El artículo que se presenta a continuación es un estracto de la publicación de la CEPAL y consiste en una evaluación de las reformas económicas llevadas a cabo en la región, resaltando sus principales características y los logros alcanzados en los diferentes ámbitos.
A la luz de la experiencia analizada por CEPAL, pareciera que son muy pocos los países que lograron tener un desempeño conforme lo previsto y por tanto influir no sólo en el establecimiento de un marco de estabilidad económica, sino también en el crecimiento económico y en la disminución o eliminación de los principales problemas sociales.
FIDEG ha considerado que el balance que presenta el artículo puede contribuir a hacer una revisión más crítica aún sobre cuáles son o han sido los factores que han limitado el resultado de los programas económicos instrumentados en la región. Esa reflexión puede ayudar a incidir en las políticas públicas a fin de que éstas se adecúen a las realidades de nuestros países y así contribuir a alcanzar los objetivos económicos y sociales propuestos.
Este documento es una síntesis de las reformas estructurales en América Latina que abarca desde sus inicios en la segunda mitad de los años 70 en el Cono Sur, hasta la actualidad. Se entienden por reformas estructurales aquellas transformaciones que por su amplitud y profundidad, generaron cambios drásticos en el contexto en que se inserta la política económica.
En el capítulo central del documento se efectúa una evaluación del proceso de transformaciones estructurales, que busca dar respuesta a la inte-rrogante sobre la existencia de un nuevo modelo de desarrollo en la región. Se llega a la conclusión de que si bien existen áreas extensas de consenso sobre aspectos estructurales relevantes, también subsisten fuertes disensos que impiden ver a la región como si ésta siguiera un mismo paradigma.
Los consensos se encuentran en torno a la necesidad de la apertura comercial y financiera, la limitación de la acción del Estado en la actividad productiva y la desregulación de los mercados.
Los disensos se encuentran en : 1) La necesidad de regulación y supervisión prudencial del sistema financiero. 2) La secuencia que debiera seguirse entre la reforma comercial, de liberalización financiera y apertura de la cuenta de capitales, así como la política cambiaria consistente con dicha secuencia. 3) La secuencia entre liberalización financiera (tasa de interés, crédito) respecto a la creación de un marco institucional previo que asegure la solvencia del sistema. 4) Apertura irrestricta de la cuenta de capitales. 5) La necesidad de políticas de promoción de las exportaciones u otras políticas sectoriales. 6) La estrategia de privatización. 7) La reforma laboral.
Finalmente se efectúa un intento de evaluación del desempeño de aquellos países en los cuales el proceso maduró lo suficiente como para incidir en el resultado de largo plazo del proceso de acumulación y el crecimiento exportador, concluyéndose que sólo en Chile los objetivos del nuevo modelo van en la dirección prevista al inicio de las reformas estructurales.
Las reformas estructurales en América Latina.
Principales características.
Las principales características de las reformas estructurales en América Latina han sido : 1) Reforma comercial, liberalización cambiaria y apertura de la cuenta de capitales de la balanza de pagos. 2) Reformas al sistema financiero. 3) Transformaciones al sector público, entre las cuales se encuentran los cambios en el sistema tributario, administrativo y de las empresas públicas. 4) Reformas al mercado laboral.
Las políticas de liberalización comercial están íntimamente ligadas con el manejo cambiario. Si bien las orientaciones en un comienzo se dirigieron hacia la unificación y liberalización cambiaria, mientras la primera se generalizó en la región, la segunda no experimentó el mismo consenso, y durante los 90 han subsistido diferentes modalidades de administración del tipo de cambio, ligados a realidades específicas en cuanto a las expectativas y memoria histórica de los agentes. En Argentina, por ejemplo, rige un tipo de cambio fijo; en México un tipo de cambio libre y en Chile un tipo de cambio reptante al interior de una banda.
La apertura de la cuenta de capitales tampoco se ha generalizado en forma irrestricta, en muchos países se mantienen ciertas limitaciones al flujo de capitales, como encajes diferenciales sobre los plazos de la inversión, impuestos específicos, prohibiciones de salida de los capitales antes de un plazo determinado, países como Chile, Colombia y Venezuela han persistido en estas limitaciones reduciéndolas de manera muy paulatina.
Sobre la inversión extranjera directa en cambio, el consenso ha sido la eliminación rápida de barreras y la igualación de los incentivos con los inversionistas nacionales.
En general, la apertura del mercado de capitales ha ocurrido en forma posterior a la reforma del sistema financiero, la que ha sido junto con la reforma comercial, implementada en varios países de forma pionera desde mediados de la década de los 70. La reforma financiera fue rápidamente generalizada, persiguiendo extender el ámbito del mercado en la determinación de la tasa de interés, el tipo de cambio, la captación y asignación de recursos a nivel microeconómico.
En ese sentido, han existido dos medidas consensuales: la liberalización de la tasa de interés y desregulación de los créditos.
Las tasa de interés se han mantenido muy por encima de la internacional, no sólo debido a las políticas monetarias restrictivas, sino que por las altas brechas o diferenciales entre la tasa de captación y colocación sostenida por los bancos. Este comportamiento por parte de los bancos es atribuído a la falta de competencia en el mercado, o bien por su segmentación, descontrol o ineficiencia.
En relación a los créditos, persiste la segmentación y la falta de financiamiento a largo plazo. Las profundizaciones financieras se han dirigido hacia segmentos rentables de los mercados de crédito y capital, favoreciendo a las grandes empresas con tasas preferenciales y restringiendo el financiamiento a empresas pequeñas y medianas.
En el ámbito de las transformaciones al sector público se destaca que la revisión de las reformas tributarias de las dos últimas décadas, muestra que éste es un proceso que aún está en marcha, alcanzando algunos logros, pero que queda mucho por avanzar, tanto en materia de fortalecimiento y racionalización institucional, como en el sistema impositivo mismo.
La mayoría de las reformas se han orientado a simplificar el sistema tributario, buscando la ampliación de la base de los impuestos a la renta y las ganancias (habiéndose difundido la reducción de tasas), y fortaleciendo los impuestos indirectos. En relación a estos últimos se ha generalizado el I.V.A. en casi todos los países, traspasando impuestos específicos a esa categoría, ampliando la base de aplicación mediante la supresión de exenciones y mejorando los instrumentos de control a la evasión.
En cuanto a las reformas administrativas, la mayoría de ellas apunta a la descentralización en la gestión, fortaleciendo los organismos regionales y locales, a los que se les ha transferido en la mayoría de los países los gastos y la implementación de servicios y actividades, pero no así los ingresos, por lo que el proceso en sí está aún incompleto.
Sin embargo, en algunos casos se ha avanzado en la racionalización y reestructuración del sector público, lo que en los casos de Chile entre 1974-1976, Argentina a partir de 1990, Bolivia entre 1985-1986, significó, entre otras cosas, el despido de un alto porcentaje de empleados públicos.
Las reformas tributarias y administrativas fueron complementadas desde mediados de los 80 por el proceso de privatización. Este proceso no siempre ha coincidido con el inicio de las reformas estructurales en el país, a exepción de los casos en que ha estado ligado a un modelo de crecimiento, como los implementados en Chile a partir de 1974, y a partir de 1991 en Argentina y Perú. En el resto de los países de la región analizados, las causas de la privatización han sido impulsadas por fuertes desequilibrios fiscales, junto a las negociaciones emprendidas con los organismos multilaterales para conseguir financiamiento.
Los países en que se ha consolidado el proceso de privatizacion, a través de la venta de una proporción significativa de activos del sector público son Argentina, Chile, México y Perú, habiéndose incluso en estos casos extendido hacia sectores tradicionalmente considerados estratégicos, como servicios de utilidad pública, actividades vinculadas a la explotación de recursos naturales y sectores de servicios sociales. En más de alguno de estos países, la venta de empresas públicas ha sido un instrumento de ajuste fiscal, en un contexto de fuertes dificultades financieras.
En otros países el proceso ha sido lento, como en Brasil, Colombia, Uruguay y Venezuela, en general debido a falta de consenso político acerca de la privatización, o falta de acuerdo sobre el programa de reformas. Sin embargo, aún en estos países ha habido un esfuerzo de racionalización administrativa y mejoras del entorno competitivo de las empresas: desregulación de precios, regulación monopólica o reinversión industrial, después del cual el proceso de privatización se ha encausado planeada y gradualmente.
La reforma del mercado laboral ha estado inserta en el contexto de las transformaciones orientadas a la adaptación a un entorno cambiante derivado de la apertura económica, sin embargo, a exepción de unos pocos casos, estas reformas han mantenido un carácter parcial. De acuerdo con un último informe de la O.I.T.(1995), existen cinco materias abordadas en la mayoría de los países y que fueron objeto de revisión : a) los contratos de trabajo, b) despidos, c) duración del trabajo, d) libertad sindical, e) negociación colectiva.
En todos los países se mantiene la presunción que el contrato de trabajo se concerta de forma indeterminada, lo que se refuerza por el hecho de que el despido se debe fundar en alguna razón suficiente. Algunos países han procurado atenuar este principio mediante la introducción de un período de prueba, durante el cual las partes pueden denunciar libremente el contrato de trabajo.
En cuanto al despido se ha seguido con los criterios tradicionales, existiendo en algunos países el pago de indemnizaciones en caso de despido injustificado. En Argentina y Perú en cambio, se ha disminuído el nivel de la protección en empresas de menos de 40 trabajadores. Las nuevas legislaciones de Colombia, Panamá, Perú y Venezuela, establecen una normativa sobre la duración del trabajo en 48 horas, distribuídas en la semana. También se regulan las horas extras, limitándolas en Venezuela a dos horas diarias.
En relación a la libertad sindical entre los cambios se encuentran la anulación de la ley sindical y de negociación colectiva promulgada por el régimen militar de Uruguay, cambios introducidos en el código del trabajo en República Dominicana, en 1993 Costa Rica mejora la protección de la libertad sindical, en 1994 El Salvador anula la prohibición a la sindicalización rural.
Finalmente la negociación colectiva fue modificada parcialmente: en aquellos países en que se había suspendido temporalmente por razones políticas o económicas, ésta fue restituída. Se eliminaron algunas restricciones al ejercicio del derecho de negociación existentes en la legislación vigente hasta ese momento. Se modifican aspectos relacionados con el nivel en que se lleva a cabo la negociación colectiva estableciéndose la posibilidad de negociar por rama o haciéndola extensiva a las pequeñas empresas. En algunos países se traslada a la negociación colectiva la facultad de acordar el porcentaje de trabajadores de la empresa que pueden tener contrato de duración determinada y la duración del período de prueba. Algunas legislaciones también facilitaron la negociación colectiva del sector público.
Las reformas estructurales, el contexto macroeconómico y la coordinación de las políticas.
Podemos pensar que no sólo los instrumentos utilizados en la reforma inciden en sus resultados sino que también cuentan otros factores para obtener una respuesta satisfactoria, como el contexto y la coordinación de las políticas, las que pueden beneficiar o hacer fracasar el proceso.
En relación al contexto es posible observar que han existido grandes diferencias en las condiciones al inicio de las transformaciones estructurales entre los países siendo un caso extremo el de Colombia, país que aceleró el proceso de reformas a partir de 1990, en un marco de estabilidad y mantención de los equilibrios macroeconónomicos fundamentales. En contraposición se encuentran los casos de Bolivia (1985), Brasil (1987), Argentina (1990), y Perú (1990), países que iniciaron los procesos en condiciones de fuerte inestabilidad económica, persistencia de hiperinflación e inmersos en una crisis política y social de envergadura.
En cuanto a la coordinación de las políticas, han habido experiencias positivas y negativas. Entre las primeras cabe destacar las relacionadas con las reformas tributarias y al gasto, las que en general contribuyeron a fortalecer los procesos de ajuste fiscal y mejorar las condiciones para la mantención del equilibrio interno. La reducción de la dispersión en las tasas tributaria, ampliación de la base, la modernización en la administración del sistema impositivo y de aduanas, han servido para fortalecer los ingresos tributarios, aunque en muchos países son procesos no acabados y en otros por iniciar.
Por otra parte, las reformas al gasto, en varios países han contribuído a reestructurar la administración pública, reducir el tamaño del Estado y sentar las bases a un gasto público sostenible.
Entre las experiencias de descoordinación entre las reformas y las políticas, el mecanismo que ha operado es el siguiente : ceteris paribus, la reducción arancelaria reduce el tipo de cambio real efectivo, abaratando el costo de las importaciones. Si esta política se aplica en forma conjunta o precedida por la apertura de la cuenta de capitales, en un contexto de afluencia de divisas, el exceso de oferta conduce a fortalecer la moneda nacional. Estos instrumentos combinados con una política de estabilización con ancla cambiaria, llevaron a una caída del tipo de cambio real, generando a su vez brechas cada vez más severas en la cuenta corriente de la balanza de pagos, debido a que la inflación interna por un período relativamente prolongado se mantiene por encima de la internacional. Si a su vez el endeudamiento se asigna hacia el consumo, tarde o temprano sobreviene la crisis de financiamiento con severas repercusiones sobre la actividad económica, el empleo y el sistema financiero, el que se ve siempre involucrado al ser intermediario de los recursos externos.
Evaluación del proceso de transformaciones estructurales en América Latina.
Una evaluación demanda contar con la evolución de un conjunto de indicadores durante un período determinado y poder aislar el impacto de las reformas de otros fenómenos que actuaron en el mismo período, tales como shocks externos, desequilibrios internos, crisis políticas, etc. Sin embargo, dado que las transformaciones estructurales afectan el largo plazo, es posible hacer un seguimiento en la tendencia de las variables relacionadas con los objetivos centrales del nuevo modelo económico y que se pueden identificar con la reorientación de la asignación de recursos hacia el sector exportador, junto con el proceso de acumulación de capital y crecimiento.
Para obtener un indicador del liderazgo exportador en el crecimiento, es posible observar la evolución de la tasa de crecimiento de las exportaciones y el producto, ambos a precios constantes. Los únicos países que muestran el comportamiento esperado son Chile y Costa Rica. En el resto, si bien las exportaciones muestran un crecimiento importante, éste no ha logrado darle dinamismo al resto de la actividad económica.
Los índices de formación bruta de capital fijo crecieron fuertemente en Chile, Colombia y Costa Rica, mientras que en México lo hizo a un ritmo menor, lo que también se tradujo en una desaceleración del crecimiento. Si observamos al mismo tiempo el coeficiente de inversión, es posible concluir que solo en Chile la inversión creció a una tasa mayor que la del P.I.B.
En conclusión, del trabajo de la CEPAL se desprende que en base a la experiencia de los países latinoamericanos no se puede hablar de la existencia de un nuevo modelo de desarrollo económico en la región, ya que si bien existen áreas extensas de consenso sobre aspectos estructurales relevantes, también existen fuertes disensos que impiden ver a la región como siguiendo un mismo paradigma.
Existen varios países en que el proceso de transformaciones estructurales se ha implementado en forma global y durante un período largo de tiempo, pero sólo en Chile se verifica que los objetivos planteados están evolucionando en la dirección prevista. En otros países, las reformas se han llevado a cabo en forma gradual, parcial o combinada con políticas heterodoxas y en otras la evolución es demasiado reciente como para ser juzgada.
La descoordinación entre los instrumentos de reforma y la política económica coyuntural ha sido un elemento presente en muchos países y aún en forma repetitiva en algunos de ellos, lo que ha llevado a profundas crisis económicas, que ha perjudicado tanto la reorientación de la asignación de recursos como el funcionamiento de los mercados liberalizados.
En general, las experiencias latinoamericanas han tendido a flexibilizar el mercado laboral, aumentando la mobilidad del trabajo mediante la instauración de nuevas modalidades de contratos, introduciendo contratos a tiempo parcial y precarios, y flexibilizando las cláusulas de despido; también ha prevalecido la reducción en los costos laborales, al eliminar o disminuir las contribuciones de empleadores a la seguridad social, pero por otra parte, la nueva legislación ha tendido a garantizar la libertad de organización y acción sindical, así como la negociación colectiva.
Sin embargo, no se ha avanzado en la flexibilización del insumo trabajo, en términos de afianzar una formación polivalente de los trabajadores, lo que implica una reforma educativa y entrenamiento en la empresa. Tampoco se ha implementado la reconversión asistida, ni se han entregado incentivos a la productividad, lo que obviamente deja al trabajador en una situación mucho menos protegida, en la medida que por un lado se acentúa la inestabilidad de la demanda de trabajo, pero no se entregan herramientas por el lado de la oferta.
Finalmente, en el ámbito de las transformaciones al sector público, las principales co-rresponden a las realizadas al sistema tributario y a las empresas públicas en lo que se refiere a la privatización.
(*) CEPAL. Doc. LC/R. 1606 del 20 de diciembre de 1995. Reformas Económicas en América Latina: Una síntesis de la experiencia en once países. Elaborado por la División de Desarrollo Económico de CEPAL.