contemporánea registró otros, cuya importancia no fue evaluada por el Estado y la sociedad. La erupción del volcán Chichonal que arrasó comunidades del norponiente de Chiapas en 1982 y las explosiones en instalaciones de Pemex en San Juan Ixhuatepec, Estado de México, en noviembre de 1984.
Después de septiembre de 1985 han ocurrido diversas situaciones catastróficas en el territorio nacional, destacando entre otras: el impacto del huracán Gilberto en seis estados, en septiembre de 1988; las explosiones e incendio de productos agroquímicos en la ciudad de Córdoba, Veracruz, (1991); las explosiones de gasolina en Guadalajara (1992); las inundaciones en Tijuana (1993); y más recientemente los sismos de 1995, los huracanes Ismael, Olaf y Roxana en ese mismo año y el huracán Paulina, en octubre de 1997.
El saldo se expresa en cientos de miles de personas muertas y damnificadas, daños económicos incuantificables. Toca a las Ciencias Sociales el desarrollo de premisas teórico-metodológicas y de investigación para poder contribuir a la prevención de desastres, tarea del desarrollo con justicia y democracia, recordando que las tendencias apuntan hacia lo que Quarantelli calificó como un futuro con "more and worse disaters", ante el cual la política de protección civil (PC) carece de propuestas preventivas.
Teoría social y desastres***
La investigación de la problemática de los desastres en ciencias sociales enfrenta el predominio de enfoques deterministas, tanto el geográfico como el biológico (Bassols, 1985: 60-61) y el de carácter naturalista (Rodríguez V., 1996a). Esta situación se debe a dos factores: la consolidación técnico-instrumental de varias disciplinas de ciencias naturales (vgr. sismología, meteorología) y de algunas ramas de la ingeniería, más que a un desarrollo teórico propiamente dicho; por otra parte, la mayor aplicabilidad de este tipo de conocimiento para promover políticas y acciones de alertamiento y atención de emergencia, en detrimento de los aportes orientados a prevenir desastres, que involucran aspectos económicos, políticos y sociales.
El enfoque naturalista se expresó claramente en el ámbito internacional cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) mediante resolución de la Asamblea General estableció el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, en la década de los noventa (ONU, 1987 y 1988), definiendo como desastres a distintos fenómenos naturales: ciclones, deslizamientos de tierras, erupciones volcánicas, huracanes, incendios, inundaciones, maremotos (tsunamis), sismos, tornados. Esta idea del desastre como fenómeno natural se ha constituido en un paradigma con diversos sentidos específicos, entre otros:
El trasplante de orientaciones epistemológicas y metodológicas de las ciencias naturales hacia las ciencias que estudian la sociedad es cuestionada por el mismo Popper, quien al referirse a la tradición de los países anglosajones, afirmaba:
" (...) el erróneo y equivocado naturalismo o cientificismo metodológico, que exige que las ciencias sociales aprendan por fin de las ciencias de la naturaleza lo que es método científico (...) impone exigencias como éstas: comienza con observaciones y mediciones (...) y avanza inductivamente a posibles generalizaciones y a la formación de teorías. De este modo te aproximarás a la objetividad, al ideal de la objetividad científica (...), en las ciencias sociales la objetividad es mucho más difícil de alcanzar (...) de lo que es en las ciencias de la naturaleza; porque la objetividad equivale a neutralidad valorativa, y sólo en casos muy extremos logra el científico social emanciparse de las valoraciones (...). [Este] erróneo naturalismo [radica] en una equivocada comprensión del método científico- natural, (...) en un mito (...) del carácter inductivo del método de las ciencias de la naturaleza y del carácter de la objetividad científica (...)[sin embargo] dicho naturalismo disfruta en las ciencias sociales (...) de una auténtica supremacía, por lo menos en los países anglosajones (...). (Popper, 1978: 17 y 18)"
La ideología conservadora, que omite el análisis de los procesos económicos y políticos relativos a la vulnerabilidad, subyacente en el paradigma naturalista se refuerza, también, por los siguientes cuestiones:
Las implicaciones de esta ideología se expresan en el tipo de reacciones institucionales y sociales, de tal manera que las sociedades asumen la ocurrencia de los desastres como acontecimientos externos a las mismas. Lo anterior representa un cambio en el papel dinamizador de conocimientos y percepciones que tuvo el cientificismo racionalista del siglo XVIII en la Nueva España, cuando se cuestionaban las interpretaciones mítico- religiosas de --por ejemplo-- sismos y huracanes, para sugerir una explicación naturalista, que con el auge del positivismo en el siglo XIX ganó credibilidad en el "mundo occidental". (Veron, 1987: 39; Althousser, 1970: 51). Al acercarse el fin del siglo XX la explicación referida ha dado sustento a una nueva mitología, que disocia las relaciones del "sistema natural-social", sin reconocer que lo natural no se concibe aislado de la realidad social.
"Si aceptáramos la validez de esas escuelas (...) no sólo nos condenaríamos a estar eternamente a merced de la naturaleza, sino que paralizaríamos toda posibilidad de organizarnos para prever y aminorar los daños causados por los fenómenos naturales. (Bassols, 1985: 60-61)."
Cuando se recurre a la dicotomía en las relaciones sociedad-naturaleza como premisa explicativa de los desastres, se omite la vulnerabilidad como expresión social de la generación de condiciones propicias para la ocurrencia de daños diversos que constituyen los desastres; por ello, la distinción hecha por Braudel (1993: 11-13) acerca de "los grandes acontecimientos" y de "lo cotidiano" plantea cuestiones metodológicas importantes, ya que el paradigma empirista considera que los desastres son los grandes desastres, de tal manera que lo vivido a nivel micro, cotidiano, por los "sin historia" (Wolf, 1987), no es considerado como desastre, haciendo a un lado las condiciones de inseguridad y riesgo estructural que trascienden las coyunturas de los "grandes desastres" y expresan la persistencia de pauperización, deterioro y crisis, en suma, de la vulnerabilidad social.
De esta manera un reto para las ciencias sociales es retomar el análisis histórico de las relaciones entre sociedad y desastres a fin de ubicar la influencia del capitalismo, en el entendido que hay un comportamiento diferencial de los riesgos y la vulnerabilidad en función de la desigualdad social más que por la incidencia de diversos factores fenomenológicos (crecimiento urbano, densidad poblacional, localización de asentamientos, etc.) que siendo importantes no permiten explicar los aspectos centrales del problema, como son: explotación y dominación a escala mundial; desarticulación de las políticas de desarrollo, malestar e inseguridad en las sociedades "subdesarrolladas"; incapacidad económica para responder a las necesidades básicas de la humanidad en el largo plazo y para contribuir al establecimiento de condiciones de recuperación estructural de los grupos, actividades e instituciones afectadas (cfr. Wijkman y Timberlake, 1986).
Se trata de cuestionar el carácter "extraordinario" de los desastres y ubicarlos en el contexto societal, como un problema que se adiciona --y devasta al mismo tiempo- - a las ya deterioradas condiciones de vida de la población y no como un factor externo que carece de vínculos con la sociedad.
Cuando la investigación científica prioriza el estudio de los fenómenos físicos sin considerar --o reconociéndole un lugar secundario-- a la sociedad, juega un rol utilizado políticamente para justificar discursos y acciones en los ámbitos de auxilio y rehabilitación en situaciones de desastre, desde la perspectiva ya señalada que considera a la sociedad como ente pasivo, incapaz de desarrollar iniciativas propias. De este modo los procesos económicos, sociales y políticos como propiciadores de desastres son ignorados.
En México se plantea a nivel oficial la existencia de tres subsistemas o agentes relacionados con el desastre:
Este esquema se inscribe en un paradigma que, sin discutir los fundamentos teórico- metodológicos utilizados para comprender y explicar la realidad, cuenta con la legitimidad de la costumbre y de la cohesión ideológica que confiere de un sentido al conocimiento científico cuyo discurso permite crear una dimensión del saber que se caracteriza por su "cientificidad" (aséptica y neutral), (Veron, 1987: 16-17, 21-22), al mismo tiempo que construye premisas cuyos significados apuntan a definir criterios de verdad con un consenso basado en las tradiciones y la evolución lineal de ese conocimiento (Gadamer, 1993), que tiene como cimiento un modelo operacional con pretensiones científicas, que recurre al lenguaje que confiere, por ejemplo, a los sismos un carácter intrínsecamente destructivo, sin dar cuenta de la vulnerabilidad construida socialmente.
La debilidad de este esquema es, paradójicamente, el factor que le permite tener presencia ante la opinión pública, pues la forma en que se plantea el problema permite ocultar las determinaciones de fondo que impiden resolver la situación que puede derivar en un desastre de gran magnitud.
Hemos analizado cómo la ciencia se estructura con un importante componente ideológico, que le confiere coherencia en tanto que "visión específica del mundo", a continuación veremos la cuestión de la objetividad en las ciencias sociales ante la problemática de los desastres de origen natural.
Kuhn mostraba su asombro porque hay más desacuerdos entre los científicos sociales "sobre la naturaleza de problemas y métodos científicos aceptados", sin embargo reconoció que el hecho de que los científicos naturales "poseyeran respuestas más firmes o permanentes [al respecto]" no los eximía de cuestionarse acerca de las posibilidades de crear otra visión de la ciencia ante el carácter no acumulativo de su trabajo y trayectoria, dado el impacto de la crisis de los paradigmas (Kuhn, 1978: 13 y 15).
La especificidad de las ciencias sociales no puede limitarse al esquema hipotético- deductivo, pues no se reducen a "los llamados hechos" que alimentan el modelo experimental, ya que involucran el propio desarrollo cognoscitivo y no sólo el objetivismo derivado de la "cosa" (Adorno, 1978: 33-38).
Las ciencias sociales no estudian la realidad como algo dado; las dificultades estriban en que "construyen" a ésta como objeto de estudio, de tal manera que surgen divergencias teóricas, de método y de operacionalización, al no establecer criterios generales y --sobre todo-- tener una relación más compleja con su objeto de estudio; por ello el sujeto en cierta forma está inmerso en el objeto, como ocurre en ciencias naturales, pero en éstas el paradigma de la neutralidad valorativa (Habermas, 1978) se oculta tanto en el individualismo metodológico como en la definición ideológica de la naturaleza como lo no social, en el entendido que "lo social" es susceptible de "contaminar" la pureza científica positivista.
Las preferencias paradigmáticas tienen conexiones extradisciplinarias, destacando el nivel de desarrollo de los países en que se realizan actividades académicas; en el caso que nos ocupa, es en los países del norte capitalista donde hay un mayor desarrollo teórico, metodológico e instrumental acerca del estudio de los desastres, lo que se constata con la creación de centros de investigación en varias universidades durante los años setenta (Rodríguez, 1992: 4); los estudios dominantes han sido de carácter funcionalista, mismos que en el marco de sociedades "desarrolladas" establecen conceptos y criterios especializados (Pliego, 1994) para orientar y definir las respuestas sociales e institucionales ante las emergencias sin estudiar la vulnerabilidad.
En América Latina (AL) el estudio social de los desastres empieza recientemente a adquirir relevancia, buscando opciones conceptuales a los planteamientos del enfoque estructural-funcional (más preocupado por el consenso y preservar la funcionalidad sistémica), tanto por razones teóricas (búsqueda de modelos de interpretación propios, considerando la realidad del subdesarrollo), como también por la influencia de factores relacionados con el nivel de la organización académica en ciencias sociales y el estado actual de los proyectos y programas de investigación y su difusión.
Algunos aportes de este esfuerzo se basan en acercamientos que recurren a diversos conceptos. Es el caso de la idea de vulnerabilidad social acuñada por Lavell (1989), quien analiza las condiciones de vida como contexto predesastre, y de la noción de vulnerabilidad global, que retoma las variables económica, política, social y ambiental, (Wilches, 1993), pasando por las reflexiones acerca de prevención y mitigación para incidir en los problemas estructurales y no sólo ante coyunturas (Maskrey, 1993) y el papel de los movimientos sociales ante situaciones de desastre (Egas, 1985; Rodríguez, 1986), entre otras aportaciones. En todos los casos encontramos el cuestionamiento al paradigma naturalista; se pretende incursionar en una perspectiva propia de las ciencias sociales a partir de la realidad de la región.
En esta nueva corriente hemos discutido dos ejes temáticos para orientar estudios como el presente.
Vulnerabilidad y efectos económicos
Una de las dimensiones sociales del desastre se refiere a los aspectos económicos, que desde una perspectiva integral incluye los efectos sobre: condiciones de vida, vidas humanas, salud, vivienda, educación, ingreso, empleo, alimentos, déficit del sector público y deterioro de la balanza de pagos (Dettmer, 1996: 88-89).
Diversos autores (Bitrán, 1992; Caballeros y Zapata 1994: 9-16) han estudiado el aspecto económico, a partir de formulaciones elaboradas por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Además de los rubros arriba señalados, apuntan: interrupción temporal de servicios (agua, drenaje, electricidad, comunicaciones y transportes), escasez de materias primas para la producción agrícola e industrial.
En AL y en los organismos financieros internacionales prevalece la idea de evaluar los efectos, el cálculo se basa en el análisis de costo-beneficio; se enumeran los beneficios esperados y los costos de las actividades correspondientes; se les asigna valor monetario; y se descuentan beneficios y costos a los valores actuales (Anderson: 1994: 7), con dos objetivos básicos: ayudar en la reconstrucción (que tiene cuatro criterios de valorización de daños: costo de adquisición original depreciado, valor de reemplazo nuevo valor de demolición, bienes destruidos) y brindar asistencia financiera y técnica. Los efectos son de tres tipos:
Caballeros y Zapata acotan también los impactos en la organización institucional (creación de comités de emergencia y comités especiales de reconstrucción), presentándose duplicación de funciones y falta de una política preventiva.
Por su parte, la Organización de Estados Americanos (OEA) (1991: 49-50) plantea la definición de estrategias a partir de los sectores económicos como unidades de análisis para examinar dos elementos: la evaluación de riesgos y la reducción de la vulnerabilidad; el segundo debe ser incluido en los estudios de desarrollo sectorial, y este enfoque permite conocer a mayor detalle los vínculos entre desastres y desarrollo, para tener un panorama más claro de los efectos que la interrupción de una actividad específica (vgr. energía) puede tener en otros sectores (transporte, industria).
Ahora bien, la magnitud de daños por desastre tiene mayor impacto en los países del "Tercer Mundo"; aunque el valor absoluto de los costos directos es mayor en los países desarrollados, los costos indirectos y secundarios son superiores en el Tercer Mundo (Anderson, 1994: 1 y 12), lo anterior tiene como fundamento tres ejes analíticos:
En razón de lo anterior, el impacto del desastre está en función del tamaño y densidad del país, el tipo de desastre (local o nacional), de las relaciones entre el desastre y la base económica nacional y de la naturaleza del desastre (en donde tenemos que huracán, sismo o sequía tienen comportamiento y evolución diferente). De este modo, tenemos que la reducción del Producto Nacional Bruto (PNB) llega a ser hasta 20 veces mayor en los países dependientes que en el "primer mundo" (Anderson, 1994: 12 y 3). Por ejemplo, entre 1960 y 1974 los desastres "naturales" ocasionaron una reducción del 2.3% de las tasas de crecimiento del PIB en los países del Mercado Común Centroamericano (Anderson, 1994: 14); la OEA da cuenta de efectos económicos de esta dimensión en varios países de la región: Santa Lucía demoró 5 años (1971-1976) en recuperar la producción de plátano después de la sequía de 1971; cuando el huracán Fifí afectó a Honduras en 1974, provocó una reducción de 70% del empleo agropecuario (OEA, 1991: 1 y 2).
Analizando los efectos de los desastres en la presente década, tenemos que para 1994 la región del planeta donde se registra la mayor cantidad de personas afectadas es Asia, seguida de África, al comparar la población afectada respecto a la población total, los porcentajes son similares en países asiáticos y africanos y un poco inferiores en Latinoamérica.
Tomando el total de fallecimientos, la mayor proporción mundial se distribuye entre Asia y África, y considerando la proporción de muertes sobre población afectada, destacan varios países de América Latina y África (ver Cuadro 1).
En cuanto a la proporción de las pérdidas respecto al PIB en el periodo 1960- 1995, se reitera la tendencia apuntada por los autores antes analizados. Los desastres "sísmicos" afectan en un porcentaje menor al 1% a Estados Unidos y Japón (en este último con excepción del terremoto de Kobe, ocurrido en 1995); en contraste, los países subdesarrollados tienen pérdidas que fluctúan entre casi el 3% y cerca del 26% del PIB en el periodo mencionado (ver Cuadro 2). En América Latina el impacto económico por huracanes y "El Niño" entre 1972 y 1988 representó entre el 2% y el 20% del PIB global de diversos países; a nivel sectorial alcanzó un rango de 17% a 55%, sobre todo en la agricultura (Rodríguez, 1997: 190).
A nivel de mayor agregación, en el periodo 1980-1989 los daños causados por desastres de origen natural indican que el porcentaje de fallecimientos a nivel mundial se concentra en una proporción del 93.6% en el tercer mundo (ver Cuadro 3, y Anderson 1994: 3), por ello disminuir la pobreza contribuye a prevenir desastres.
Respecto a pérdidas económicas en términos absolutos y relativos, tenemos que son mayores en el "primer mundo", donde el porcentaje de aseguramiento es muy superior que en países subdesarrollados, lo que es otro indicador de la capacidad de recuperación en el "primer mundo" (ver Cuadro 3). Anderson pondera las políticas que al respecto aplican países altamente industrializados; en primer lugar, éstos "optan más por la prevención de desastres que por la recuperación" (p. 1); segundo, "calculan que la suma de los costos económicos, políticos y sociales (ocurridos) en un desastre justifica grandes inversiones en prevención y mitigación (p. 9); lo que en algunos casos ha tenido como antecedente --caso de San Francisco, Estados Unidos-- (pp. 8-9) "un acontecimiento catastrófico para llegar a la decisión de invertir más... en prevención... que en la recuperación" (p. 10).
A nivel de las regiones de México, considerando el periodo 1970-1995, los daños humanos y sociales son mayores en los estados más pobres del país, en las regiones Centro, Golfo, Pacífico Sur y Península de Yucatán se registra el 92.3% de muertes, 83.8% de heridos, 57.9% de damnificados y 70.2% de viviendas destruidas (Rodríguez V., 1997: 182); en estas regiones se concentran severas condiciones de pauperización y de "pobreza extrema"; el PIB per cápita encuentra en varios estados de tales regiones sus niveles más bajos (Rodríguez V., 1996a); y la tasa de mortalidad infantil es superior al resto de las regiones (Sedesol, 1998).
La respuesta ante desastres a nivel mundial se ha centrado en préstamos de emergencia (Anderson, 1994: 5), para América Latina la asistencia para reconstrucción cubre apenas el 13% del monto total de las pérdidas totales, mientras que de los fondos para manejo de amenazas naturales se destina más del 90% a salvar vidas, y el resto a prevención (OEA, 1991: 2 y 5), por lo que no se prioriza la reducción de la vulnerabilidad con proyectos preventivos y de mitigación (Caballeros y Zapata, 1994: 31).
Lo anterior es reproducido en el Fondo Central Autorrenovable administrado por el Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) de la ONU, que es canalizado en su totalidad a la atención de "situaciones de urgencia". Cabe señalar que este fondo en 1995 se integró en un 99.7% con recursos de países del "primer mundo", tan sólo el Grupo de los 7 (G-7) contribuyó con el 65.46% del total (ver Cuadro 4).
En el periodo 1983-1988, las pérdidas económicas provocadas por 18 fenómenos naturales en América Latina ascendieron a 13 504.5 millones de dólares (mdd), de los cuales solamente el 4.17% fue cubierto con apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos, sin embargo, de los 565 mdd que dicha agencia otorgó, 256.38 mdd correspondieron al apoyo otorgado al gobierno salvadoreño como consecuencia del sismo de 1986, (OEA, 1991: 3); el gobierno nicaragüense no recibió ayuda alguna dos años después ante los efectos del huracán Joan. También en situaciones de desastre opera el poder económico y político mundial (al respecto, ver: Selser, 1988 y 1990).
Estado, sociedad y desastres
Antes de 1985 se carecía de una propuesta nacional para la prevención y tratamiento de los desastres, no obstante la centenaria historia de impactos sociales, económicos, e incluso políticos asociados con la incidencia de fenómenos naturales sobre grupos y espacios vulnerables.
Lo anterior no implica la inexistencia de políticas y medidas para enfrentar los efectos; por el contrario, se observa una relativa discontinuidad, sobre todo relacionada con los ámbitos de planeación y normatividad, no así en cuanto a los sustentos básicos de las acciones asistenciales en la etapa de emergencia. Por ejemplo, en 1966 es creado el Plan DN-III-E para el auxilio a la población en caso de desastre, a cargo de la Secretaría de la Defensa Nacional. Por otra parte, desde 1974 la Ley General de Población facultaba a la Secretaría de Gobernación para coordinar la atención a la población afectada por desastres. En al ámbito preventivo, en 1979 se publica el Programa Nacional de Emergencias Urbanas y en 1982 el Programa Nacional de Prevención y Atención de Emergencias Urbanas, bajo la responsabilidad de la ya extinta Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP).
Sin embargo, se carecía de una estrategia explícita, con planteamientos normativos, reglamentarios, así como con programas y una estructura institucional consolidada para formular y aplicar políticas de prevención y de promoción de la participación social.
Fueron el centralismo del desastre, la movilización ciudadana y los problemas del proyecto económico y político gubernamental factores que influyeron para decidir la creación del SNPC, e iniciar un proceso gradual de organización gubernamental. Hace diez años (Segob, 1986: 107), se planteó el objetivo del SNPC, vigente a la fecha:
"Proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por agentes naturales o humanos, a través de acciones que reduzcan o eliminen la pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño a la naturaleza, así como la interrupción de las funciones esenciales de la sociedad."
Actualmente la seguridad nacional es la base sobre la cual se define la protección civil en México, denominada defensa civil en otros países, en su versión institucional actual remite a las experiencias de defensa organizadas durante la Segunda Guerra Mundial por los estados europeos para proteger a la población (Rodríguez, 1992: 4); por ello prevalece la política de atención de emergencias, sin desarrollar estrategias preventivas.
En la perspectiva de preservar la integridad territorial y defensa de la nación ante amenazas externas o internas, la seguridad nacional es uno de los objetivos básicos del Estado nacional moderno, y que en el caso de México remite a la necesidad de garantizar estabilidad y orden interno dado el historial de intervenciones militares extranjeras y guerras civiles durante el siglo 19 y las primeras décadas de esta centuria. Esta tradición llevó a confundir las situaciones de desastre con los conflictos armados, de tal manera que en los planes nacionales de desarrollo se define la acción gubernamental en caso de desastre con base en las actividades de las fuerzas armadas (cfr. SPP: 1980, 1983 y 1989; SHCP: 1995).
Hablamos de confusión, toda vez que es preciso distinguir la diferente naturaleza de las guerras y de los desastres, a menos de que las primeras sean caracterizadas oficialmente como un desastre específico, lo que implicaría que México firme los convenios internacionales en materia de Derecho Internacional Humanitario para casos de conflicto armado interno, como ocurre en el estado de Chiapas desde 1994 (en el marco de los Protocolos Adicionales de 1977 a los Convenios de Ginebra de 1949) y así instrumentar acciones de protección civil consecuentes con esta idea; sin embargo, dado que se trata de dos ámbitos diferentes, es cuestionable la ubicación formal de la PC.
Otro rasgo de la política gubernamental ante desastres, se refiere al manejo de recursos en la lógica de atención de emergencias; desde 1995 se incluyó en el Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de la Federación (la llamada partida secreta) un Fondo para Desastres Naturales, orientado a la atención de daños más que a la prevención de desastres.
Uno de los riesgos en regímenes políticos autoritarios como el mexicano es que, siendo necesario imponer ciertas restricciones a las libertades ciudadanas cuando existen peligros para el orden público --en el marco de previsiones de excepción--, para garantizar a las autoridades la facultad de intervención inmediata, prevalezca la lógica de establecer el orden por sobre la libertad y autonomía de la ciudadanía, implicando con ello el riesgo de una hiperconcentración de poder en los órganos de gobierno y seguridad, en detrimento de la sociedad (Rodríguez, 1996b). De esta manera, cuando lo anterior es reforzado con una clara orientación clasista de las actividades de seguridad (incluyendo la protección civil), el poder institucional tiende a crear o aplicar normas definidas para la salvaguarda de la integridad de la población frente, por ejemplo, a fenómenos naturales, para legitimar una "función represiva", al impedir manifestaciones o acciones similares (cfr. Bobbio et al., 1995: 1204). Por lo anterior no debe extrañar que la creación del SNPC haya sido una reacción política ante la vasta movilización social resultante del desastre, sobre todo en la ciudad de México. En este sentido la discontinuidad observada en cuanto a rotación de funcionarios, no resulta de mayor peso que la continuidad de una estrategia que cada vez más, sobre todo por el actual proceso de militarización, excluye la participación social y pretende reforzar esquemas defensivos, más que preventivos. La estructura institucional es frágil, sobre todo en los niveles locales de gobierno.
En el ámbito discursivo, tenemos que el SNPC definió en 1986 los siguientes ejes estratégicos, no aplicados a la fecha.
Para ejecutar el programa nacional, se definen tres "subprogramas": de prevención, de auxilio y de apoyo (éste se refiere a aspectos de organización institucional y logística, más que a la fase del "después"). En el sexenio que terminará en el año 2000, el Programa de Protección Civil (Segob, 1996), establece las siguientes políticas:
Por otra parte, la participación social es el "Talón de Aquiles" de la PC. La visión dominante acerca de su carácter consultivo (basado en la Ley de Planeación) o voluntario (en la dimensión rescatista definida por (Segob, 1986: Cap. 11, y reiterada en varias leyes estatales). Desde la creación del SNPC la población es considerada como "agente afectable" (víctimas, damnificados), sin reconocer la capacidad potencial de la sociedad civil para prevenir o mitigar los efectos de un desastre, e incluso sin tener presente tampoco su capacidad para participar en procesos de reconstrucción; por otra parte, al gobierno (incluyendo el marco jurídico, los programas y acciones correspondientes) se le define como "agente regulador", cuando en varios casos se erige en "agente perturbador", como sucede en diversos desastres, cada vez más con mayor frecuencia, ya sea por decisiones ejecutadas o por omisión, ahí está el caso paradigmático de las explosiones ocurridas en Guadalajara en 1992. Prevalece la política asistencial y "socorrista" ante los desastres.
La idea de protección inherente a esta ideología --incluyendo al protegido y al protector-- se entendería formalmente como una política social en sentido amplio, en la medida en que el Estado debe velar por la seguridad integral de la población, sin embargo el incumplimiento de los mandatos constitucionales de seguridad, bienestar y desarrollo, así como el incremento de la aplicación de medidas políticas y económicas que devastan a los trabajadores y a la naturaleza en la intensificada lógica capitalista "neoliberal", plantean una contradicción importante: la preocupación por la vida (objetivo básico del SNPC) no se limita a un conjunto de acciones de preparación o atención ante situaciones de desastre, consideradas como externas al funcionamiento de la sociedad y de efímera duración, por el contrario, debería implicar una estrategia preventiva real, tendiente a lograr una vida digna.
Por otra parte, el manejo corporativo y clientelar de la protección civil que, como sucedió en el sexenio anterior, se expresó en el tratamiento neopopulista de desastres (Guadalajara 1992 y Tijuana 1993 son ejemplos ilustrativos al respecto) mediante el Programa Nacional de Solidaridad, en un esfuerzo por recomponer la política de masas del régimen (Rodríguez, 1996a), inhibe las posibilidades de desarrollar programas que reduzcan la vulnerabilidad, los cuales aún son vistos como menos rentables políticamente.
Ante los efectos de los desastres y de las políticas actuales, la ciudadanía tiene frente a sí la disyuntiva de movilizarse reactivamente (y en alguna medida poder desarrollar propuestas propias), o bien asumir las decisiones oficiales.
Es importante que en el actual Programa de Protección Civil se reconozca que los ciudadanos, en tanto que "actores de su propia seguridad" no únicamente pueden "participar de manera mecánica en ejercicios y simulacros" (Segob, 1996: 9 y 17), que hasta la fecha constituyen tácticas de respuesta de emergencia consideradas erróneamente como eje estratégico de la protección civil, complementada con señalización, programas internos y otras medidas inmediatistas, sin un sustento preventivo preciso.
Perspectivas
Los desastres en México, como en otros países del "Tercer Mundo" constituyen un problema nacional, en el contexto de una vulnerabilidad diferencial a nivel mundial. En razón de ello, la parte propositiva que a continuación se expone tiene como objetivo ubicar algunas orientaciones de carácter general, para contribuir a un debate que supera los alcances de este trabajo. Más que "desastrología" importa el estudio integral de la sociedad.
Énfasis en la prevención y seguridad como derechos sociales
Dada la naturaleza analizada de la política de protección civil (asistencial, corporativa, rescatista y de seguridad nacional) no se reconoce prioridad a los niveles de prevención (anticipar el desastre con desarrollo, democracia y seguridad integral) y mitigación (medidas inmediatas y de largo plazo que reduzcan sustancialmente las condiciones de vulnerabilidad). Por ello, desde las ciencias sociales es preciso proponer la integración de la prevención y la seguridad (civil, ciudadana, comunitaria y social) como derechos sociales, más que como tareas exclusivas de grupos especializados en labores de auxilio y rescate.
En caso contrario, se pronostican futuros conflictos entre la ciudadanía y las organizaciones sociales con las autoridades, por la relación de exterioridad con que se entiende a la sociedad civil en los esquemas de protección civil.
Estrategia y políticas
Las acciones de gobierno, que en protección civil debieran implicar decisiones de Estado, y por tanto participación social en las políticas públicas, requieren un sustento ciudadano, a partir de una cultura de derechos y obligaciones, que trasciende los simulacros de evacuación.
Desde una estrategia nacional, con proyectos regionales, estatales, municipales y comunitarios, la prevención de desastres es entendida como la base de dicha estrategia, donde las políticas se articulan con proyectos urbanos, económicos y de participación, además de las medidas tradicionales de PC, que en este sentido adquieren otra dimensión, más cercana a la atención sistemática de las necesidades sociales (alimentación, vivienda, empleo, salud), que al asistencialismo coyuntural.
La sociedad civil
Existen tres imaginarios ante los desastres: el gubernamental, el social y el científico. Aunque en ocasiones no coinciden, no son excluyentes entre sí. Hacer mención de una cultura de protección civil (SNPC), o de la seguridad (Cumbre de Río, 1992) o de prevención (Pacto de Guadalajara, 1995), implica una apuesta por otra forma de relación estado-sociedad: del corporativismo partidista a la dimensión ciudadana y la organización social autónoma, esto es, el tratamiento autoritario de las demandas populares debe dar paso a la negociación y concertación fincadas en el respeto del estado de derecho.
Desde un diálogo en el cual la propia sociedad civil trascienda reacciones ex post y asuma sus derechos y obligaciones, planteando formas de participación, se puede profundizar en el conocimiento de riesgos y vulnerabilidades, con el autodiagnóstico -- reforzado con investigación científica-- y la capacitación basada en el derecho a la información, para saber qué hacer ante contextos reales, no con simulaciones derivadas de tácticas que se agotan en sí mismas, por plantear escenarios abstractos, desconocidos para la ciudadanía.
Participar en decisiones es importante: tradicionalmente los recursos para la protección civil incluyen instructivos, manuales, botiquines, extintores, primeros auxilios, medidas a nivel familiar y comunitario, y simulacros de evacuación; pero la sociedad civil necesita: suelo urbano y vivienda, medio ambiente limpio, equipamiento y atención en materia de salud, de educación y de seguridad, infraestructura para las actividades económicas y la recreación, alimentación suficiente en calidad y cantidad, empleo y salario justos, información confiable y actualizada sobre los riesgos y amenazas, democracia representativa y para decidir.
¿Cómo traducir los enunciados generales de desarrollo, bienestar, democracia y seguridad en fundamentos de prevención y mitigación de largo plazo?
Las tareas asistenciales son necesarias, máxime cuando estamos en un país devastado por las medidas pactadas con los organismos financieros internacionales para "salir de la crisis", y que tienen como uno de sus saldos el aumento de la vulnerabilidad económica y social. Ciertamente deben trabajarse propuestas para dar mayor solidez a las acciones de emergencia y auxilio, pero quedarse en este nivel puede representar un riesgo adicional: mantener los criterios de atención de emergencias y de seguridad nacional y/o pública como ejes de estrategia, excluyendo a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, no contribuye a prevenir desastres, y sí a perpetuar la ideología de la inevitabilidad, reaccionando tardíamente.
Contrariamente a lo que piensan algunos funcionarios y políticos, una concepción crítica es propositiva. Pero no se trata de proponer catálogos de recetas y medidas de aplicación inmediata para así responder a las necesidades institucionales per se, pues la tarea principal consiste en responder a las demandas sociales de bienestar, desarrollo, democracia y seguridad, que en sí mismas no resuelven los problemas, pero que si permiten reducir los impactos destructivos. Ello requiere de un replanteamiento de la política económica.
*Miembro del personal académico del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Correo electrónico: danielr@servidor.unam.mx.
**Traducción al inglés: Profra. Ángeles Beltrán, Instituto de Investigaciones Económicas (IIEc.), UNAM. Traducción al francés: Mtra. Sonia Bufi Zanon, Profesora del Centro de Enseñanza de Lenguas Extranjeras (CELE), UNAM.
***Este apartado forma parte de la tesis titulada Prevención de desastres en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, que el autor realiza en el Doctorado en Ciencias Sociales, en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco.
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