En Mexico las politicas publicas de educacion superior han
pasado por
distintas fases, sin que ello quiera decir que ha existido una
linealidad
en la transicion de una a otra. Mas bien se ha dado una
coexistencia de
modelos de planeacion, coordinacion y regulacion de la educacion
superior, con
el predominio de uno de ellos en momentos historicos
determinados:2
1) El ``patrocinio benigno'' del decenio de los setenta, cuando
se expandio
notablemente el sistema de educacion superior y el Estado canalizo
recursos a
las universidades en atencion a razones principalmente de orden
politico.
2) La ``actitud negligente'' del Estado en la fase de la crisis
de los
ochenta, acompanada del impulso de una estructura pesada de
planeacion que tuvo
efectos parciales y de poco alcance. A este lapso se le califico
como la
``decada perdida'' para las universidades, por las restricciones
financieras a
que se vieron sometidas y los procesos de deterioro interno que
sufrieron las
casas de estudio.
3) Las politicas de ``fomento a la competitividad y la
apertura'' que se han
aplicado desde principios del decenio de los noventa, que se
acercan al modelo
del Estado evaluador, al retomar de este los instrumentos de
incentivos al
desempeno, la informacion y los contratos para realizar proyectos
estrategicos.
En los anos recientes se han impulsado acciones que
corresponden al nuevo
papel de un Estado menos interventor y mas evaluador, en
coexistencia con otras
acciones que son inercia del papel tradicional de un Estado
centralizador.
Entre ellas sobresale el impulso a un proceso nacional de
evaluacion, junto
con el impulso a procesos de acreditacion, que buscan asegurar
publicamente la
solvencia academica de las instituciones y los programas
academicos que se
ofrecen. Con respecto a la acreditacion, en Mexico ya se han
iniciado acciones,
tanto internas como en relacion con los acuerdos y negociaciones
en materia
trilateral con Estados Unidos y Canada. En 1994 se constituyo
formalmente la
primera agencia acreditadora en el area de las ingenierias, y en
otras se esta
trabajando en esta direccion.
En cuanto al financiamiento, el gobierno mexicano ha asumido
una nueva
postura: diferenciar el subsidio ordinario a las instituciones del
asignado con
base en criterios de calidad. Mientras el primero no crece en
terminos reales,
el segundo, que implica recursos nuevos y adicionales, se canaliza
a proyectos
especificos considerados de excelencia, necesarios y factibles,
sea por
dictaminadores academicos o por las propias instancias
gubernamentales.
Asi, el financiamiento estatal va sustituyendo la formula de
asignacion
incremental asegurada para las instituciones, por otra que toma
en cuenta las
diferencias entre estas, su grado de desempeno y productividad,
los compromisos
de cambio que han demostrado y los resultados en sus diferentes
funciones.3
Adicionalmente, de una bolsa comun de recursos publicos para la
educacion
superior, se esta pasando a la constitucion de diversos fondos
para ser
canalizados a ambitos especificos con los criterios senalados. Tal
es el caso de
los fondos especificos que maneja el Consejo Nacional de
Ciencias y Tecnologia
(Conacyt) para el posgrado, la investigacion y el desarrollo
tecnologico; el
Fondo para la Modernizacion de la Educacion Superior (Fomes) para
las
universidades publicas; el programa de la carrera docente que
consiste en
otorgar estimulos economicos a los profesores en funcion de su
productividad y
desempeno academico y el Sistema Nacional de Investigadores, que
opera desde
1984. A su vez, las instituciones diversifican sus fuentes de
financiamiento
segun la premisa de que el financiamiento de la educacion superior
es una
responsabilidad compartida entre el Estado, los usuarios de los
servicios
prestados por las instituciones y la sociedad.4 De igual modo,
conforman fondos
especificos que, con criterios de calidad, se canalizan a la
institucion con una
logica de competencia academica.
Una politica centrada en la evaluacion
En 1990 comenzaron a establecerse en Mexico los organismos
especializados en
evaluacion: la Comision Nacional para la Evaluacion de la
Educacion Superior
(Conaeva), en el seno de la Coordinacion Nacional para la
Planeacion de la
Educacion Superior, que es la instancia mas alta de planeacion y
concertacion
entre el Estado y las universidades; los Comites
Interinstitucionales para la
Evaluacion de la Educacion Superior (CIEES), que realizan procesos
de
``evaluacion de pares'', y el Centro Nacional de Evaluacion para
la Educacion
Superior (Ceneval), creado en 1994, para evaluar los resultados,
del diseno y
aplicacion de examenes nacionales, principalmente.
La Conaeva se constituyo como una instancia de concertacion
entre
dependencias del gobierno federal e instituciones de educacion
superior, para
llegar a puntos de convergencia y acuerdos sobre los criterios y
lineamientos
generales de un sistema nacional de evaluacion de la educacion
superior. Se
integra con nueve miembros: cuatro funcionarios del gobierno, tres
titulares de
instituciones de educacion superior, un funcionario de la
Secretaria General
Ejecutiva de la Asociacion Nacional de Universidades e
Instituciones de
Educacion Superior (ANUIES) y el Secretario de Educacion Publica,
que la
preside. Para su operacion, se establecio un grupo de trabajo con
representantes
de sus miembros y se nombro un secretario tecnico.
Dos objetivos orientaron el trabajo de la Conaeva: impulsar un
proceso
nacional de evaluacion del sistema de educacion superior y
proponer a los
organismos e instituciones correspondientes las politicas y
acciones tendientes
a superar las deficiencias y mejorar las condiciones de la
ensenanza.
No obstante que con anterioridad se habian formulado
estrategias y politicas
de evaluacion (particularmente las acordadas por la ANUIES en
1984), no se habia
dado continuidad a los procesos iniciados, y menos se habia
logrado impulsar una
evaluacion de la educacion superior en escala nacional, que
incluyera a todas
las instituciones publicas, tanto tecnologicos como universidades.
Se apuntaba
la idea de avanzar hacia la conformacion de un sistema permanente
de evaluacion
que pudiera rebasar los sexenios y a los actores inmediatos que
impulsaban esta
tarea.
El proceso de concertacion para impulsar un proceso nacional de
evaluacion no
fue sencillo: se formularon diversas versiones en el seno del
grupo tecnico de
la Conaeva, y la ANUIES realizo una asamblea extraordinaria para
acordar el
punto. A lo largo de este proceso, que duro varios meses, se
externaron
diferentes opiniones sobre la forma de abordar el proceso de
evaluacion. Una vez
obtenido el consenso en el que, surgieron diferencias en el como,
ante las
diversas alternativas planteadas. Ello se explica por la ubicacion
institucional
de los actores (el gobierno o en las universidades), quienes
sostenian
distintos puntos de vista. Sin embargo, se acordo, como premisa
fundamental, que
``el trabajo de la Comision Nacional de Evaluacion de la Educacion
Superior,
lejos de constituir una accion unilateral de implantacion de
practicas, habra de
consistir en la induccion y apoyo de un proceso gradual de
evaluacion y de
cambio autodirigido. En dicho proceso, las propias instituciones
de educacion
superior habran de ser las actoras fundamentales. Esta premisa ha
sido asumida
en consideracion a la naturaleza e identidad particular de las
casas de
estudio. Tambien, en consideracion a la evidencia empirica de
que el patron
de penetracion de la evaluacion es generalmente gradual,
acumulativo y altamente
sensible al nivel de aceptacion que logre generar''.5
Con base en esta premisa, se establecieron tres procesos: i)
evaluacion
institucional, a cargo de las propias casas de estudio; ii)
evaluacion
interinstitucional sobre servicios, programas y proyectos en las
diversas
funciones y areas de la educacion superior, mediante el mecanismo
de la
evaluacion de pares academicos, y iii) evaluacion del sistema de
educacion
superior. A estos procesos se anadieron otros relacionados con la
evaluacion
para el otorgamiento de recursos, evaluacion del posgrado,
evaluacion de
estudiantes y evaluacion del personal academico. Pasemos a hacer
una rapida
revision de sus acciones.
1. Evaluacion institucional La evaluacion institucional se considero como el analisis
valorativo sobre la
organizacion, funcionamiento y resultados de los procesos
academicos y
administrativos, a nivel de cada una de las instituciones de
educacion superior,
con tres propositos inmediatos: 1) la toma de decisiones
institucionales para
el mejoramiento, fortalecimiento y, en su caso, reforma de la
institucion; 2) la
proposicion a la Secretaria de Educacion Publica (SEP), al
gobierno estatal
respectivo, o a ambos, de programas especiales para la solucion de
problemas y
la atencion a necesidades urgentes e importantes, asi como para el
desarrollo de
proyectos prioritarios, y 3) la formulacion de acciones
institucionales
concretas para lograr el reordenamiento de areas especificas de
las casas de
estudio.
A partir de 1990 se iniciaron las evaluaciones institucionales
en las
universidades e institutos tecnologicos publicos. En el caso de
las primeras, de
1990 a 1992 entregaron informes de evaluacion a la Conaeva. Ello,
en si mismo,
represento un logro mayusculo, ya que por vez primera las
instituciones han
participado en un esfuerzo coordinado en escala nacional para
tener un mejor
conocimiento del estado de la educacion superior en su conjunto y
en su
singularidad. Para el sistema tecnologico - que es un subsistema
centralizado
por la SEP- su consejo (Cosnet) ha realizado la evaluacion
correspondiente. Cabe
senalar que a partir de 1993 la autoevaluacion se ligo al proceso
de
otorgamiento de recursos del Fomes, sin que la Conaeva haya
continuado con un
trabajo regular.
Una cuestion que se apuntaba luego de los dos primeros anos de
la
autoevaluacion institucional impulsada por la Conaeva, era saber
hasta donde
habian implicado verdaderos ejercicios de evaluacion, con todas
sus
consecuencias, o hasta donde se habian limitado a cumplir con un
acuerdo
nacional, avalado por los titulares de las universidades, sin
desatar verdaderos
procesos institucionales de valoracion de los quehaceres
cotidianos.6
Se han observado situaciones diversas, que van desde asumir la
practica de la
evaluacion como un ``requisito'' que hay que cubrir para acceder
al
financiamiento del gobierno federal, de acuerdo con los nuevos
criterios por el
establecidos, hasta hacer de ella un medio institucionalizado,
parte inherente
del proceso de planeacion y desarrollo universitario. La gama de
situaciones que
se presentan es muy amplio: para algunas universidades la
evaluacion no es una
practica novedosa, pues la realizaban desde anos atras; para
otras, en cambio,
resulta un nuevo aspecto de su vida institucional no exento de
conflictos y
resistencias.
En estos anos el debate sobre la evaluacion institucional ha
sido intenso,7
pero se pueden identificar tres grupos de instituciones: las que
han consolidado
este proceso como parte del de planeacion y desarrollo; las que
estan realizando
importantes esfuerzos de planeacion y evaluacion, aunque aun no
tengan
consolidados los procesos, y las que distan mucho de hacer de la
evaluacion una
practica cotidiana y natural.
En las universidades donde se ha observado un trabajo serio de
evaluacion, se
han detectado algunos factores convergentes:
la voluntad institucional de evaluacion y cambio,
independientemente de las
politicas inducidas desde el exterior (``no actuar en respuesta de
las politicas
gubernamentales'');
cierta tradicion en tareas de planeacion y evaluacion, con
metodos probados y
eficaces, con algun grado de institucionalizacion y permanencia;
planear estos procesos de acuerdo con los tiempos
institucionales y no solo,
ni basicamente, en funcion de los tiempos marcados por la Conaeva;
contar con elementos filosoficos, de politica educativa,
prospectivos o de
otra naturaleza, que hayan permitido a la universidad conformar lo
que se puede
denominar un proyecto de desarrollo universitario, un perfil
propio o la
definicion de una vocacion especifica, bien que se traduzca en
parametros
autorreferidos para la evaluacion, o en consideraciones de
caracter cualitativo
mas generales;
referir la evaluacion, particularmente, a sus planes y
programas de
desarrollo, con un seguimiento detallado de los proyectos anuales;
plantear acciones remediadoras y de mejoramiento en respuesta a
necesidades
reales, mas que por peticiones de los organos de financiamiento;
contar con personal especializado y con experiencia en tareas
de planeacion y
evaluacion, asi como tener una continuidad en las acciones de las
diferentes
administraciones universitarias;
contar con estructuras y procedimientos de planeacion y
evaluacion que
posibilitan la participacion organica de la comunidad academica,
lo que lleva a
la descentralizacion de estas tareas y a realizarlas en los
ambitos sustantivos
(desde el aula, el centro, la escuela o facultad, el departamento,
hasta la
institucion);
asumir el concepto de ``red de planeacion y evaluacion'', sobre
la concepcion
de que estas tareas son exclusiva atribucion de unidades centrales
de la
rectoria o, en sentido inverso, son responsabilidad aislada de las
escuelas o
dependencias academicas sin ninguna interrelacion;
2. La evaluacion de pares academicos
Junto con la evaluacion institucional, la Conaeva acordo
impulsar la
interinstitucional de servicios, programas y proyectos academicos,
para conocer
y valorar sus condiciones de operacion y calidad.
Como es tradicion en el medio universitario, son los pares
academicos los que
estan en mejor condiciones de opinar sobre las bondades y
deficiencias de un
programa que se ubica en su area de conocimiento. Los procesos
evaluatorios
conocidos como peer review en los paises anglosajones, son los que
gozan de
mayor aceptacion y credibilidad entre las instituciones. En Mexico
este tipo de
evaluacion ha sido norma entre las comunidades cientificas,
principalmente en
los ambitos de la investigacion y el posgrado.
Conforme a este supuesto, y a fin de ampliar estos procesos de
evaluacion de
pares, a partir de 1991 se integraron nueve comites por area de
conocimiento y
para las funciones de administracion y difusion de la cultura. Las
areas son las
siguientes: Ciencias Exactas y Naturales, Ciencias Agropecuarias,
Ingenieria y
Tecnologia, Arquitectura, Ciencias Sociales y Administrativas,
Educacion y
Humanidades y Ciencias de la Salud.
Cada comite se integra con nueve miembros del personal
academico de
reconocido prestigio en su area, y tiene asignadas diversas
funciones: la
evaluacion diagnostica sobre programas academicos; la acreditacion
y el
reconocimiento de programas al satisfacer criterios y estandares
de calidad; la
dictaminacion puntual sobre proyectos que solicitan apoyo y la
asesoria a las
instituciones. Hasta ahora se han centrado en la primera funcion.
Con los comites de pares se inicio un proceso novedoso en
nuestro medio por
la organicidad que se le dio a esta modalidad evaluatoria. Se
conformo un cuerpo
coordinador y tecnico con un amplio rango de autonomia respecto
del gobierno y
de organismos interinstitucionales como la ANUIES; se conjunto a
expertos en
distintas disciplinas en cada uno de los comites; se realizo un
intenso trabajo
en materia de enfoques teoricos, metodologias y tecnicas de
evaluacion y se
iniciaron evaluaciones detalladas sobre programas de licenciatura
y de posgrado
con la correspondiente retroalimentacion a las instituciones. Los
comites
permitieron complementar, principalmente para el nivel de
licenciatura, procesos
de evaluacion de pares sobre proyectos de investigacion y
programas de posgrado
realizados por el Conacyt desde anos atras.
Esta modalidad de evaluacion fue bien recibida por la
comunidad academica.
Sin duda, ello se explica por la naturaleza del trabajo
desarrollado, que
tiene a lo academico como centro de atencion. Las cualidades de
los comites de
pares hacen que estos tengan autoridad academica y moral, logren
una mayor
objetividad al ser externos a los programas evaluados y, al no
estar viciados
por la cotidianeidad, fomenten la apertura de las instituciones y
contribuyan al
mejoramiento academico desde una perspectiva formativa.
Uno de los desafios para la evaluacion de pares es el gran
universo de
programas que se deben evaluar. Se tiene un total de 400
instituciones de
educacion superior (185 publicas y 215 privadas) que imparten mas
de 3 700
programas de licenciatura y cerca de 2 000 de posgrado. El
esfuerzo es de
enormes magnitudes, si consideramos que a tres anos de
constituidos los primeros
cuatro comites, se tenian 95 evaluaciones concluidas y 162 en
proceso, haciendo
un total de 257 (4.6% del total) en 41 instituciones de educacion
superior.
3. La evaluacion de proyectos como medio para la
asignacion de
recursos (Fomes)
Uno de los ejes de la nueva relacion entre el Estado y las
universidades es
el financiamiento adicional al subsidio ordinario, basado en
criterios
cualitativos. La nueva modalidad adoptada consiste en la
asignacion de recursos
extraordinarios para proyectos universitarios solidamente
articulados, que
resultan de los procesos de autoevaluacion, que buscan mejorar la
calidad y que
pueden tener un efecto estructural en las instituciones.
Como resultado del primer ejercicio de autoevaluacion
practicado en 1990, las
universidades presentaron un conjunto de proyectos a la SEP que
ayudarian a
resolver algunos de los problemas estrategicos detectados. De este
modo se
constituyo un fondo especial para las universidades publicas: el
Fondo para
Modernizar la Educacion Superior (Fomes).
Como resultado tambien de dicho ejercicio de evaluacion, en el
marco de la
CONPES se identificaron diez lineas de accion prioritaria para el
mejoramiento
institucional: actualizacion curricular y mejoramiento de la
calidad en la
formacion de profesionales; formacion de profesores e
investigadores;
revision y readecuacion de la oferta educativa; definicion de una
identidad
institucional en materia de investigacion y posgrado;
actualizacion de la
infraestructura academica; reordenacion de la administracion y la
normatividad;
sistema institucional de informacion; diversificacion de las
fuentes de
financiamiento; impulso a la participacion de los sectores social
y productivo
en las areas de la educacion superior y fomento a la difusion de
la cultura.
A partir de entonces, las universidades presentaron proyectos
estrategicos en
estas lineas de desarrollo, sobre los cuales se practico una
evaluacion conforme
a los criterios establecidos para la operacion del fondo. Cabe
senalar que a
partir de 1992 esta evaluacion fue practicada por academicos
externos a la SEP,
de reconocido prestigio a fin de dar una mayor objetividad y
transparencia al
proceso de dictaminacion.
Se informo a las instituciones los criterios de asignacion de
recursos del
Fomes para orientar la formulacion de proyectos. La orientacion
central ha sido
apoyar a los proyectos institucionales que esten academicamente
bien
sustentados, que sean factibles, que impliquen compromisos de
reordenamiento y
que se articulen con los programas de desarrollo institucional.8
En concordancia con los otros procesos de evaluacion, se busco
que los
proyectos se vincularan con los resultados de los procesos de
evaluacion en sus
distintas modalidades: la autoevaluacion institucional anual, la
realizada por
pares academicos, la externa y la de los resultados y el resultado
de los
proyectos del Fomes financiados en los anos anteriores.
De acuerdo con informacion proporcionada por las universidades,
esta nueva
modalidad de financiamiento ha constituido un apoyo de importancia
para el
desarrollo de proyectos estrategicos de superacion y mejoramiento
academico, que
no se hubieran podido realizar con recursos ordinarios. Los
recursos del Fomes
han representado mas del 10% del total de los recursos publicos
federales
asignados a la educacion universitaria. Sin embargo, no se han
realizado
investigaciones sobre su efecto en los procesos de transformacion
universitaria
y una limitante observada es que hasta 1994 mas de la mitad de los
recursos se
canalizo a infraestructura fisica, en descuido de otras areas del
quehacer
institucional.
4. Examenes generales de ingreso al bachillerato, a la
licenciatura y
de calidad profesional
A principios de este ano la Coordinacion Nacional para la
Planeacion de la
Educacion Superior aprobo una nueva modalidad de evaluacion de
resultados que
se anade a las ya existentes: la aplicacion de examenes generales
para egresados
de licenciatura , proyecto que a partir de 1994 esta desarrollando
una nueva
entidad: el Centro Nacional de Evaluacion para la Educacion
Superior (Ceneval).
En marzo de 1992 los rectores de las universidades publicas se
habian reunido
con el entonces secretario de Educacion Publica, Ernesto Zedillo
Ponce de Leon,
quien externo una serie de juicios sobre la universidad publica.
Cuestiono la
viabilidad del modelo con que ha operado en las ultimas decadas y
propuso
avanzar en los procesos de evaluacion para llegar a la evaluacion
no solo de
insumos y procesos, sino de resultados.
Esta iniciativa se sumo a otra que ya se trabajaba en ANUIES:
la formulacion
y aplicacion de un examen nacional indicativo previo al
bachillerato y a la
licenciatura, con el objetivo de obtener una calificacion
individual de los
estudiantes con respecto a estandares de conocimientos y
habilidades basicas.
Los rectores se pronunciaron, luego de una amplia discusion,
sobre las
politicas que deberian enmarcar el desarrollo de esta modalidad de
evaluacion.
Se aprobo establecer un examen nacional para todos los aspirantes
a cursar
estudios de licenciatura, que evalue habilidades y conocimientos
considerados
basicos para cursar dichos estudios. Este examen no excluye el uso
de otros
instrumentos de evaluacion acordados internamente por cada una de
las
instituciones, las que valoraran y haran uso de los resultados en
la forma que
consideren mas adecuada, respetando el caracter autonomo de las
universidades.
Los propositos centrales son obtener una calificacion individual
del estado que
guarda cada estudiante respecto de los temas contenidos en el
examen y obtener
informacion generica de interes para las universidades y para el
sistema de
educacion superior y media superior en general.
En cuanto al examen de ingreso al bachillerato, se acordo
sugerir a las
instancias competentes la elaboracion de una propuesta de examen
general de
caracter indicativo, dirigido a los egresados de la educacion
media que
pretendan ingresar al bachillerato, con caracteristicas similares
al anterior.
Con relacion al examen de calidad profesional, se acordo
establecer uno general
dirigido a los egresados de educacion superior, con objeto de
determinar si
poseen los conocimientos y habilidades minimos para el adecuado
ejercicio de la
practica profesional; informar a la sociedad mexicana sobre la
calidad de la
formacion academica de los profesionales que preparan; contribuir
a la
evaluacion de la calidad de la educacion superior y a la
determinacion de
acciones eficaces para mejorarla e informar al propio sustentante
el nivel de
formacion que ha alcanzado. El examen sera complementario a los
que aplican las
instituciones, mismas que continuaran expidiendo los titulos
profesionales de
acuerdo con su legislacion, y sus resultados no estaran atados a
la expedicion
de la cedula profesional.9
En 1994 el Ceneval comenzo a aplicar los examenes de ingreso al
bachillerato
y la licenciatura a cerca de 250 000 estudiantes. En el caso de
los examenes
de calidad profesional, se inicio la aplicacion del de contaduria
y los trabajos
tecnicos y de integracion de organismos colegiados para el diseno
y aplicacion
de examenes en Medicina Veterinaria y Zootecnia, Medicina,
Enfermeria,
Odontologia, QFB y Turismo.10
Actualmente se esta revisando la Ley de Profesiones y se tiene
la intencion
de que el examen general de calidad profesional sea una exigencia
para la
habilitacion profesional, si bien este punto ha sido muy debatido
en los ultimos
anos en las universidades y no se han logrado consensos al
respecto. Ello
modificaria la situacion existente, puesto que el otorgamiento de
la cedula
profesional, que esta en manos del gobierno, es un simple tramite
administrativo
una vez que se obtuvo el titulo en una institucion de educacion
superior.
Tambien se preve incorporar en la ley la figura del refrendo de la
cedula
profesional, cada cierto numero de anos, a fin de inducir la
actualizacion de
los profesionales en ejercicio.
5. La evaluacion de programas de posgrado
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia establecio, a
partir de 1992, un
padron de programas de posgrado de excelencia para ciencia y
tecnologia. Como
parte de las nuevas politicas establecidas a principios del
sexenio pasado, los
apoyos para la formacion de recursos humanos de alto nivel se
canalizaron a los
programas que, a juicio de pares academicos evaluadores,
cumplieron los
criterios de calidad establecidos por el Conacyt.
Si bien el Consejo establecio criterios e indicadores para la
evaluacion de
los programas de posgrado que son comunmente aceptados en los
medios cientificos
y tecnologicos internacionales, sobre todo en el primer ano de
integracion del
padron, en las universidades se tuvieron distintas reacciones,
algunas de ellas
de cuestionamiento al procedimiento seguido. Ello da cuenta de la
complejidad de
todo proceso de evaluacion y, sobre todo, de los intereses
encontrados que
despierta en las comunidades academicas un proceso de evaluacion
que esta
amarrado al financiamiento.
El Conacyt otorga becas a los aspirantes a cursar un programa
de posgrado, en
el pais o en el extranjero, solo si forma parte del padron de
programas
excelencia. Otro tipo de apoyos otorgados por el Consejo tambien
se canalizan a
los programas comprendidos en el padron.
La evaluacion del Conacyt ha tenido un efecto directo en el
fortalecimiento
de programas de calidad, pero se han descuidado los programas de
apoyo a
programas de posgrado emergentes, que anteriormente existian, con
el proposito
de disminuir la enorme brecha que separa en la actualidad a estos
programas por
institucion, region y entidad federativa. El padron del Conacyt
solamente
considera los posgrados en ciencia y tecnologia. Otro tipo de
programas no estan
comprendidos, independientemente de su calidad, por ejemplo, los
que tienen una
orientacion docente o de especializacion profesional.
Para subsanar esta limitacion, otros programas, como el de
Superacion del
Personal Academico (SUPERA), coordinado por la ANUIES, establecio
criterios que
consideran otras orientaciones de los posgrados, por lo que se
reconoceran
diversos padrones de programas de calidad, que resulten de
procesos de
evaluacion de pares academicos, ademas del establecido por el
Conacyt, lo que
representara un complemento para el fortalecimiento de la
superacion academica
de las instituciones de educacion superior.11
6. La evaluacion del personal academico para acceder a
estimulos
Esta modalidad de evaluacion, de alcance nacional, se
establecio en Mexico
desde 1984 para una parte del personal academico, con el
establecimiento del
Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Periodicamente los
comites evaluadores
revisan la produccion academica de los incorporados a el y de los
investigadores que solicitan su inclusion. Ano con ano se ha
ampliado el numero
de los investigadores nacionales y de los candidatos a
investigador nacional, en
sus distintos niveles.
En el decenio de los ochenta las instituciones de educacion
superior
reiteraron la necesidad de establecer programas de distinciones,
reconocimientos
y estimulos economicos a los profesores sobresalientes, en formas
analogas a las
del SNI, a fin de retenerlos en la docencia, actividad que en los
hechos se
consideraba de segundo orden frente a la investigacion, actividad
estimulada y
recompensada.
En atencion a ello, en 1990 el gobierno federal constituyo un
fondo especial
para iniciar el programa de becas al desempeno academico, llamado
despues de
carrera docente. Con cargo a este programa se definieron becas y
estimulos que
se aplican en las instituciones publicas de educacion superior.
En los primeros anos de funcionamiento, este programa abarco a
30% del
personal de tiempo completo en cada institucion, al cual se
otorgaron estimulos
economicos diferenciales de acuerdo con la evaluacion practicada
por los
organos dictaminadores de la propia institucion. Por su parte, las
principales
instituciones han establecido programas internos de estimulos y
reconocimientos
a su personal. Con ello, es un hecho la deshomologacion salarial
del personal
docente y la flexibilizacion del mercado academico.
Esta modalidad de reconocimiento al desempeno, sin embargo, no
ha estado
exenta de fuertes debates al interior de las comunidades
academicas. Algunas
dificultades anotadas son la corta temporalidad de las
evaluaciones, los
procedimientos y los criterios con que se realizan y que han
conducido a
dispersar la tarea del personal academico en multiples actividades
a las que se
les otorguen puntos, los bajos niveles de los salarios tabulares,
etc. La
diferenciacion del trabajo del personal academico en funcion de
los niveles de
produccion, compromiso y esfuerzo, si bien cada vez es mas
aceptada, es uno de
los temas centrales de debate en las universidades.12
7. Reconocimiento internacional de la certificacion
profesional
La internacionalizacion, de manera particular la firma del
Tratado de Libre
Comercio de America del Norte, implico el desarrollo de criterios
comunes a los
tres paises para la certificacion de los egresados de ciertas
areas. En el
capitulo sobre los servicios transfronterizos del Tratado se hace
referencia al
otorgamiento de licencias o certificaciones a prestadores de
servicios
profesionales, incluyendo la elaboracion de normas profesionales y
el
otorgamiento de licencias temporales. En cuanto a lo primero, se
dice que las
partes alentaran a sus organismos nacionales pertinentes a que
elaboren normas y
criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias
y certificados
a los prestadores de servicios profesionales, asi como a presentar
a una
comision recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo, en
relacion con :
educacion, examenes, experiencia, conducta y etica, desarrollo
profesional y
renovacion de la certificacion, ambito de accion, conocimiento
local y
proteccion al consumidor.
En el TLC se establecio un plazo de dos anos para reglamentar
las condiciones
en las cuales un profesional de cualquiera de los tres paises
pueda ejercer
temporalmente su profesion en otro pais distinto al de su origen.
El TLC
menciona que los grupos de profesionales relevantes deberan
reunirse para llegar
a acuerdos correspondientes en materia de intercambio de servicios
profesionales.
Lo anterior implica modificar la legislacion particular que
regula el
ejercicio profesional en cada pais y la coordinacion de las
asociaciones
profesionales. Los procedimientos de acreditacion profesional en
Mexico (a cargo
de instancias gubernamentales) difiere de los existentes en
Estados Unidos y
Canada (a cargo de organismos profesionales). Mexico debera crear
un esquema
propio que responda a sus caracteristicas especificas y que sea
compatible con
los de Estados Unidos y Canada. Ya se estan dando pasos en algunos
colegios de
profesionales y recientemente se modifico la Ley de Profesiones
para adecuarla
al acuerdo correspondiente del Tratado y facilitar la movilidad de
profesionales
en la region.13
Para las universidades mexicanas la competencia directa entre
profesionales
de los tres paises plantea un reto adicional: igualar de las
condiciones de
formacion de sus egresados con las de los estadounidenses y
canadienses y lograr
que sus egresados cumplan con los requisitos de confianza social
que otorgan los
colegios profesionales y las asociaciones de acreditacion.
8. Hacia un sistema de acreditacion de la educacion
superior
Ante las nuevas circunstancias del entorno internacional, se ha
planteado la
necesidad de flexibilizar, expandir, mejorar y hacer compatibles
algunos
mecanismos del sistema de educacion superior mexicano con el de
otras
realidades, como es el caso de la acreditacion. Sin embargo,
reconociendo que
en Mexico dicho sistema es plural y heterogeneo, y responde a una
realidad
historica propia, no pueden copiarse o trasladarse mecanicamente
modelos y
esquemas de acreditacion que obedecen a otras realidades, por lo
que se debe
buscar un modelo propio que, en primer termino, responda a las
necesidades del
sistema de educacion superior nacional, a la vez que sea
reconocido en otros
paises.
La acreditacion y la evaluacion guardan estrecha relacion, pero
son procesos
diferentes. Con la evaluacion se busca el mejoramiento de lo que
se evalua y se
tiende a la accion.
En cambio, la acreditacion es un procedimiento cuyo objetivo es
registrar y
confrontar el grado de acercamiento del objeto analizado a un
conjunto de normas
convencionalmente definidas y aceptadas por las contrapartes
interesadas: el
acreditador y el acreditado.
En la XXVI Reunion Ordinaria de la Asamblea General de la
ANUIES, celebrada
en julio de 1994 en la ciudad de Puebla, se acordo que ``Para
fomentar una mayor
calidad educativa se debera contar en nuestro pais, para el futuro
inmediato,
con un sistema nacional de acreditacion de la educacion superior,
no
gubernamental, para lo cual se requerira de la definicion de
marcos de
referencia, criterios y condiciones para la calidad
institucional''.
El proyecto de acreditacion que se desarrolle tendra que partir
de las
experiencias existentes en Mexico en el campo de la evaluacion y
los procesos
que se estan desarrollando en materia de acreditacion de programas
academicos.
Sera necesario estructurar y articular estas experiencias para
crear un sistema
de evaluacion y acreditacion que las revalore y, en su caso, las
recupere.
Se parte de la premisa de que los esfuerzos que se han hecho,
particularmente
en los ultimos cinco anos, han sido desarticulados y parciales,
sin que desde
las instituciones de educacion superior se haya definido una
politica integral
al respecto. Se asume que a la ANUIES le compete tomar el
liderazgo en la
determinacion de una politica integral de acreditacion, entre
cuyas
implicaciones esta la de reorganizar instancias existentes y
reorientar
esfuerzos.
De hecho, en materia de acreditacion, ya se han iniciado los
trabajos.
Algunos colegios de profesionales estan determinando los
mecanismos, ambitos y
estandares que sean aceptados de forma comun por las agrupaciones
profesionales
de los paises de America del Norte, para reconocer entre ellos sus
titulos y
grados y poder tener acceso al mercado de servicios profesionales
que implica el
Tratado de Libre Comercio de America del Norte; algunas
asociaciones de escuelas
y facultades estan trabajando para delimitar o cuentan ya con
normas para la
acreditacion de sus programas, que permita la movilidad de sus
estudiantes, la
comunicacion entre ellas y su reconocimiento mutuo; se empiezan a
constituir
agencias acreditadoras como es la recien creada para la
ingenieria; algunas
instituciones se han acogido a procesos de acreditacion de otros
paises
(destacan algunas instituciones particulares que son acreditadas
por la Southern
Association of Colleges and Schools); la Federacion de
Instituciones Mexicanas
Particulares de Educacion Superior (Fimpes) ha establecido el
Sistema para el
Ingreso y Permanencia en la Fimpes, a traves del Fortalecimiento
del Desarrollo
Institucional. Se trataria, asi, de articular en un sistema
nacional todos los
procesos en marcha.
Conclusion
Una conclusion preliminar que puede extraerse de lo hasta aqui
senalado -que
tiene el caracter de hipotesis para un conocimiento mas detallado
de lo que esta
sucediendo en este campo- es que, pese a las deficiencias,
confusiones,
limitaciones de tiempo y demas problemas ya senalados, en las
universidades
mexicanas hay un convencimiento cada vez mayor sobre la necesidad
de impulsar
organicamente procesos de evaluacion y hacer de ellos un medio
para la
superacion academica.
Sin embargo, este mayor ``convencimiento institucional''
todavia se limita a
ciertos actores, principalmente a las autoridades centrales, sin
que otros
actores (profesores, estudiantes y trabajadores administrativos)
participen de
aquel. Incluso entre las autoridades se observan resistencias
veladas, no por lo
que sostienen a nivel discursivo (ningun rector pone en tela de
juicio la
evaluacion en si misma), sino por la forma concreta en que han
realizado estos
trabajos y sus resultados aun deficientes.
Los riesgos de una verdadera evaluacion universitaria son
multiples y no de
escasa monta: se evidencian situaciones que incomodan a mas de
uno; se afectan
intereses de grupos; se acaba con la simulacion y la
autoproteccion. Pero, sobre
todo, puede generar una movilizacion por una transformacion
universitaria que
necesariamente implica remover las relaciones politicas y de poder
existentes.
Esto genera resistencias, sea de las cupulas universitarias o de
otros actores
implicados.
Por ultimo, se puede afirmar que las recientes politicas
publicas dirigidas a
la educacion superior se han inscrito en un proceso de transicion
que apunta a
consolidar este nuevo pacto social. Las directrices de accion
prioritaria
impulsadas en el periodo asi lo hacen ver: la evaluacion de la
educacion
superior; la asignacion de recursos en apoyo de proyectos
estrategicos que
buscan estimular el logro institucional y mejorar la calidad
educativa; la
apertura y vinculacion social de las instituciones; la innovacion
de las
funciones sustantivas; la descentralizacion y simplificacion
administrativa; la
busqueda de mecanismos de acreditacion, centrados en la sociedad;
una nueva
articulacion con otros paises, frente a las nuevas realidades de
la
globalizacion y la formacion de mercados regionales; la revision
de la oferta
educativa y la actualizacion de los contenidos educativos ante los
avances de la
ciencia y la tecnologia.
En Mexico estamos en una fase de transicion hacia un nuevo
modelo de
regulacion de la ensenanza superior en donde el Estado desempena
un nuevo papel:
el de evaluador y vigilante del uso y el destino de los fondos
publicos que se
canalizan a las instituciones del tercer nivel, junto con la
induccion de
procesos de cambio para el mejoramiento de la calidad educativa.
La formulacion
de las nuevas politicas tienen gran correspondencia con las
politicas aplicadas
en otros paises. Este transito, en el caso de Mexico, sin embargo,
no se esta
dando sin contradicciones. Si bien el papel evaluador del Estado
esta
adquiriendo importancia, este no ha dejado de cumplir un papel de
entidad no
solo vigilante, sino interventora directa en los procesos de
desarrollo de las
instituciones de educacion superior.
Quienes han analizado los nuevos papeles de los estados
nacionales en este
terreno, apuntan que su intervencion en la educacion tiende a
restringirse a
regular los aspectos mas generales, a evaluar a distancia, y a
supervisar el
cumplimiento de las normas aplicables a todo el sistema. Los
aspectos
especificos del desarrollo educativo se dejan en manos de las
propias
instituciones educativas, disminuyendo los controles centrales que
tradicionalmente se han tenido en el sector. Esta es la tarea aun
pendiente y
que formara parte de la agenda en los anos que restan del siglo.
* Jefe de Asesores de la ANUIES.
1 Entre los trabajos recientes se pueden consultar a Jose J.
Brunner
(coordinador), Educacion superior en America Latina. Una agenda de
problemas,
politicas y debates en el umbral del ano 2000, Buenos Aires, CEDES
DC/108/E.S.,
1994, y los trabajos compilados por Hernan Courard (editor),
Politicas
comparadas de educacion superior en America Latina, FLACSO, Chile,
1993.
2 Un analisis detallado se encuentra en Rollin Kent, El
desarrollo de
politicas de Educacion Superior en Mexico: 1960 a 1990, en H.
Courard, op. cit.
3 Victor Arredondo A., La estrategia general de la Comision
Nacional de
Evaluacion de la Educacion Superior: Resultados preliminares,
Evaluacion,
promocion de la calidad y financiamiento de la educacion superior.
Experiencias
en distintos paises, SEP, Mexico, 1992.
4 Esta politica se formula explicitamente en el Programa para
la
Modernizacion Educativa 1989-1994.
5 Conaeva, Evaluacion de la educacion superior, Cuaderno de
Modernizacion
Educativa no. 6, SEP, Mexico, 1990, p. 51.
6 Javier Mendoza R., El proyecto de modernizacion
universitaria:
continuidades e innovaciones, Revista de la Educacion Superior no.
84, octubre-
diciembre de 1992, ANUIES, Mexico, p. 26.
7 Al respecto es ilustrativo el articulo de Alfredo Fernandez
et. al., La
evaluacion institucional. Tropiezos y obstaculos y las respuestas
a un
cuestionario aplicado a Olac Fuentes, Antonio Gago y Sylvia Ortega
y publicado
con el titulo El sentido de la evaluacion institucional, ambos
publicados en
Universidad Futura, vol. 2, no. 6-7, UAM- Azcapotzalco, primavera
de 1991.
8 Anualmente se han ido ajustando los criterios y
procedimientos para el
funcionamiento del Fondo. Veanse las guias de proyectos del Fomes
publicadas por
la SESIC-SEP.
9 Los resolutivos de la Reunion de la Asamblea General de la
ANUIES respecto
a los examenes nacionales se encuentran en la Revista de la
Educacion Superior
no. 86, ANUIES, Mexico, abril-junio de 1993.
10 Ceneval, Informe de resultados 1994, Mexico, 1995.
11 Programa Nacional de Superacion del Personal Academico,
Confluencia,
numero extraordinario, ANUIES, Mexico, julio de 1994.
12 En el Congreso Latinoamericano de Sociologia y en el
Congreso de
Investigacion Educativa celebrados en 1994 en la ciudad de Mexico,
se debatio
ampliamente la politica de evaluacion del personal academico
asociada a
estimulos.
13 En la III Reunion Trilateral sobre la Globalizacion de la
Educacion
Superior y las Profesiones: el Caso de America del Norte,
celebrada en Cancun,
en mayo de 1994, se presentaron los avances de los encuentros
entre colegios de
profesionales de Mexico, Canada y Estados Unidos. Las ponencias se
publicaron en
Colegios y Profesiones, no. 2, mayo-junio 1994, SEP, Mexico.