La visión básica sobre las políticas de industrialización en México
generalmente ha sufrido de una peculiar distorsión, pues se les ha concebido por
oposición a la política comercial. Cuando prevalece una idea adversa sobre el
papel que puede cumplir el mercado mundial, la concepción de las políticas
industrializadoras se basó en la necesidad de crecer fuera de los flujos básicos
del comercio. Así, las políticas de industrialización sustitutiva de
importaciones descansan en la idea de que el mercado mundial sería totalmente
adverso a un proceso continuado de crecimiento. Por el contrario, hoy en día nos
enfrentamos a la idea opuesta: pareciera inconcebible la posibilidad de crecer
fuera de los flujos del comercio mundial.
La consecuencia de esa manera de ver las cosas han sido las concepciones de
política industrial que descansan religiosamente en la postura de política
comercial que se corresponde a cada caso. En el primero, el corazón de la
política industrial estuvo en la protección. En el segundo, en la apertura. Este
trabajo parte de considerar que ambas visiones son erróneas, por la misma razón:
ambas descansan en una evaluación equívoca sobre la forma en que realmente opera
el mercado.
Hay dos cuestiones que en la práctica muestran las contradicciones de esa
manera de ver el problema. La experiencia histórica del proceso de
industrialización sustitutiva de importaciones es que pretende elevar la
protección vía las tarifas y rápidamente entra en contradicciones: la tasa de
protección efectiva disminuye con la que se da a los insumos intermedios. En
consecuencia, las cuotas se convierten en la única forma de protección eficaz.
No obstante, esa forma de protección se opone a los necesarios estímulos
competitivos que requiere el sistema para impulsar el crecimiento y el cambio
tecnológicos. El modelo de apertura comercial, como lo hemos visto en la
práctica, dio lugar a una experiencia llena de contradicciones, en la que el
crecimiento de los sectores ``ganadores'' depende mayormente del flujo de
importaciones, lo cual ha conducido a un rápido estrangulamiento del modelo a
causa del déficit comercial. Es claro que ese resultado también es atribuible en
buena medida al hecho de la sobrevaluación de la tasa de cambio. Sin embargo es
innegable que crecieron más los sectores cuyos intercambios fueron
predominantemente intrafirma y cuyos precios de importación aumentaron mucho m s
aprisa que los de sus exportaciones. La consecuente caída en los términos de
intercambio no permitiría entonces confirmar que esos sectores estuvieran
creciendo con base en una ventaja competitiva definida en el orden productivo.
En ambos casos se ha ignorado la naturaleza específica de la operación de los
mercados y que se ha obtenido un resultado opuesto al que se buscaba: crear las
condiciones óptimas para el crecimiento para la industria.
El análisis y la crítica sobre el proceso de industrialización con base en el
modelo de sustitución de importaciones es bien conocido y no se pretende revisar
aquí. El propósito de esta nota es revisar la experiencia reciente con objeto de
evaluar el cambio efectivamente realizado en el proceso, así como el alcance de
las transformaciones.
¨Industrialización hacia afuera?
El propósito central del nuevo modelo de industrialización se ha expresado en
torno a tres objetivos: elevar la productividad, hacer que la industria sea
competitiva en escala internacional y generar con ello capacidad de crecimiento
y empleo. Los tres objetivos descansan en un solo instrumento de política: la
apertura comercial. A 12 años de iniciado el cambio estructural de la economía,
hoy es factible evaluar esos tres objetivos. Para ello se procedió a comparar
los índices de productividad (PIB/trabajador), de crecimiento de las
exportaciones y de las exportaciones netas (exportaciones - importaciones) y las
tasas de crecimiento del producto sectorial, con base en las 72 ramas de las
Cuentas Nacionales. El período de estudio es de 1970 a 1993. Además se
consideraron las variables de empleo, salarios, ganancias, precios relativos y
acervos de capital, para contar con un perfil más completo de los patrones de
crecimiento observados. Para precisar los cambios, los resultados contrastan los
cambios de 1988 a 1993 respecto a los períodos anteriores. El propósito es
destacar el momento a partir del cual la economía mexicana opera ya como una
economía relativamente abierta.
En primer término analizaremos la relación crecimiento del producto y de las
exportaciones. Al efecto se observa que en la experiencia reciente el
comportamiento de las exportaciones y las importaciones ha sido en gran medida
resultado de la política cambiaria. Así, en el periodo de 1985-1987, con una
tasa de cambio relativamente subvaluada, se logró un excedente de exportaciones,
en tanto que de 1992 a 1994, con dicha tasa sobrevaluada, se tuvo un cuantioso
déficit comercial. Esto proporciona una imagen complicada del proceso, ya que en
un periodo con saldo comercial positivo la economía apenas empieza a crecer un
poco, después de un largo lapso de estancamiento. Por el contrario, en la
experiencia reciente, nos encontramos con un ligero crecimiento de las
exportaciones asociado a un proceso de reducción de la tasa de crecimiento de
1990 a 1994.1 Ciertamente lo extraño es que en un periodo en que el producto
deja de crecer se experimenta un acelerado aumento de las importaciones. Pero
aún más significativa resulta la composición sectorial de estos comportamientos.
El cuadro 1 nos presenta una aproximación al problema. En él se aprecia que el
crecimiento del producto se concentra en gran medida en unas cuantas ramas de la
economía, en particular de la 33 a la 42 y de la 43 a la 47 y de la 48 a la 58 y
61. Asimismo se muestra que las mismas ramas generan la mayor parte del déficit
comercial. El hecho es significativo puesto que parece constituir una
característica del nuevo modelo de crecimiento.
Este comportamiento a su vez difícilmente se puede relacionar con algún
elemento asociado a la ventaja comparativa, como se observa por el
comportamiento de los índices de productividad y de empleo. En el periodo de
1988 a 1993 se aprecia que los sectores líderes en crecimiento de la
productividad no coinciden con los que han aumentado el empleo. En las ramas 43
a 47 y 48 a 58 nos encontramos el mayor incremento de productividad y una
disminución en los índices de empleo. Solamente en las ramas 33 a 42 hay
consistencia en el crecimiento de ambos rublos. Esto significa que en aquéllas
el aumento de la productividad se ha dado a costa de sacrificar empleo, en tanto
que en las últimas es consistente con un aumento del producto. El cuadro 2
presenta dicha información.
Se cuestiona entonces que, al menos en la experiencia inmediata, el
crecimiento del sector externo se asocie al del conjunto de la economía. El
avance de los sectores líderes parece haber descansado en un requerimiento
desusado de importaciones, incluso muy por encima del aumento de sus ventas
externas. Al respecto se ha sostenido públicamente que ese comportamiento de las
importaciones sería atribuible a los requerimientos de formación de capital que
genera la transformación de la economía. La participación de las importaciones
de bienes de capital frente a la de los bienes intermedios parece mostrar lo
contrario, según se muestra m s adelante.
Ahora bien, en los cuadros 1 y 2 destaca que los sectores de ajuste en empleo
han sido los de servicios y construcción, en los que no se detecta un
comportamiento adecuado respecto a la productividad.
Las ramas que muestran un comportamiento consistente en productividad,
empleo, crecimiento y saldo externo son las del sector extractivo. En menor
grado, pero con un aumento del déficit externo, tenemos al sector primario. El
contraste es significativo, ya que muestra que conforme al nuevo modelo los
únicos sectores capaces de generar un saldo externo positivo son los
relacionados con la explotación de recursos naturales.
El comportamiento de las importaciones resulta entonces crítico en la
interpretación del nuevo modelo. A medida que se ha implantado, se observa un
aumento gradual de las importaciones de bienes intermedios y de consumo respecto
a sus niveles históricos, como se ve en el cuadro 3. El aumento en los bienes de
capital en 1990-1993 no alcanza el nivel de los años de crecimiento de los
setenta y principio de los ochenta.
De hecho se observa una menor participación de los bienes de capital en el
total de las importaciones y un aumento sensible en las de bienes intermedios.
En lo inmediato se ha intentado reducir la discusión a tomar una de dos
hipótesis: 1) ¨en qué medida el efecto observado en las importaciones es
atribuible a la sobrevaluación de la tasa de cambio?, y 2) ¨en qué forma los
resultados muestran una característica fundamental de la inserción estructural
de la economía mexicana en la mundial?
El problema, sin embargo, es que de hecho ambos procesos podrían estar
presentes. Una hipótesis m s interesante, sobre todo desde el punto de vista de
la formulación de políticas industriales, sería la siguiente: viendo el problema
como un proceso, ¨no estamos frente a los resultados de políticas de inserción a
la economía mundial mal concebidas?
Obsérvese que en esta hipótesis de alguna manera se da por buena la idea de
que se requiere una inserción eficiente a la economía mundial. La diferencia es
que resulta claro que el tipo de inserción realizado resulta sumamente inestable
y poco eficiente desde el punto de vista del crecimiento y el empleo.
Al hacerse una revisión m s detallada, estadística, el análisis del efecto
conjunto de las variables consideradas no deja lugar a dudas. Consideremos la
imagen que surge de un análisis factorial corrido de las variables referidas,
para las 72 ramas de actividad, en dos períodos de análisis: 1970-1987 y 1988-
1992, como se muestra en el cuadro 4.
El cuadro señala que 32.8% de la variación total de las variables observadas
se explica por cuatro elementos determinantes que se agrupan en el factor 1, en
el que el crecimiento de la economía se asocia con el incremento de los acervos
de capital, el aumento del trabajo y la disminución de los salarios.
Hay un segundo factor que contribuye con 19.6% de la varianza total,
determinado por el comportamiento de la productividad del trabajo, el
crecimiento y un cambio en los precios relativos de signo negativo. El tercer
factor contribuye con 15.4% de la varianza total, pero en la cual hay una sola
variable que parece determinante, las exportaciones, las cuales presentan un
comportamiento esencialmente2 aislado de la variación de las otras variables.
El señalamiento es que los tres factores identificados muestran los
comportamientos dominantes. El primero se podría interpretar como una suerte de
función de producción, en la que se observa una incidencia muy baja de cambios
en la productividad y un importante efecto de desplazamiento por la disminución
de los salarios reales. El segundo factor señala la productividad, asociada al
crecimiento del producto, pero de manera muy clara que los efectos debidos a la
revaluación/devaluación de los precios son muy importantes. Finalmente, se
aprecia que ambos factores no se asocian con las exportaciones.
Veamos ahora el comportamiento de estas variables en el periodo reciente.
De nuevo el primer factor aparece con las variables centrales a la función de
producción: el crecimiento, el trabajo y los acervos de capital. Sin embargo,
hay dos diferencias importantes: en este periodo los salarios no muestran una
asociación significativa. La variable de productividad en la función de
producción, aun cuando registra un ligero aumento, no llega a ser
significativamente diferente de la observada en el periodo anterior. En el
segundo factor volvemos a encontrar la productividad, mas ahora asociada de
manera sustancial al cambio en un precio b sico, el salario. Este es un elemento
de gran importancia ya que significa que los sectores que muestran aumentos de
productividad, ésta no es del todo asociable a un cambio productivo sino
mayormente a la reducción del trabajo y en esos casos a aumentos en la tasa de
salarios. En el tercer factor nos encontramos que las exportaciones dejan de ser
una variable significativa para encontrar la relación entre la tasa de
rentabilidad y los precios relativos.
Estos dos últimos factores son significativos del tipo de restructuración que
ha estado ocurriendo. De una parte tenemos que los sectores que crecen lo hacen
utilizando menos capital. Pero los que han avanzado en materia de productividad
lo lograron reduciendo el trabajo. Ambos comportamientos son importantes para
entender una situación. De 1988 a 1993 la economía mexicana logró una ligera
recuperación de la tasa de inversión; sin embargo, no dejó de crecer. Por su
parte, las exportaciones ya no fueron un factor que pudiera asociarse al
comportamiento de alguna de las variables observadas. El de la productividad
muestra de lleno el efecto de la apertura comercial y los sectores que
revaloraron su producto a los nuevos precios relativos parecen responder con
incrementos de productividad, al menos en términos de aumentos del producto.
Tampoco es evidente que esos sectores se identifiquen con los que más exportan.
Los resultados aún se pueden depurar mucho m s si se reduce la prueba para el
sector manufacturero, mas los resultados3 no cambian de manera sustantiva en el
segundo período. La única diferencia es que la incidencia de la productividad en
la función de producción es ligeramente mayor, pero sin llegar a ser
estadísticamente significativa.
Más que una conclusión, una reflexión a desarrollar
México ha sido lanzado a un proceso de cambio estructural, que se supone
debiera generar un nuevo patrón de industrialización. En lo inmediato
ciertamente se perciben cambios en la estructura agregada del producto y el
empleo. No obstante, los cambios identificables distan de ser los que se habían
postulado como necesarios para la economía mexicana. Por una parte tenemos que
los sectores ganadores han generado un escaso crecimiento y un empleo aún más
escaso. Por otra, los sectores perdedores han disminuido su participación en el
producto y en el empleo. Asimismo, encontramos que esos sectores distan de ser
``estrellas ascendentes'' por el comportamiento de sus exportaciones. Si bien
éstas registraron un aumento significativo, se mantuvieron en un nivel
apreciable mientras la tasa de cambio se mantuvo subvaluada. En cuanto esta
situación se revirtió, esos mismos sectores han generado el mayor déficit
comercial de la historia del país.
En cuanto al comportamiento de la productividad y el crecimiento de las
exportaciones, tampoco encontramos asociación alguna. Peor aún, el componente de
productividad tan solo parece responder a cambios en la valoración relativa de
los precios y no necesariamente a cambios productivos bien identificados, salvo
en unas cuantas ramas de actividad.
La nueva inserción productiva en la economía internacional parece equívoca.
De una parte muestra que no permite lograr incrementos de productividad sin
generar violentos aumentos en los requerimientos de insumos importados ni
establecer una diferencia significativa en la composición de las importaciones,
ya que en éstas siguen predominando los insumos intermedios y los bienes de
consumo final. El aumento en bienes de capital aún no alcanza los niveles de
principios de los ochenta.
Quiz s sea prematuro emitir un juicio definitivo sobre el carácter del nuevo
proyecto de desarrollo adoptado. No obstante, dados los resultados observados
después de 12 años de su inicio, es muy difícil encontrar algún signo de que el
modelo empieza a generar un proceso de crecimiento que se pueda sostener tanto
en sus requerimientos internos de formación de capital y empleo, como en sus
restricciones externas de generación neta de divisas.
En lo inmediato ello significa que puesto que los costos privados de los
sectores ganadores se han subvaluado, y que los costos públicos de los sectores
perdedores se han socializado, el saldo neto, que es un déficit, se ha
transferido a la sociedad, vía el endeudamiento público generado por el déficit
en cuenta corriente. Ese déficit se nos transfirió como deuda pública; los
beneficios privados se transfirieron al exterior.
En realidad el problema es hacer congruentes dos procesos:
1) la inserción productiva, y
2) un nuevo alineamiento de precios relativos, capaz de mostrar de manera
efectiva el costo real de los factores y los beneficios objetivamente
realizados.
Cumplir las dos condiciones no es fácil. Por ejemplo, los sectores
denominados ``ganadores'' en términos de tasa de crecimiento muestran un
cuantioso déficit comercial. Ello puede significar que bajo el alineamiento de
precios entonces prevaleciente sus precios y costos no muestran su rentabilidad
objetiva. El costo real de sus insumos aparece menor al que corresponde y su
relación interna de precios está, en consecuencia, subvaluada. Al generarse la
corrección cambiaria, sus costos han subido y sus precios también. Pero en ese
caso el nivel de su producto deberá reducirse significativamente. Queda entonces
cuestionar qué significado tendría que esos sectores pudieran presentarse como
``ganadores'' potenciales en términos de productividad. Su inserción productiva,
básicamente por medio de filiales de empresas trasnacionales, les otorga otro
lugar. El comercio intrafirma que puedan desarrollar tendrá que adaptarse a
otras condiciones, pues de lo contrario sería insostenible.
Por otra parte tenemos a los sectores que podrían considerarse perdedores
desde el punto de vista de crecimiento del producto. En este caso nos
encontramos que algunos de ellos han resultado exportadores netos, por ejemplo
las ramas del sector extractivo (5 a 10); sin embargo, con el alineamiento de
precios antes imperante el valor de su producto se ve castigado. Presumiblemente
estos sectores ahora se podrían revalorar en sus precios reales de mejor manera.
Lo paradójico entonces es que los sectores que muestran mayor potencial de
crecimiento respecto a su inserción externa siguen siendo los extractivos. El
rápido crecimiento de las exportaciones manufactureras, que ciertamente llega a
significar una proporción importante de las exportaciones totales, requiere ser
revaluado.
Los resultados alcanzados con el modelo de industrialización seguido en los
últimos 12 años parecen ambiguos. No cabe duda que se ha generado un profundo
proceso de cambio estructural. Pero de ninguna manera se puede sostener que se
haya logrado generar un proceso de crecimiento que se pueda sostener y alimentar
por su vinculación con la economía mundial. Peor aúún, los términos de
integración hasta ahora logrados dejan mucho que desear, el impacto en el empleo
es negativo y los requerimientos de importaciones insolventables. Esto significa
que:
o las políticas seguidas para integrarse a la economía mundial han sido
equivocadas,
o el modelo no ha sido bien concebido.
El momento es adecuado para profundizar en la discusión de ambas hipótesis.
2 Proporción media del saldo en cuenta corriente, (exp-imp) por sector de
origen.
Fuente: INEGI, Cuentas Nacionales 1970-1993.
1 Indice del PIB por trabajador ocupado, 1980 = 100.
2 Indice de ocupación 1980 = 100.
Fuente: INEGI,Cuentas Nacionales 1970 - 1993.
* Profesor titular, Universidad Autónoma Metropolitana - Xochimilco.
1 En efecto, la tasa agregada de crecimiento de la economía pasa de 4.4% en
1990 a 0.6% en 1994.
2 Por ello no es estadísticamente significativa su relación con otras
variables.
3 Se han omitido por las restricciones de espacio.
Cuadro 1
Crecimiento y exportaciones de 1970 a 1993:
Indices sectorialesCrecimiento1 Exportaciones netas2 Sector 1970-76 1977-1981 1982-1987 1988-
1993 1970-1976 1977-1981 1982-1987 1988-1993 1- 4 2.61 5.08 1.4 0.97 -11.24 -14.33 -
4.78 -18.51 5-10 6.7 -
0.08 0.43 1.11 11.46 147.53 149.43 231.26 11-23 4.55 7.54 0.85 3.97 18.82 28.66 12.49 1.89 24-32,59 4.96 7.74 -1.29 0.14 -4.58 -13.36 -
6.04 -43.44 33-42 9.40 4.43 2.54 3.37 -27.45 -44.25 -
10.63 -59.75 43-47 6.65 11.62 1.62 3.32 -5.87 -35.37 -
2.38 -3.84 48-58,61 8.34 13.38 -0.97 6.88 -81.03 -168.80 -
38.07 -207.35 68-72 5.78 8.07 0.79 2.35 -0.11 -0.06 -0.02 -0.25 63-65 8.82 10.91 -0.97 5.91 60 6.49 14.15 -4.21 4.39 62 5.87 17.26 -1.8 2.32 1 Tasa media anualizada de crecimiento del
PIB.
Cuadro 2
Productividad y empleo de 1970 a 1993
Indices sectorialesProductividad1 Empleo2 Sector 1970-76 1977-1981 1982-1987 1988-
1993 1970-1976 1977-1981 1982-1987 1988-1993 1-4 94.22 103.86 104.31 104.73 80.70 91.8 104.44 104.98 5-10 93.92 123.71 103.96 101.0 82.62 101.03 120.25 129.88 11-23 80.57 95.12 102.25 113.46 81.83 95.33 108.46 113.29 24-32,59 80.56 96.42 104.01 109.53 80.85 94.72 94.44 91.86 33-42 86.46 105.66 104.57 124.15 78.67 97.4 113.79 119.25 43-47 72.29 91.57 99.33 125.59 76.46 93.75 99.62 94.91 48-58,61 78.76 98.48 102.76 136.35 67.63 88.98 90.99 96.89 68-72 102.24 101.43 106.11 108.51 62.24 91.37 108.26 113.28 63-65 87.84 97.35 88.92 96.25 63.37 91.93 112.71 122.31 60 114.68 106.2 90.65 77.56 51.25 84.59 100.13 123.24 62 67.05 89.16 98.63 97.81 73.75 89.34 123.24 113.14
Composición de las importaciones, 1970-1993
(porcentajes)
Periodo Consumo Consumo Formación de intermedio final capital 1970-1982 45.8 7.02 21.03 1983-1987 48.9 5.28 17.32 1988-1992 52.3 11.52 17.87 Cuadro 4
Análisis factorial de 72 sectores de la economía, 1970-1987
(matriz de factores rotados ortogonalmente)Variable Factor 1 Factor 2 Factor 3 Productividad 0.0888 0.8655 0.1806 Precios relativos 0.0073 -0.6061 0.4275 Salarios -0.5762 0.3413 0.4072 T Crecimiento 0.7789 0.5649 0.0139 Exportaciones -0.0163 0.0067 0.7411 Acervos de capital 0.6005 -0.0056 0.3931 Trabajo 0.8862 0.0838 -0.1032 Varianza total 32.8 19.6 15.4 Cuadro 5
Análisis factorial de 72 sectores de la economía, 1988-1992
(matriz de factores rotados ortogonales)Variable Factor 1 Factor 2 Factor 3 Productividad 0.1192 0.9140 0.0337 Precios relativos -0.1206 -0.0596 0.8924 Salarios -0.1530 0.7844 0.1168 Crecimiento 0.8583 0.4345 -0.0843 Exportaciones -0.2351 0.3769 -0.3445 Acervos de capital 0.5835 -0.1041 0.1831 Trabajo 0.8736 -
0.2642 -0.0953 Ganancias 0.1203 0.1244 0.8307 Varianza total 24.5 23.7 20.7