MOMECO, 01/01/95, LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO, 1994-2000

Momento Económico

País/Country: México

Instituto de Investigaciones Economicas, Ciudad Universitaria, México

Autor/Author: Pedro Gonzalez Olvera*

Número/Number: 77

Frecuencia/Frequency: Bi-mensual/Bi-monthly

Mucho se ha dicho y escrito sobre la tradicion y la continuidad de la politica exterior de Mexico. Ello no ha sido casual. A traves de los anos, durante sus casi dos siglos como nacion soberana e independiente, el pais ha mantenido una posicion de coherencia en torno a la defensa de la paz mundial y el respeto al derecho internacional como acotaciones basicas de los vinculos interestatales.

Los llamados principios historicos se fueron construyendo tanto al calor de la defensa de la propia autonomia como de las convicciones nacionales sobre el tipo de comunidad internacional que se deseaba construir. De este modo, principios como la no intervencion, la autodeterminacion de los pueblos, la solucion pacifica de las controversias, la proscripcion de la amenaza o el uso de la fuerza, la igualdad juridica de los estados, se fueron edificando y solidificando en torno a la presencia de Mexico en el ambito mundial.

Tampoco es fortuito que en el pais hayan surgido diversas doctrinas, como la Carranza y la Estrada, que concentran y enmarcan esos principios, a la vez que establecen formulas precisas para la accion de Mexico en el ambito internacional. Juntos, principios y doctrinas, constituyen la plataforma filosofica basica sobre la que se erigen las estrategias que, para cada momento historico, se constituyen para atender los asuntos prioritarios para el interes nacional mexicano.

Dicho de otro modo, los principios y las doctrinas son el fundamento de la accion mexicana en materia internacional, aunque las politicas cambien segun sea necesario atender unos u otros temas de la agenda internacional que mas se vinculan con el ambito interno nacional. Es en tal sentido que se habla de continuidad de la politica exterior mexicana.

En este articulo se intentara senalar los problemas y cuestiones prioritarios que se atenderan durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de Leon. Para ello se tendra en cuenta al menos tres niveles: el primero seria, justamente, el de los principios y las doctrinas. No ha faltado quien opine que ultimamente los principios se han dejado de lado a la hora de actuar en el escenario mundial o, peor aun, quienes sostienen que deberian dejarse de lado o por lo menos subordinarse al interes nacional.

Sin embargo, en un medio de cambios en el que la rapidez y la magnitud de estos son de enormes proporciones, los principios siguen siendo referentes fundamentales y dan la pauta para guiar la accion de Mexico en el ambito internacional, combinandolos adecuadamente con el interes nacional.

El segundo nivel lo proporcionan las directrices generales planteadas por el presidente Zedillo durante su campana electoral, y los lineamientos basicos contenidos en su discurso de toma de posesion. Como se sabe, sus propuestas tuvieron un formato de diez puntos, para cada area tematica. En el caso de la politica exterior fueron los siguientes: fortalecimiento de la soberania; promocion del interes nacional para el bienestar de los mexicanos; las relaciones con Estados Unidos y Canada; concertacion politica e integracion comercial con America Latina; diversificacion de las relaciones internacionales; fortalecimiento de los organismos multilaterales; formulacion de una agenda para el desarrollo; lucha frontal contra el narcotrafico; proyeccion de la cultura nacional, y enfoque integral de la politica exterior.

En su discurso de toma de posesion el doctor Zedillo reitero algunos de los anteriores postulados -la defensa de la soberania, por ejemplo- y anadio otros, como la defensa de los derechos humanos de los mexicanos que se encuentran mas alla de las fronteras y la practica de un nacionalismo activo y abierto, respetuoso de todas las nacionalidades.

El tercer nivel que debe tomarse en cuenta lo da el entorno internacional. En efecto, como se senalo, algunos de los signos que definen a las relaciones internacionales son la velocidad y la magnitud de los cambios. A ellos debe agregarse el de la incertidumbre, toda vez que no se sabe con plena seguridad como concluiran dichos cambios. Asi, la intensa dinamica de la politica y la economia mundiales, sumados a la imposibilidad de predecir en el mediano y largo plazos el rumbo de esa dinamica, suponen la posibilidad de que surjan, de manera mas o menos repentinos, nuevos temas y escenarios a los que tendra que prestarse atencion.

A partir de lo anterior es posible presentar una vision, obligadamente somera y general, de la estrategia que en materia de accion internacional se llevara a cabo durante los seis anos que van de 1994 al 2000.

Los escenarios regionales

America Latina

Sin duda una de las prioridades regionales para Mexico es America Latina. Al respecto existe ya la tendencia a privilegiar las acciones por encima de los discursos, que antano dominaban la escena. La integracion de America Latina se buscara por medio de la firma de acuerdos de libre comercio, multi o bilaterales, de manera que el nuevo siglo encuentre a la region con un avanzado proceso de cooperacion economica y de libre transito de mercancias. En el ambito politico, la Conferencia Iberoamericana, en la que ademas de los paises latinoamericanos de origen iberico se encuentran Espana y Portugal, continuara siendo un foro fundamental de discusion colectiva de los problemas comunes. Del mismo modo, el llamado Grupo de Rio tendra un lugar destacado en la concertacion regional y como interlocutor de las relaciones latinoamericanas, en especial con Europa.

Por su mayor cercania, las relaciones con los paises vecinos de America Central tendran una relevancia incuestionable. No debe pasarse por alto que el primer viaje internacional, aun como presidente electo, de Ernesto Zedillo fue a esas naciones. Pese a su brevedad, la presencia del presidente electo constituyo un importante mensaje acerca de su voluntad de tener lazos de mayor cercania y colaboracion. Mexico ya presta una considerable cooperacion a Centroamerica, pero esta linea se fortalecera todavia mas a corto plazo. Por otra parte, la no intervencion y la autodeterminacion de los pueblos seran los puntales, como siempre, de la politica hacia Cuba, como quedo demostrado en la reciente Cumbre de las Americas, celebrada en Miami.

America del Norte

Nunca han sido faciles las relaciones con Estados Unidos. Existen infinidad de temas que, potencialmente, pueden alterar al transcurso normal de los vinculos con dicho pais. En los pasados seis anos se intento la politica de tratar los temas por esferas separadas, de manera que un conjunto en una de ellas no provocara un conflicto en toda la relacion. Aunque hubo fricciones, o a pesar de ellas, en distintas areas -el embargo del atun, la decision de la Suprema Corte de Justicia de validar los secuestros de ciudadanos extranjeros en el territorio de los paises de origen de estos, trato a los trabajadores indocumentados, etc.- todo el tiempo se manifesto una voluntad comun de entendimiento global.

Ahora, en lo inmediato, el panorama de la relacion se presenta complicado debido a la propuesta y aprobacion de la llamada ley 187 que, entre otras cosas, restringe la educacion y los servicios de salud a los trabajadores migratorios indocumentados. La labor de proteccion y defensa de los derechos humanos se debera intensificar a la par que se instrumenten formulas novedosas para evitar que este tipo de decisiones enfrien las relaciones bilaterales.

Otra area de fuerte intercambio sera la del Tratado de Libre Comercio. A partir de su institucionalizacion, los vinculos tendran que intensificarse, sobre todo por la tendencia casi inevitable a dar una dimension continental a dicho tratado. Es casi seguro que se iniciaran negociaciones para admitir a nuevos miembros, empezando por Chile, puesto que ya se anuncio su proximo ingreso.

Aunque es evidente que habra otros muchos temas por tratar; no puede perderse de vista que Mexico es el unico pais en desarrollo que tiene frontera con la principal potencia militar del mundo y la unica que sobrevivio a la guerra fria. Todo ello complica enormemente la relacion bilateral, pero se mantiene la voluntad especifica del gobierno de Mexico de tener una adecuada relacion con el vecino pais del norte, basada en la formula de las areas separadas, sin que esto signifique en algun momento la abdicacion de los principios y el interes nacional.

Con Canada Mexico redescubrio una vecindad que por mucho tiempo tuvo un caracter de bajo perfil. La coincidencia de posiciones en cuestiones internacionales abrio un vasto campo de accion conjunta. Pero ademas la novedosa calidad de socios entrano un intercambio de bienes, personas, servicios, ideas, que nunca antes se habia visto y que suponen la necesidad de establecer una estrategia propia para la relacion con el vecino Canada, que ya no tendra el caracter de bajo perfil que se senalo. Como se dice popularmente, Canada llego para quedarse entre las prioridades de Mexico, mas aun si resaltamos el hecho de que puede significar un contrapeso importante a la relacion con Estados Unidos en el ambito norteamericano y una buena alternativa para el destino de los productos mexicanos.

Europa

En su estrategia de diversificacion, Mexico siempre ha ubicado a los paises europeos entre sus primeras alternativas; en una primera instancia a los occidentales; ahora tambien a los de Europa central. No todas las veces se ha tenido el eco esperado. De hecho la decision de negociar el Tratado de Libre Comercio se origino en la apreciacion de que existia un escaso interes en Europa por el mercado mexicano. En contrapartida, la firma del TLC tuvo un efecto multiplicador en la atencion del viejo continente por los asuntos mexicanos.

Baste recordar el muy reciente acuerdo de la Union Europea, tomada en la ultima reunion de su Consejo de Ministros celebrada en Bruselas, de buscar los mecanismos para intensificar las relaciones con Mexico. No puede ocultarse que esta decision estuvo motivada por el lugar que el pais ocupa en America; empero, es una magnifica oportunidad para que la politica de diversificacion tenga resultados muy concretos, como la firma de un acuerdo de cooperacion mas avanzado que el de abril de 1991, a fin de que los intercambios incluyan tambien areas como la financiera, la economica, la informativa, la de la administracion publica y la del desarrollo social.1

Por lo demas el acercamiento no se circunscribira a la Union Europea, sino que se buscara mantener una relacion individualizada con paises como Espana, Portugal, Francia, Italia y Alemania, es decir, con los que siempre se han mantenido vinculos especiales.

Adicionalmente, la participacion en el Banco Europeo de Reconstruccion y Desarrollo, del que Mexico es el unico miembro latinoamericano, implica una activa presencia en Europa Central o del Este. Ahi hay una rica veta de desarrollo de proyectos de cooperacion que despues podran utilizarse en otras regiones.

La Cuenca del Pacifico

Quiza uno de los esfuerzos mas importantes para lograr la plena diversificacion de las relaciones exteriores de Mexico, es el que se realizo con la Cuenca del Pacifico. Ahora, el pais forma parte activa de los foros regionales de mayor relevancia, como el Mecanismo de Cooperacion Economica Asia- Pacifico (APEC por sus siglas en ingles), de caracter intergubernamental; el Consejo Economico de la Cuenca del Pacifico (PBS) que reune principalmente a empresas, y el Consejo de Cooperacion Economica del Pacifico (PECC), de caracter mixto, ya que en el tienen presencia gobiernos, academicos y empresarios.

Las tareas por venir las ha sintetizado muy adecuadamente un especialista de la Cancilleria mexicana: ``...delinear una estrategia que permita consolidar nuestra presencia y promover nuestra insercion en la region... identificacion en nuestra pertenencia a la Comunidad del Pacifico... identificar sistematicamente a los beneficiarios del trabajo cientifico que surge en la region... instrumentar una politica economica en la region basada en asociaciones estrategicas selectivas... promover convenios bilaterales o acuerdos de alcance parcial para aquellos sectores que permitan incrementar ciertos volumenes de comercio en areas escogidas y revertir asi la tendencia del escaso intercambio comercial... continuar los esfuerzos institucionales y privados para atraer un mayor flujo de inversion en la region... [y] actualizar, conforme a la realidad economica, los lineamientos que rigen los intercambios con algunos paises y territorios de la Cuenca del Pacifico.''2 Es evidente que, al igual que en Europa, se instrumentara una estrategia de intercambios particularizada por pais, en primer lugar con Japon y China, y luego con los paises de industrializacion reciente. Pero lo que mas importa, al lado de la relacion politica, es el aumento del comercio bilateral, lo cual debera lograrse con la pertenencia a los organismos senalados.

Los organismos internacionales

Seran tres los organismos internacionales que reciban especial atencion durante el sexenio que apenas se inicia. Uno, de caracter universal. La ONU, que a medio siglo de haberse creado requiere formas que le permitan adecuar su funcionamiento a la correlacion de fuerzas establecida en el denominado ``nuevo orden mundial''. Lo anterior en un sentido opuesto al que parece prevalecer en estos primeros anos de la etapa postbipolar, de aceptar la intervencion -llamese asi o ``derecho de injerencia''- como formula para resolver los conflictos internacionales. Asimismo, Mexico insistira en la necesidad de integrar en un primer plano de la agenda internacional la discusion sobre el tema del desarrollo, que hasta ahora se ha mantenido relativamente relegado en las prioridades del organismo.

El funcionamiento del Consejo de Seguridad tendra una especial atencion del gobierno mexicano primero para que no se haga una costumbre el unipolarismo que de alguna manera funciona en ese organo de la ONU; segundo, para que permita la inclusion de un mayor numero de naciones por region a fin de democratizar la toma de decisiones.

El segundo organismo, de caracter regional, es la Organizacion de Estados Americanos. Hay aqui una clara predisposicion de algunos estados americanos para convertirla en punta de lanza del mantenimiento y cuidado de la democracia en el continente. La posicion mexicana es rechazar de manera absoluta esta pretension y de, por el contrario, reorientar las funciones del organismo para que atienda especialmente los problemas de la economia y la sociedad de los paises del sur del rio Bravo, es decir, lo relativo al desarrollo. Se insistira en la firma del Protocolo de Managua, que establece la creacion del Consejo Interamericano para el Desarrollo Regional, cuyo objeto fundamental es eliminar la pobreza critica en America.

El tercer organismo, de orientacion mas economica, es la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economico (OCDE). Aunque otro diplomatico mexicano ha senalado que ``ser miembro de esta no nos convierte en un pais desarrollado'',3 sin duda ello ayudara a establecer acuerdos de cooperacion para el crecimiento economico de Mexico. Varias situaciones deberan modificarse, entre ellas, la colaboracion de Mexico con el Grupo de los 77. No es que vaya a dejarse de cooperar con el, pero si dejara de haber una participacion comun sobre todo en el seno de la ONU.

Con la pertinencia a la OCDE el pais sin duda tendra una vision mas rigurosa de la economia mundial y un acercamiento mas preciso a sus propios problemas.

Los temas globales

Ademas de los escenarios regionales y de los organismos internacionales, la politica exterior de Mexico debera atender, de aqui al fin del siglo y del milenio, algunos temas ineludibles: el combate contra el narcotrafico, la cooperacion internacional, en donde Mexico ha dejado de ser importador neto, para convertirse en exportador neto; la promocion del desarrollo mundial, que como se vio ocupa el centro del interes nacional; la defensa del medio ambiente, sin permitir acciones intervencionistas y la apertura plena de los mercados mundiales. En todos estos temas existe un potencial de enormes dimensiones para la accion internacional mexicana; sin duda se tomaran las medidas para atenderlos adecuadamente pues asi lo exige la dinamica internacional.

Epilogo

Se ha vuelto ya un lugar comun mencionar la aldea global para dar una imagen aproximada de lo que ha sucedido en el mundo en los ultimos dos decenios del siglo XX; sin embargo, nada define mejor la sucesion y la velocidad de los cambios que en ese periodo se han experimentado en escala mundial. Desde antes incluso de la ruptura del orden bipolar, estaba en marcha una revolucion en las comunicaciones y los transportes que ha posibilitado la aparicion y el desarrollo de los fenomenos conocidos como interdependencia y globalismo. Nada nos es ajeno ni parece alejado. Estamos sumergidos en una dinamica de intercambio intenso entre todos los integrantes de la sociedad internacional, en la que, por otro lado, no se han resuelto las disparidades ni las asimetrias, por ejemplo, en el poder y en el desarrollo.

Las relaciones internacionales son cada vez mas complejas para todos sus protagonistas y la unica forma de conocerlas y de actuar en pro del interes nacional, en este caso el mexicano, es sumergirse en ellos sin temores, con los ojos bien abiertos a las novedades, sin desconocer la permanencia de las tradiciones.

Hace cinco anos se vino abajo el sistema internacional mediante el cual los estados rigieron sus actos durante medio siglo. Ahora nos encontramos en una epoca de transicion, en la que la politica exterior de Mexico tendra que responder a los mas diversos retos. Si la tradicion historica se combina con una dosis de pragmatismo se podra impulsar el proyecto de desarrollo interno a partir de las actividades que en materia de vinculos con el exterior se instrumenten durante el sexenio que va de 1994 al ano 2000.

No olvidemos que la transicion impone a todos los estados viejas y nuevas vulnerabilidades, pero no es por medio de la inercia y la inmovilidad, sino por la participacion y la presencia como aquellas podran superarse. En estos momentos, mas que antes, para Mexico constituye una ventaja su situacion de geopoliticidad:4 somos, al mismo tiempo, norteamericanos, centroamericanos, latinoamericanos, caribenos, iberoamericanos, parte de la Cuenca del Atlantico y de la Cuenca del Pacifico. En tal ambito, Mexico constituye una bisagra entre el norte desarrollado y el sur en vias de desarrollo, por lo cual esta obligado a mantener y abrir varios frentes de accion. En esto radican nuestras posibilidades de exito en una arena internacional cada vez mas competida, en la que al lado de estructuras que surgen se mantienen antiguas costumbres.