Lo anterior resulta plausible despues de un sexenio en el que las medidas de
politica economica permitieron combatir con exito la inflacion; pero que a su
vez llevaron al cumplimiento inexorable de la curva de Phillips que describe una
relacion entre el desempleo y la inflacion; cuanto menor es la tasa de esta
mayor es la de aquel.
Asi pues, el panorama actual es una economia con baja inflacion, pero con un
enorme desempleo y un crecimiento insatisfactorio. Ahora, la pregunta es como
salir de esta situacion que esta incidiendo directamente en el malestar de la
poblacion no a causa del alza generalizada de los precios, pero si por la falta
de ingresos o la precariedad de estos. Suman millones los mexicanos que se
quedaron sin trabajo o estan subempleados y por lo tanto se encuentran
marginados del sistema productivo.
En el ambito tributario la propuesta de Zedillo es que la politica fiscal
apoye a la produccion y la inversion. Uno de los principios de la tributacion
generalmente aceptados es que los impuestos deben estar orientados de forma que
no obstaculicen la produccion privada de riqueza, con el fin de que sea posible
aumentar el ingreso total; pero eso si, que tambien lo divida equitativamente.
``Un sistema impositivo proyectado para entorpecer lo menos posible la
produccion debe conservar los recursos del pais, especialmente los que proceden
del trabajo del hombre.''1
Por lo que toca a los impuestos, en la campana se propuso el establecimiento
de un sistema tributario competitivo en escala internacional, tanto en lo que se
refiere a tasas de impuestos cuanto a las practicas recaudatorias. En relacion
con el primer aspecto, se propuso reducir 10% la tasa del impuesto al activo y
ademas revisar el mecanismo de operacion de este gravamen para ``mitigar sus
efectos nocivos''. Tambien se dijo que se simplificara el calculo del impuesto
sobre la renta que pagan los trabajadores para hacerlo proporcional y
equitativo.
Ya en 1776 Adam Smith, en su libro La riqueza de las naciones, senalaba que
los impuestos deben ser justos o equitativos, y que habia que gravar a los
individuos en proporcion a su capacidad de pago.
De acuerdo con este principio, se necesitara ademas revisar a fondo la
distribucion de las cargas fiscales, su incidencia en los diferentes sectores de
la poblacion, cuidando fundamentalmente su progresividad. Cabe aclarar que la
justificacion mas significativa de las tasas progresivas se basa en los patrones
aceptados sobre el modulo de distribucion del ingreso.
Desde luego, en el campo de las finanzas publicas se plantean muchas
preguntas para las cuales no hay una respuesta en la que puedan ponerse de
acuerdo los criticos bien informados. Algunos de estos casos se explican porque
las soluciones de ciertos problemas dependen de los valores o fines en que se
basa el critico; es el caso de la progresividad del sistema impositivo y de la
forma de alcanzarla.
El argumento mas poderoso de la progresion es que se considera necesaria a
los fines de la equidad. La carencia de esta conduce a la desigualdad de
oportunidades, creando inestabilidad social y politica.
Para que la estructura fiscal mexicana sea progresiva se necesitan revisar
las tasas del impuesto sobre la renta pues, como se observa en el cuadro 1,
durante el sexenio que termina han tendido a disminuir para igualarlas a las
internacionales; asi, la tasa que es aplicable a las empresas se redujo de 37 a
34.5% de 1989 a 1993, y a las personas fisicas de 40 a 34% en el mismo periodo;
la tasa que grava los ingresos por dividendos disminuyo a cero a partir de 1990.
Sin embargo, internamente esto ayuda a una mayor concentracion del ingreso.
Seria conveniente, asimismo elevar la participacion del impuesto sobre la
renta en la estructura tributaria. Como se observa en el cuadro 2, su
importancia dentro de los ingresos tributarios ha variado de 39.5% en 1989 a
40.9% en 1994. El fortalecimiento de este impuesto permitiria una mejor
distribucion de la carga tributaria, cosa imposible cuando predominan los
impuestos indirectos, por ser trasladables.
Se ha demostrado que ``los efectos de los impuestos indirectos sobre la
asignacion de recursos son mas desfavorables que los provocados por la
imposicion directa''.2
Por lo que toca a las practicas recaudatorias, Zedillo propuso realizar una
simplificacion administrativa con el fin de dotar de mayor eficiencia al fisco y
restar molestias a los ciudadanos. Prometio simplificar los procedimientos para
reducir la carga administrativa. Mas empresas pagaran cuatro veces al ano en vez
de doce.
El tema de la eficiencia administrativa siempre ha ocupado un lugar muy
importante en todo analisis de los problemas tributarios; implica que la
cantidad de recursos necesarios para administrar cualquier tipo de impuesto
habra de ser minima.
Un caso que ilustra la gran complicacion de los procedimientos fiscales
actuales es el de las modificaciones (con vigencia hasta el 31 de diciembre de
1994) a la Ley del Impuesto Sobre la Renta para que los trabajadores que
perciben de uno a cuatro salarios minimos se beneficiaran con el ``credito al
salario''.
El objetivo de esta medida es aumentar el poder adquisitivo de los
trabajadores de menores ingresos; sin embargo creo un problema a las empresas,
pues les incremento la carga administrativa y financiera. De acuerdo con el
estudio de una empresa mediana,3 de 250 empleados, el costo trimestral de esta
medida es de 15 000 nuevos pesos (debido a la sobrecarga administrativa que
significa llevar a cabo este trabajo de recalculo, reprogramacion del sistema de
computo y elaboracion de nuevos registros), mientras que los trabajadores se
beneficiaron con esta medida, durante el mismo periodo, con unicamente 7 953
nuevos pesos. Sin duda, se debe apoyar a los trabajadores de menores ingresos,
pero ¨por que no reduciendo las tarifas del impuesto sobre la renta?
Otro tema importante es el de la fiscalizacion; al respecto se propusieron
entre otras medidas, las siguientes:
Como se observa, estas propuestas resultan fundamentales para combatir la
evasion fiscal; sin embargo, su exito dependera ademas de otras medidas, como
son: i) estructurar un sistema fiscal justo, equitativo, que grave a los
contribuyentes segun su capacidad de pago; ii) que estos tengan la seguridad de
que sus recursos se utilizaran en beneficio de la sociedad en la que viven (de
ahi la importancia del manejo claro y transparente del gasto publico), y iii)
que el pago de impuestos sea una actividad muy facil de realizar. Para ello, las
leyes fiscales deben ser sencillas de entender, que haya certidumbre en su
aplicacion y que quienes esten encargados de la recaudacion realicen su trabajo
con un espiritu de servicio al contribuyente.
Ademas, se propuso en la campana que la autoridad encargada de la ejecucion
de las leyes fiscales se constituya en un organo descentralizado, con
funcionarios capacitados, remunerados adecuadamente y formados en un servicio
civil. Durante el periodo de 1976 a 1991 se separaron, sin exito, las funciones
de recaudacion y de gasto publico. Es posible que ahora se instrumente de otra
manera; el problema es que podria implicar un mayor aparato burocratico para
separar estas funciones que al final de cuentas son dos caras de la misma
moneda.
En los ultimos anos se ha tendido a un manejo mas restringido de los
incentivos fiscales. Ahora se plantea que sirvan para alentar a las empresas a
invertir en equipos anticontaminantes, a adoptar nuevas tecnologias y a destinar
mayores recursos a la capacitacion del trabajador. Segun este proyecto de
incentivos se premiara a la inversion productiva, aumentando y extendiendo el
beneficio de la deduccion inmediata de las inversiones a las empresas pequenas y
medianas ubicadas en cualquiera de las tres grandes areas metropolitanas y se
incrementara en las demas zonas donde ya se disfruta.
Finalmente, otro tema de gran relevancia es el de la coordinacion fiscal, que
esta estrechamente relacionado con el federalismo, pues esta forma de Estado
presupone la existencia de tres ambitos de gobierno: federacion, estados y
municipios, los cuales tienen capacidad para establecer su propia estructura de
gastos, asi como la de los medios para financiarlos.
Sobre este tema, el candidato electo propuso fortalecer y ampliar las
facultades de estados y municipios para:
Sin duda, el fortalecimiento del federalismo, que fue uno de los
planteamientos basicos en la campana del candidato presidencial del PRI,
presupone una descentralizacion administrativa, pero tambien politica y
economica. Desde el punto de vista de la coordinacion fiscal, mas que una nueva
redistribucion de recursos entre los tres ambitos gubernamentales lo que se
requiere es redistribuir facultades para que cada nivel de gobierno tenga la
capacidad de gastar asi como la de obtener sus propios recursos.
* Miembro del personal academico del IIEc - UNAM.
1 Harold Groves, Finanzas Publicas, ed. Trillas, Mexico, 1978, p. 34.
2 Allan R. Prest, Hacienda publica, ed. Gredos, Madrid, 1967, p. 28.
3 Cfr. Garcia Hernandez, Enrique, Implicaciones economicas y financieras e n
la implantacion del credito al salario, Informacion dinamica de consulta, ano
IX, no. 195, 12 de marzo de 1994 p. 3525.
Cuadro 1 Principales modificaciones a las
tasas del impuesto sobre la renta, 1989 - 1993
(porcentajes)
1989 1990
1991 1992 1993
Empresas 37 36
35 35 34.5
Personas físicas
Tasa máxima de la tarifa 40 35 35 35
34
Ingresos por dividendos 10 0 0 0 0
Fuente: Ley del Impuesto sobre la Renta, correspondiente a cada
año.
Cuadro 2 Participación del impuesto sobre la renta en
los
ingresos tributarios del gobierno federal,
1989 - 1994Años Total de ingresos
tributarios Impuesto sobre
(millones de nuevos pesos) la
renta (%)
1989 61 825.1
39.5
1990 71 591.4
42.3
1991 96 111.6
42.1
1992 117 770.6 40.2
1993 134 091.9
40.9
1994 149 936.8
40.9
Fuente: Ley de Ingresos de la Federación, correspondiente a cada año.