Recientemente CEPAL publicó un análisis sobre el desempeño económico de América Latina y el Caribe (1980-1995). Esta publicación hace referencia a diferentes tópicos: Estabilidad y Crecimiento; Evolución del Ahorro e Inversión; Reestructuración Productiva y Progreso Técnico.
En esta oportunidad publicamos un extracto de la misma referida particularmente a los cambios institucionales que se han producido en la región a través de los procesos de privatización.
El objetivo del artículo es para compartir con los lectores de El Observador Económico que los procesos que se han vivido en Nicaragua están inmersos en una dinámica que adquiere dimensión regional y mundial.
El artículo que se presenta a continuación constituye una descripción de los procesos de privatización en algunos países de América Latina y cómo las condiciones económicas y políticas de cada uno de ellos fue condicionando el proceso de privatización de las empresas públicas.
Este no presenta un análisis del impacto económico y social que esos procesos de privatización tuvieron sobre nuestros países, quedando por tanto, ese estudio pendiente de realizarse.
Las reformas económicas y la reorientación de la modalidad de desarrollo están gestando cambios significativos en la estructura económica, entendida ésta como la integración de empresas, agentes productivos, mercados, políticas sectoriales e instancias de regulación.
La apertura de regulación obliga a incorporar la lógica de los mercados globales en las decisiones de producción y las estrategias de mercado; las privatizaciones y la desregulación de los mercados internos configuran un nuevo escenario en el que los agentes privados y las políticas públicas interactúan y las instituciones encaran desafíos emergentes en materia de regulación y promoción de la competencia.
Estas transformaciones obligan a actualizar el instrumental de análisis para ahondar en el conocimiento de la realidad productiva. Diversos procesos, en particular los de privatización, la revisión de los regímenes e incentivos aplicados a la inversión extranjera y la reestructuración del sector energético, han modificado estructuralmente algunos mercados decisivos para la competitividad, así como también el papel de los actores institucionales.
I. Los procesos de privatización
Desde mediados de los años ochenta, en las reformas estructurales tendientes a modificar radicalmente el papel del Estado y ampliar la participación de la inversión privada en el ámbito económico, se ha considerado el traspaso de importantes empresas públicas al sector privado.
El proceso de privatización ha abarcado sectores muy diversos. Partió por un conjunto de empresas dispares ubicadas en mercados competitivos, para luego incorporar industrias, servicios financieros, empresas de transporte y otras vinculadas a los recursos naturales. Más recientemente, la privatización se ha ido extendiendo hacia los servicios de utilidad pública y actividades de infraestructura.
Las experiencias de privatización en América Latina han diferido en cuanto a secuencia, velocidad, intensidad, cobertura sectorial y mecanismos de traspaso utilizados.
El proceso de privatización ha sido generalizado en el caso de empresas en mercados competitivos y de relativa magnitud en los sectores del transporte y la agroindustria.
Las privatizaciones previstas para los próximos años apuntan claramente hacia los servicios de utilidad pública y las actividades de infraestructura. Así, por ejemplo, del cuadro siguiente, se desprende que está contemplado realizar privatizaciones o asociarse con agentes privados bajo modalidades de concesión o similares, en las áreas de energía (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Panamá, Paraguay y Venezuela); las telecomunicaciones (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá); la infraestructura portuaria o vial (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Perú y Venezuela) y el abastecimiento de agua potable (Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela). Menos evidente es el énfasis en los servicios financieros, el transporte y los recursos naturales.
Entre los hechos más destacados al respecto ocurridos en 1995 figura la implementación parcial del proceso de capitalización en Bolivia, que permitirá canalizar inversiones equivalentes a casi 30% del PIB en los próximos siete años; la aprobación en Brasil de reformas constitucionales que terminan con el monopolio estatal sobre las telecomunicaciones, la distribución de gas natural, los hidrocarburos y los servicios navieros; y las enmiendas constitucionales introducidas en México a fin de permitir la incorporación de inversionistas privados, nacionales y extranjeros, en las áreas del transporte, las telecomunicaciones, el gas natural y la infraestructura.
En el caso de Argentina, el saneamiento financiero de los gobiernos provisionales está dando un nuevo impulso a la privatización de empresas públicas, esta vez de base regional. En Chile, por su parte, el creciente uso de mecanismos de concesión, está abriendo mayor espacio a la inversión privada en infraestructura, distribución del gas natural y empresas sanitarias, incluido el tratamiento de aguas servidas.
II. La inversión extranjera directa (IED)
Hasta los años ochenta, América Latina y el Caribe recibían el grueso de la IED dirigida a los países en desarrollo. Durante la década de 1970, la afluencia de IED hacia la región duplicaba con creces la ingresada a los países asiáticos en desarrollo, pero esta situación se invirtió como consecuencia de la crisis de la crisis de la deuda en América Latina y el Caribe y del crecimiento acelerado de la IED en dichos países a partir de 1986. Así, estos últimos pudieron aprovechar mejor el auge mundial de la IED, que empezó en 1987 y aún continúa1 Durante el período 1990-1993, estas corrientes de inversión hacia la región equivalieron a poco más de la mitad de las destinadas a Asia en desarrollo.
Al perder su capacidad de atracción relativa, los países de América Latina y el Caribe debieron ofrecer fuertes incentivos o subsidios a los inversionistas extranjeros, en un esfuerzo por modificar la tendencia descendente. Los incentivos, bajo la forma de descuentos en el marco de los programas de privatización, fueron elementos fundamentales para recuperar los niveles de IED en el caso de los principales países receptores de la región (Colombia fue la única excepción importante). Más de 40% de la IED que ingresó a los siete países considerados durante el período 1988-1993 incorporaba algún incentivo relacionado con estos programas.
De esta manera, el proceso de reinserción de América Latina y el Caribe en las corrientes de IED ha sido paulatino. Todos los países analizados, que son los más importantes receptores de inversión extranjera directa en la región, tuvieron que emprender programas de estabilización y ajuste que incluían acuerdos con instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, entre otras) y privadas (como comités coordinadores de los bancos acreedores), en virtud de los cuales pudieron ofrecerse incentivos basados en la conversión de deuda externa y en las privatizaciones.
Los incentivos desempeñaron un papel muy importante para impulsar el ingreso de IED a México entre 1986 y 1988. Después de ese período, los flujos "normales" se restablecieron hasta la crisis de diciembre de 1994. El caso de Chile es parecido, ya que durante el período 1985-1990 las entradas de IED al país también se centraron en los incentivos (en particular la conversión de deuda externa), para después retomar su carácter más convencional y permanente entre 1991 y 1993. Por lo tanto, puede considerarse que México y Chile utilizaron con éxito los programas de incentivos como modalidades transitorias para atraer IED, hasta que ésta recuperara algún grado de normalidad.
Las tendencias de la nueva IED hacia América Latina y el Caribe en los años 1991 a 1993 indican que, si bien es cierto que los incentivos fueron importantes, los flujos "normales" han aumentado en forma notoria. Por otra parte, estas corrientes se concentran considerablemente por país y sector de destino. Hasta 1993, de los siete países sobre los cuales se cuenta con más información, México y Argentina recibieron más de dos tercios de la IED ingresada a la región (37% y 34%, respectivamente).
Asimismo, en 1991 y 1992, la distribución sectorial de esta nueva IED mostró las siguientes preferencias, por orden de importancia: servicios (41%), industria manufacturera (29.9%) y recursos naturales (25.2%).
De las inversiones en el sector de los servicios, el mayor caudal se dirigió hacia México (7,000 millones de dólares), y correspondió a proyectos relacionados con turismo, comunicaciones, finanzas y servicios profesionales; en segundo lugar se situó Venezuela (1,500 millones de dólares), donde la IED se centró en las privatizaciones de empresas de transporte y telecomunicaciones; finalmente, en Argentina (1,100 millones de dólares), el principal destino fueron las privatizaciones en los sectores de la energía y las telecomunicaciones.
La nueva IED en la industria manufacturera se dirigió preferentemente a México (6,000 millones de dólares), sobre todo hacia la reestructuración de la industria automotríz y la maquiladora (equipo eléctrico y electrónico y partes y piezas de vehículos).
En el área de los recursos naturales hubo importantes proyectos de inversión (5,900 millones de dólares) en Argentina (petróleo), Colombia (petróleo) y Chile (cobre y oro).
III. Reestructuración institucional y normativa del sector energético
Las reformas que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe emprendieron en el sector de la energía en los años noventa tuvieron orígenes y motivaciones similares, aunque difirieron en cuanto a orientaciones y distribución de responsabilidades entre el Estado y el sector privado.
La modalidad de desarrollo del sector energético durante los años setenta, basada en el endeudamiento externo, desembocó en una dicotomía entre las políticas específicas del área y las políticas macroeconómicas, que en muchos países de la región entraron en serias contradicciones. Estos conflictos estuvieron relacionados con el papel que desempeñó el sector energético cuando hubo que hacer frente a las presiones inflacionarias; el impacto de las políticas de precios y tarifas en el financiamiento del sector; y el manejo fiscal de las rentas de la energía, ya que, en general, las tarifas se congelaron durante lapsos prolongados o se fijaron a niveles inferiores al costo efectivo de operación.
Tanto los subsidios, que generalmente no eran focalizados, como los rezagos de las tarifas, terminaron por beneficiar a los estratos de mayores ingresos y contribuyeron, a la vez, al desfinanciamiento de las empresas del sector y al fomento del consumo ineficiente de energía.
Además, la política de precios y tarifas y el destino de las rentas de la energía en la región fueron manejados con un enfoque predominante fiscal que, en muchos casos, indujo a postergar las necesarias reformas tributarias e incidió en la disponibilidad de fondos para expandir y modernizar las empresas estatales.
El caso del petróleo ilustra la importancia de estas rentas para la captación de ingresos fiscales. En el período 1980-1990, el sector público de México se financió haciendo uso de ingresos petroleros que representaron entre 9% y 13% del PIB. En Bolivia, este coeficiente fluctuó entre 2% y 9%; en Venezuela, entre 10% y 19% (1988-1992), y en Argentina, entre 1.5% y 3% (1980-1990).
La actual redefinición de las políticas en materia de energía persigue esencialmente propósitos tales como: corregir precios y tarifas, reestructurar y sanear las finanzas de las empresas públicas, reorganizar y desregular parcialmente los mercados energéticos, seguir adelante con las privatizaciones y promover la inversión privada.
La corrección de precios y tarifas tiene por objeto mejorar la participación de las empresas en los precios finales, a fin de incrementar su disponibilidad de fondos propios y reducir las transferencias presupuestarias. Los avances en materia de reformas tributarias se orientan a disminuir el peso de las rentas de la energía en la recaudación fiscal, aunque en algunos países los impuestos selectivos aplicados a los combustibles siguen teniendo una ponderación significativa. En otros todavía persisten los subsidios cruzados y el énfasis fiscalista, producto de los esfuerzos por cubrir los déficit presupuestarios.
Por otra parte, se ha procurado mejorar la eficiencia operacional y disminuir costos mediante reducciones de personal. En ciertos casos, algunas unidades han sido cerradas o, como ocurrió con Petróleos Mexicanos (PEMEX), se ha procedido a separar las unidades productivas, para hacer más transparente el rendimiento de las diversas etapas del proceso productivo y evitar subsidios cruzados entre actividades.
La reorganización de los mercados energéticos ha tenido por finalidad superar las condiciones monopólicas en que se desarrolló el sector. Los enfoques dependen, sin duda, de la calidad de transables de los bienes y de la disputabilidad de los mercados (sin barreras de entrada o de salida).
En el caso del petróleo, algunos países han sido partidarios de liberalizar el comercio exterior y garantizar su libre disponibilidad, considerando que existen cotizaciones internacionales de referencia que permiten medir la eficacia del abastecimiento.
En lo que respecta a la electricidad y el gas natural, se ha tendido a buscar la competitividad en la etapa de generación y a regular la transmisión y la distribución, que en ambos casos presentan características de monopolio natural.
Los mayores avances en materia de privatización se han dado en el sector eléctrico, siguiendo las reformas pioneras emprendidas en Chile. Básicamente, sin embargo, estos proyectos se han concretado en Argentina y, más recientemente en Perú, donde ya se han privatizado la generación y distribución de electricidad en Lima Metropolitana y la distribución en zonas del interior del país.
En otros países se ha optado por una privatización restringida. En Brasil, la política aplicada ha sido más selectiva, mientras que en México se estimula la participación privada para ampliar la capacidad de generación. En todo caso, en la mayoría de las políticas sobre la energía se considera que la inversión privada, nacional o extranjera, debe cumplir un papel protagónico en la reestructuración y expansión del sector. En Brasil y Venezuela se están superando las restricciones a la inversión privada en el área de los hidrocarburos: en el segundo de estos países se iniciaron recientemente licitaciones bajo esquemas de ganancias compartida con la empresa estatal y en Brasil se acaba de suprimir el monopolio público del sector.
La reforma del sector petrolero presenta características especiales, debido a que éste cuenta con un abastecimiento diversificado, propio de los bienes energéticos transables, a la vez que existen pautas de contratación comercial aceptadas mundialmente, así como cotizaciones internacionales de referencia.
A nivel regional se observa una tendencia a introducir la competencia en el mercado interno de hidrocarburos, por la vía de promover la participación privada y a eliminar los monopolios estatales. Según esta opción en el mercado operarían empresas públicas y privadas , bajo diversas modalidades de contratación, entre las que se incluyen acuerdos de asociación, concesiones, licencias, esquemas de ganancias compartidas y contratos de participación en la producción, así como distintos tipos de alianzas estratégicas. Es probable que estas modalidades se adopten selectivamente, privilegiando unas y descartando otras, de acuerdo con los intereses nacionales.
De acuerdo con estos lineamientos, se introduciría la competencia en la exploración y explotación, las reservas en favor de las empresas estatales serían eliminadas y se procuraría que el riesgo de las exploraciones fuera asumido primordialmente por empresas privadas, nacionales o extranjeras.
En el marco de una economía mixta y competitiva, se procuraría garantizar el libre acceso a las redes de transporte (oleoductos y gaseoductos), lo que haría inevitable la intervención y regulación pública, ya que se trata de monopolios naturales. Aunque el tamaño del mercado interno limita las posibilidades de competencia, no se establecerían barreras de entrada a la refinación para producir combustibles líquidos, sino que habría libertad de importación y libre negociación del abastecimiento sobre la base de cotizaciones internacionales de referencia.
En general, la distribución de combustible sería libre, y existiría la posibilidad de contratar la comercialización de marcas específicas; a su vez, no existirían restricciones para la instalación de estaciones expendedoras de combustibles. Esto no evitaría la necesidad de establecer reglamentaciones y patrones de desempeño para garantizar la calidad y oportunidad del abastecimiento y prevenir distorsiones de la libre competencia, como podría ocurrir si los productores se concentran para limitar los volúmenes distribuidos o fijar los niveles de precios (CEPAL, 1995).
(1)Entre los períodos 1970-1974 y 1990-1993, la participación de los países asiáticos en desarrollo en los flujos mundiales de IED aumentó de 4,6% a 14,8%. América Latina ha visto caer su participación desde un máximo de 13% en 1975-1979 a 6,0% en 1985-1989, antes que repuntara a 8,6% en 1990-1993. La región aún no recupera la posición relativa que tenía antes de la crisis de la deuda.