El observador objetivo comprueba, al contrario, que el liberalismo triunfa
solamente en las partes mas fragiles de la economia mundial, esencialmente
Africa (al sur del Sahara) y America Latina que ven acentuarse sus debilidades
antiguas y agravarse su depen-dencia y, tal vez, su marginacion.
Por otra parte, en las regiones desarrolladas de Europa occidental y America
del Norte, en las zonas de rapido desarrollo de Europa del este y sobre todo de
Asia, o en la otrora Union Sovietica, tienen lugar procesos mas o menos
complejos de consolidacion, reforma o construccion de sistemas capitalistas
nacionales o regionales en los cuales el Estado desempena un papel esencial en
la regulacion, la inversion y la innovacion.
Es verdad que la caida del sistema socialista en Europa del este y en la
antigua Union Sovietica, asi como el agotamiento del modelo estatal o
semiestatal en la India, Turquia y muchos paises del mundo arabe, de Africa y de
America Latina han provocado en todas partes la sustitucion creciente de los
mecanismos de mercado por procedimientos administrativos en la regulacion de las
economias nacionales y la redefinicion del lugar y el papel del sector publico.
En el Occidente se ha bautizado como ``liberalizacion economica'' a este
movimiento de transicion de economias estatales hacia economias de mercado
reguladas y dirigidas por el Estado. Admitamos el termino, pero liberalizacion
no significa triunfo del liberalismo. Salvo -aun una vez mas- en America Latina
y en el Africa al sur del Sahara este movimiento de transicion no esta
emparentado de ninguna manera con la construccion del modelo economico que
postula el liberalismo, es decir, un modelo fundado en los principios del
laisser-faire y del libre comercio.
Tambien es verdad que las politicas monetarias aplicadas en el Reino Unido y
luego en Estados Unidos hicieron creer que las economias britanica y
estadounidense se habian convertido, o se habian vuelto a convertir, en
economias liberales, fundadas en estos mismos principios. Torpe mistificacion,
porque a pesar de la introduccion de elementos de liberalismo, el Estado en el
Reino Unido y en Estados Unidos conserva un papel fundamental en la regulacion
de los mercados de trabajo, de capital, de cambios, bienes y servicios y tambien
en el cambio tecnico y en la inversion.
En fin, es verdad que desde hace quince anos se estan llevando a cabo
programas de ajuste estructural en un numero creciente de paises del sur y del
este bajo la egida del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial o por
iniciativa de los estados. Sin embargo, si estos programas implican con
frecuencia la introduccion de elementos de liberalismo, no seria facil
asimilarlos siempre y por doquier a politicas neoliberales.
Es cierto, el modelo teorico subyacente en el programa de ajuste estructural
impulsado por el FMI y el Banco Mundial es el modelo neoliberal o neoclasico.
Pero no es este modelo -esta muy lejos de serlo- el que se aplica en la mayoria
de los casos, ya sea porque el programa de ajuste aplicado se elabora y ejecuta
independientemente del FMI, aun cuando este le da su aval, o porque el Fondo no
tiene ni los medios ni la voluntad de imponer su modelo. El ajuste estructural
no se identifica, asi, a la politica neoliberal como en America Latina y Africa
al sur del Sahara. ¨Pero que significan exactamente el ajuste estructural y la
politica neoliberal?
Un programa de ajuste estructural tiende, en principio, a restaurar la
solvencia externa de un pais, a disminuir la presion externa y a suprimir los
desequilibrios financieros y monetarios globales. A un pais que no puede
asegurar el financiamiento de sus importaciones o el servicio de su deuda
externa se le prohibe el acceso a los mercados internacionales de capitales y
debe renegociar la restructuracion de su deuda con el FMI, con sus deudores
publicos del Club de Paris, y privados del Club de Londres, o con los tres a la
vez. A cambio, se compromete a ajustar sus parametros financieros externos e
internos con la finalidad de restaurar su solvencia.
La necesidad de un ajuste surge de la persistencia o del crecimiento del
deficit de la balanza de pagos. Tambien cuando la cuenta de capital (los flujos
de capital publicos y privados) no es suficiente para cubrir el deficit de la
cuenta corriente (transacciones sobre los bienes y servicios transferidos): es
el caso que se da cuando sobreviene una reduccion del credito publico o una fuga
de capitales, por ejemplo, o cuando la cuenta corriente se vuelve deficitaria
como consecuencia de una baja en las transferencias (ingresos de turismo o
remesas de los emigrados, por ejemplo) o por cobros obtenidos mediante la
exportacion de productos brutos o, aun mas, a causa del incremento del servicio
de la deuda.
Sin embargo, el ajuste estructural es en la practica un concepto muy elastico
tanto en sus finalidades como en sus instrumentos. Su objetivo explicito es
restablecer la solvencia del Estado y del pais mediante la reduccion del deficit
de la balanza de cuenta corriente o de la balanza de pagos. Pero los centros
mundiales del poder financiero y politico pueden buscar otros objetivos
implicitos en estos: proteger las colocaciones de los grandes bancos
internacionales de los paises desarrollados o crear nuevas oportunidades de
ganancias para sus grandes empresas, por ejemplo, reducir la soberania economica
(lease politica) de ciertos estados, instaurar el control colectivo de las
grandes potencias occidentales sobre los paises del sur y multiplicar los
obstaculos para una politica de desarrollo nacional autonomo.
De hecho, pueden distinguirse cuatro politicas que pueden corresponder en la
practica a un programa de ajuste estructural: de austeridad, de estabilizacion,
de racionalizacion y de liberalizacion. Segun los casos, el programa de ajuste
estructural conllevara una proporcion variable de instrumentos de coyuntura,
como la manipulacion de las tasas de cambio y de interes, de los presupuestos
estatales, etc., y la instauracion de medidas institucionales que afectan la
estructura de la economia, como la liberalizacion de las importaciones, del
cambio y de los mercados de trabajo, de los capitales y de la moneda, o la
privatizacion de empresas y servicios publicos. Ademas, segun la naturaleza de
la politica economica en la que estos diversos instrumentos se encuentran
insertos, su efecto y significado no siempre seran los mismos.
La politica de austeridad corresponde a la reduccion de los gastos del Estado
(gastos militares, inversion publica) y del consumo privado, gracias a medidas
como el control cambiario temporal, la fijacion de cuotas y derechos de aduana
mas elevados para ciertos bienes y servicios importados, etc. La politica de
estabilizacion persigue un objetivo identico mediante la manipulacion de las
tasas de interes, los tipos de cambio y el presupuesto.
La politica de racionalizacion es, en ciertos casos, la condicion del exito
de la austeridad y de la estabilizacion, sobre todo en los paises con un sistema
economico mas o menos estatal. Tal racionalizacion implica la supresion de
ciertas subvenciones al consumo, de los servicios gratuitos de educacion y salud
publica, de las subvenciones a las empresas publicas deficitarias, cuyo deficit
no se debe a factores estructurales (aprendizaje tecnico, falta de
infraestructura o de trabajo calificado), y la privatizacion de las que no sean
una mision de servicio publico o de caracter estrategico. Implica tambien la
liberalizacion de los mercados agricolas, la abolicion de la regulacion
puramente administrativa del comercio exterior, de los tipos de cambio y del
comercio privado.
Aqui el objetivo es favorecer la sustitucion de los mecanismos de mercado por
los procedimientos administrativos en la regulacion y liberar los parametros
economicos esenciales de la arbitrariedad de una definicion politica. Pero, y es
esto lo que distingue la racionalizacion de la liberalizacion, se trata solo de
racionalizar la intervencion del Estado, no de abolirla.
En todo rigor, una politica neoliberal es un sinsentido porque la economia
liberal esta considerada como un conjunto de mercados autorregulados por los
bienes y los factores de la produccion. En un universo asi, el Estado se
contenta con cumplir las funciones de policia y justicia, asi como de proveedor
de servicios y bienes colectivos, aunque los economistas liberales no se hayan
puesto de acuerdo sobre la naturaleza de estos bienes o servicios colectivos o
sobre los casos de externalidades positivas o negativas que justifiquen las
subvenciones o los impuestos. Las unicas intervenciones permitidas al Estado, de
hecho a la banca central mas que al gobierno, son la manipulacion de las tasas
de interes y el control de la masa monetaria para corregir el desequilibrio en
la balanza de pagos. No puede haber, por tanto, mas politica liberal que una
politica monetaria. Ademas, se supone que la politica monetaria corrige al mismo
tiempo los desequilibrios internos y externos, que se considera evolucionan en
la misma direccion. En el caso de la inflacion y del deficit externo, un alza en
las tasas de interes permite atraer capitales y restringir el credito,
reduciendo asi el deficit de la balanza y, al mismo tiempo, la inflacion. El
mecanismo inverso actua, teoricamente, en el caso de una deflacion con
excedente.
Al postular que el funcionamiento libre de los mercados (libres de toda
intervencion politica o sindical) engendra automaticamente el equilibrio, tanto
por los bienes y servicios como por la moneda, el capital y el trabajo, la
teoria neoclasica no puede considerar situaciones en las cuales la inflacion o
el deficit externo coexistan con la recesion de la economia. Los desequilibrios
internos y externos no pueden, en esta optica, sobrevenir mas que en una
situacion de pleno empleo de los factores y no pueden explicarse mas que en
terminos de excedente o insuficiencia de la oferta de moneda.
Fue con Keynes -quien formalizo por primera vez la necesidad de regular el
funcionamiento del capitalismo a corto plazo, sobre todo en las situaciones de
equilibrio o de subempleo- que nacio la politica economica la cual suponia la
intervencion permanente del Estado por medio de sus politicas fiscales y
presupuestarias y de sus inversiones. La evolucion contemporanea de las
economias capitalistas volvio caducos muchos aspectos de la teoria keynesiana,
elaborada en una epoca en que ni la concentracion de la industria y las
finanzas, ni la trasnacionalizacion del capital, de la produccion y de la
tecnologia, ni la intervencion estatal, estaban tan desarrolladas. Algunas
situaciones ineditas aparecieron, como la estanflacion (estancamiento o recesion
de la economia, con fuerte inflacion) tanto en los paises desarrollados como en
los del Tercer Mundo. Frente a ellas la teoria se revela impotente. Pero es aun
Keynes quien inspira en gran parte las politicas economicas actuales, que
combinan los instrumentos presupuestarios, fiscales, monetarios y cambiarios.
Precisamente las politicas neoliberales actuales pueden identificarse como
aquellas en las que los instrumentos monetarios y cambiarios tienden a
predominar sobre los fiscales y presupuestarios. Un punto comun en las politicas
economicas aplicadas en algunos paises, sobre todo del Africa al sur del Sahara
y de America Latina es, en efecto, la neutralizacion del efecto intervencionista
del Estado mediante la instauracion de la ortodoxia presupuestaria, es decir,
del equilibrio permanente entre ingresos y gastos del Estado.
Pero esa no es mas que una primera aproximacion. Es posible, en efecto,
definir mas validamente como ``politicas neoliberales'' a las politicas
economicas que tienen por objetivo la desregulacion y la apertura totales de las
economias nacionales para realizar el modelo neoliberal de mercados
autorregulados por los bienes y factores de la produccion. Desde este punto de
vista, el fin de las politicas neoliberales es su propia perdicion ya que
ninguna politica economica no tendria mas razon de ser si tal modelo fuera,
efectivamente, a realizarse.
Austeridad, estabilizacion y racionalizacion constituyen aspectos esenciales
de las politicas de ajuste estructural aplicadas en muchos paises del sur, del
este y aun del norte desarrollado. Aun cuando se hable menos de ellos, todos los
paises industrializados, exceptuando a Japon, conocen, en efecto, un deficit
importante del presupuesto y de la balanza de cuenta corriente. Pero en el sur,
no es sino en ciertos paises del Africa al sur del Sahara y America Latina donde
los programas de ajuste estructural que se aplican conllevan los elementos
esenciales del neoliberalismo. Estos programas, como en el Africa sudsahariana
pueden estar concebidos directamente por el FMI o, como en America Latina,
pueden ser la expresion de politicas gubernamentales autonomas.
En esos paises, el nucleo racional de las politica neoliberales esta
constituido por dos medidas clave: la liberalizacion total del comercio exterior
y la liberalizacion total de los mercados financieros y cambiarios.
Desde el inicio del siglo XIX se sabe que el libre comercio beneficia a la
economia mas competitiva y sobre todo, a la industria, pero impide el desarrollo
de la economia menos competitiva. En las condiciones prevalecientes en la mayor
parte de los paises del sur, sobre todo en America Latina y en el Africa al sur
del Sahara, el libre comercio implica ya sea la destruccion del aparato
productivo nacional (en particular del industrial) o su apropiacion por el
capital extranjero. El viejo argumento, reconocido por los economistas clasicos
ingleses, de la proteccion necesaria para la industria naciente, aun hoy es
completamente valido. Eso es evidente para las industrias ligadas a las nuevas
tecnologias, que se encuentran en fase de aprendizaje en esos paises. Es
igualmente verdadero en el caso de las industrias clasicas, en la medida en que
si ellas se han desarrollado desde hace mucho tiempo en muchos paises, como la
siderurgia, la mecanica, la electrica, la petroquimica, etc., no han estado en
condiciones de mantener su competitividad. La causa esencial de este deterioro
progresivo de las industrias clasicas ha sido la incapacidad de estos paises por
desarrollar una politica tecnologica al ritmo de las tendencias mundiales del
cambio tecnico. Con frecuencia, este deterioro ha estado ligado paradojicamente
a una proteccion exterior excesiva e ilimitada, la cual ha engendrado
situaciones de monopolio y de renta poco propicias para la innovacion.
Deterioradas, estas industrias clasicas se convierten asi en industrias
nacientes, y es en ese sentido que su restructuracion a partir de las nuevas
exigencias de la tecnologia y de la competitividad en escala mundial implican un
nuevo aprendizaje y por ende una nueva proteccion, aunque mas selectiva, contra
la competencia externa.
En cuanto a la liberalizacion de los mercados cambiarios y de capitales, esta
abre el camino para que el capital extranjero tome el control de las empresas
nacionales, en particular las de la industria, las finanzas y las
infraestructuras, lo cual lleva la desnacionalizacion del aparato economico
nacional. Sobre todo cuando, como es el caso en Africa y America Latina, se
agrega una politica de privatizacion total. Simultaneamente se hace depender de
los movimientos internacionales de capital, que por definicion escapan al
control del Estado (en condiciones de convertibilidad total de la moneda), los
parametros esenciales de la economia nacional, como la tasa de inversion, la
balanza de pagos, el presupuesto del Estado, el nivel de reservas y el tipo de
cambio.
En el Africa al sur del Sahara y en America Latina, los programas de ajuste
han consistido no solo en aplicar politicas presupuestarias y monetarias
restrictivas, sino tambien en liberalizar totalmente el comercio exterior, el
cambio y los mercados de capitales y en privatizar al sector publico. Con
algunas diferencias, sin embargo. Mientras que en Africa los gobiernos han
devaluado fuertemente la moneda, en America Latina, por lo contrario, la han
sobrevaluado. Mientras que en Africa los programas los ha concebido directamente
el FMI, en America Latina, han sido obra de los gobiernos, son el aval del FMI.
Mientras que en Africa el deficit de la balanza de cuenta corriente ha sido mas
reducido de lo que ha sido la inflacion, en America Latina esta ha sido vencida
al precio de un incremento del deficit de la cuenta corriente. Mientras que en
Africa el equilibrio de la balanza de pagos esta asegurado en gran parte gracias
a los flujos de credito publicos y concesionales, en America Latina lo esta
gracias al flujo de capitales de inversion extranjera, en su mayoria financiera
Pero tanto en el Africa del sur del Sahara como en America Latina, esos
programas de ajuste estructural han sido calcados del modelo estandar del FMI,
reproduciendo los elementos esenciales de la politica neoliberal. Y en las dos
regiones los resultados de esta liberalizacion han sido los mismos:
estancamiento o regresion del aparato industrial, debil crecimiento global,
persistencia del retraso de la agricultura, desnacionalizacion del capital
nacional, debil expansion del empleo, baja de los salarios y del nivel de vida
de la mayor parte de la poblacion, incremento de la deuda externa y perdida de
la soberania economica y a veces politica.
Preguntar por que estas dos regiones de la economia internacional son las
unicas que se conforman tan fielmente al modelo neoliberal de ajuste
estructural, a pesar de sus consecuencias negativas evidentes sobre la
construccion economica nacional, es otra discusion.
* Investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en
Humanidades, UNAM.