El Plan Nacional de Desarrollo
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-20001 se senala que 4.9 millones de
mexicanos tienen dominio legal sobre 177 millones de hectareas de tierras
rusticas, de los cuales 3.5 millones son ejidatarios y comuneros agrupados
en casi 30 000 nucleos agrarios con 103 millones de hectareas y 1.4 millones de
propietarios particulares con 74 millones de hectareas. Con base en lo anterior,
se afirma que la falta de acceso a la tierra no constituye hoy el principal
problema nacional.
Ademas, se reconoce que existe ``un proceso de fragmentacion y polarizacion
en la estructura agraria que agrava una situacion en que las unidades de
produccion no generan el ingreso suficiente para el sustento familiar''.2 Ha
aumentado la emigracion de los nucleos, se ha incrementado el trabajo femenino
en las actividades agropecuarias y nacen nuevos grupos sociales y organizaciones
campesinas para los que no existen programas concretos ni instituciones
adecuadas.
A pesar de los esfuerzos y de los resultados del sexenio pasado, se explicita
que el campo sigue inmerso en una profunda y prolongada crisis: el 23% de la
poblacion economicamente activa que se dedica a actividades del sector primario
genera 7% del producto interno bruto (PIB); tomando como 100% a la poblacion
rural, 35% de ella se considera en situacion de pobreza extrema (vale aclarar
que la poblacion rural represento 28.7% de la poblacion total en 1990); solo 9%
de la superficie del territorio nacional se destina a actividades agricolas y de
el, 6% tiene acceso a riego o es de buen temporal.3
En consecuencia, se afirma que el objetivo central de la politica
agropecuaria sera incrementar el ingreso de los productores y para lograrlo se
definiran ``...instrumentos tendientes a aumentar la productividad de las
actividades agricolas y ganaderas y a promover una mayor rentabilidad y
competitividad''.4 Se pone el acento en el ejercicio de la politica de apoyos
directos, tanto para elevar el ingreso de los productores como para impulsar la
capitalizacion y el desarrollo tecnologico. Con lo anterior se pretende, ademas,
apoyar la reconversion productiva. Es importante que en el Plan se hagan
referencias frecuentes a la cuestion regional. A nuestro juicio, resultara
conveniente entonces que, no solo en la teoria sino tambien en la practica, las
politicas agropecuarias sean pasadas por el tamiz regional para adaptarlas a los
elementos, circunstancias y situaciones especificas de cada region.
En otro orden de ideas, el propiciar mayor productividad, rentabilidad y
competitividad en el campo requiere ``la normalizacion de las tres formas de
propiedad [...] concluyendo el rezago agrario, terminando el Programa de
Certificacion de Derechos Ejidales y Titulacion de Solares Urbanos (Procede),
regularizando la propiedad privada y estimulando la asociacion productiva''.5
Los primeros resultados
En el primer informe de gobierno del presidente Ernesto Zedillo, los datos
que se citan en lo que respecta al tema que nos ocupa, en general corresponden
al periodo enero- junio de 1995 y se comparan con los del mismo lapso de 1994.
De ellos destaca que el PIB de las a ctividades primarias decayo 9.8%; la
balanza comercial agropecuaria registro un superavit de 1 552 millones de
dolares, contra 57.1 millones de dolares (primer semestre de 1994); los creditos
otorgados por el Banco Nacional de Credito Rural (Banrural) tuvieron un monto de
1 730 millones de nuevos pesos, contra 2 559 millones, esto es, 32.4% menos en
1995 que en los seis primeros meses del ano anterior.
Las acciones planteadas por diversas dependencias ``implican una inversion de
710.1 millones de nuevos pesos, atencion a 3 274 comunidades con obras y
acciones de beneficio de mas de 480 000 productores y trabajos''.6
Otras medidas y programas relevantes de apoyo al desarrollo en el agro, que
se siguen del sexenio de Carlos Salinas de Gortari o bien que se han creado
recientemente, son:
1) Continua el subsidio a la tarifa electrica 09, por concepto de riego por
bombeo, siendo su precio 40% menor que su costo real. En 1993, a partir de
febrero, esta tarifa solamente creceria 0.5% en lugar de hacerlo en 3.0 por
ciento.
2) Se ha ampliado la cobertura del Programa de Apoyos Directos al Campo
(Procampo), incluso a las areas que se consideran de reconversion productiva.
Como es conocido, en octubre de 1993 se inicio la operacion de este Programa,
que se establece tendra una vigencia de 15 anos.7
3) Se incremento el Programa de Ganado Mejor, que se inicio en 1992 y
sustituyo al de Canje de Sementales que la entonces Secretaria de Agricultura y
Recursos Hidraulicos (SARH) operaba.
4) La Compania Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) y ASERCA (Apoyo
y Servicios a la Comercializacion Agropecuaria) mantendran sus apoyos. En 1989
se llevo a cabo la modernizacion de la primera y en abril de 1991 la creacion de
ASERCA.
5) Se ha programado que, para 1995, los descuentos operados por los
Fideicomisos Instituidos en Relacion con la Agricultura (FIRA) alcancen un monto
de 16 880 millones de nuevos pesos. Hasta junio del presente ano se operaron 5
893 millones de pesos, 6.4% mas que en el primer semestre de 1994.
6) Las actividades del Banrural se han orientado practicamente a atender
solamente a los productores de bajos ingresos. Hay que recordar que en abril de
1990 se anuncio la rehabilitacion de las carteras vencidas en el Banco y
posteriormente, en noviembre de 1991, se transfirio la cartera al Programa
Nacional de Solidaridad (PNS). En 1993 el Banrural amplio su ambito a la
produccion y comercializacion y se canalizaron, de los FIRA al Banco, fondos
para los productores de bajos ingresos.
7) El Fondo de Capitalizacion e Inversion del Sector Rural (FOCIR),
constituido en Nacional Financiera en 1993, hasta junio de 1995 participo en 40
proyectos de inversion, los cuales significan una inversion de 1 522.6 millones
de nuevos pesos y de ese monto el FOCIR participa con 182 millones; los
productores beneficiados seran 17 367, generandose 13 977 empleos en 74 empresas
con la participacion de ejidatarios, pequenos propietarios e inversionistas
privados.
8) Otros programas que continuan y destacan en el presente sexenio son: el
Proyecto de Investigacion y Extension Agropecuario y Forestal (PIEX), puesto en
marcha en 1992; el Proyecto de Desarrollo de Areas de Temporal, que entro en
operacion en 1994; el Programa de Apoyo a la Comercializacion Ejidal,
instrumentado por la CONASUPO; el Programa de Abatimiento del Rezago Agrario,
iniciado en enero de 1992; la Ventanilla Unica de Capacitacion, creada en 1993,
y la reorientacion de los servicios de AGROASEMEX.
9) Finalmente, por medio del Fideicomiso de Riesgo Compartido se ejecutaran
diversas obras de conservacion del suelo y el agua. En 1989 se instrumento un
nuevo programa de precios agricolas y se elaboro otro de estimulos regionales de
este Fideicomiso a la produccion.
10) De los cambios en el sexenio, destacan la nueva politica de precios: los
de concertacion para granos y oleaginosas se eliminaron; los de garantia para
maiz y frijol se sustituyeron por precios piso referenciados a los precios
internacionales. Como es conocido, en octubre de 1989 desaparecieron los precios
de garantia, excepto para el maiz y el frijol, que quedan sujetos asimismo a
permisos previos de importacion; se establecen, ademas, precios diferenciales
para el maiz blanco y el no blanco; se fijo un arancel de cero por ciento para
el sorgo, soya y oleaginosas, de 10 y 15 por ciento para el arroz segun su grado
de industrializacion, en tanto que la cebada y el trigo mantuvieron el requisito
del permiso previo.
11) Respecto a la comercializacion se aclara, en el informe citado, que la de
granos y oleaginosas se rige por los precios de indiferencia;8 para el maiz se
establece un precio soporte operado por la Conasupo, el cual es consistente con
los precios internacionales puestos en zonas de produccion, conforme a un modelo
de precios de indiferencia; el frijol se comercializa con base en un precio
minimo o piso operado tambien por la Conasupo y para el trigo se adopto un nuevo
esquema via ASERCA, apenas en mayo de 1995.
12) Ocupan asimismo un lugar relevante los foros sistema- producto y la
federalizacion de la Secretaria de Agricultura, Ganaderia y Desarrollo Rural.
Acerca de la politica agraria, se declaran cuatro grandes objetivos: 1)
abatir el rezago agrario; 2) lograr la total certificacion de derechos
parcelarios; 3) garantizar la seguridad en la tenencia de la tierra, y 4)
fortalecer la propiedad social mediante la promocion de figuras asociativas.
Las modificaciones al articulo 27 constitucional; el nacimiento de la Ley
Agraria; la transformacion de la Direccion General de Inspeccion, Procuracion y
Quejas, dependiente de la Secretaria de la Reforma Agraria, en Procuraduria
Agraria asi como la Direccion General del Registro Agrario Nacional que se
convierte en una Direccion desconcentrada; la creacion de los Tribunales
Agrarios,9 cuya autonomia se limita al nombramiento de sus magistrados y en el
intervienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Federacion, y la puesta en
marcha del PROCEDE son las cuestiones juridicas, en cuanto al agro se refiere,
mas destacadas durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari.
El Procede, por ejemplo, inicio sus actividades en enero de 1993, y consiste
en expedir un certificado (parcelario) a cada ejidatario en el que se especifica
su numero de parcela y colindancias. Sus resultados, durante 1993 y 1994,
fueron: la entrega de 1 250 000 certificados y titulos que cubren una superficie
de casi 7.5 millones de hectareas.
A manera de conclusion
Muchos son los esfuerzos que se han realizado y los que se estan realizando;
empero, la situacion en el agro sigue siendo compleja en tanto se estima que en
1995 se sembraran 4.8% menos hectareas que el ano anterior y que la
produccion de los diez principales cultivos bajara 13.3% y la produccion de
carne en poco mas de 2 por ciento.10
De no revertirse esa situacion, las perspectivas de lograr un desarrollo
rural, o por lo menos de frenar el atraso que existe en el campo, se vislumbran
cada vez mas lejanas con todo lo que ello involucra. Resolver los problemas del
agro implica, entre otras cuestiones, canalizacion adecuada de recursos
productivos, intercambio justo entre campo-ciudad, y voluntad politica. En otras
palabras, una nueva cultura agraria no solo para los campesinos sino tambien
para el gobierno, sus gobernantes y, en ultima instancia, para el Estado.
* Miembro del personal academico del IIEc - UNAM.
** Doctor en Derecho. Subdelegado Juridico en la Delegacion de la
Procuraduria Agraria en el Distrito Federal. Participa a titulo personal.
1 Vease Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000,
Mexico, 1995, pp. 109-111.
2 Ibidem, p. 110.
3 Ibidem, pp.170-171.
4 Ibid., p. 172.
5 Idem.
6 Ernesto Zedillo, Primer Informe de Gobierno, t. III, Desarrollo Economico,
Infraestructura y Politicas Sectoriales, Mexico, 1 de septiembre de 1995, p.
222.
7 Vease lo concerniente al Procampo en Cronica del Gobierno de Carlos Salinas
de Gortari. Quinto ano, enero 1993 - dicembre 1993, Presidencia de la Republica,
Unidad de la Cronica Presidencial, Mexico, 1994, pp. 481-490.
8 El precio de importacion o precio de indiferencia sera igual al precio
internacional mas costos de transporte mas gastos de internacion. Vease Ernesto
Zedillo, Primer Informe de Gobierno, op. cit., pp. 222, 225 y 226.
9 Creacion que da cumplimiento a la fraccion XIX, parrafo segundo, del
articulo 27 constitucional; se les otorga asi autonomia y plena jurisdiccion
10 Vease Ernesto Zedillo, Primer Informe de Gobierno, op. cit., p. 237.