Paulatinamente van definiendose los rasgos que caracterizan al regimen
juridico que se considera adecuado para el modelo economico neoliberal. Luego de
mas de una decada de aplicacion en America Latina de las directrices del Fondo
Monetario Internacional, toma cuerpo la normatividad constitucional que tiende a
darles permanencia indefinida.
En Peru esta vigente desde el 31 de diciembre de 1993 una nueva Constitucion
Politica, producto de un Congreso que se llamo a si mismo Constituyente
Democratico, y que se integro despues del autogolpe de Estado del ingeniero
Alberto Fujimori Fujimori el 5 de abril de 1992.
Mas alla del procedimiento que se siguio para elaborarla, es un hecho que esa
Constitucion rige en Peru, pues el poder militar-civil que esta detras de ella
es capaz de hacer efectivos sus mandatos, es decir, de sancionar a quien no se
sujete a ella.
¨Por que se modifico la Constitucion de 1979? La respuesta es compleja, pero
puede sintetizarse en varias necesidades de las clases dominantes:
a) Restaurar, con una fachada mas creible, el viejo edificio del Estado
dependiente latinoamericano. El fracaso de los gobiernos de corte populista,
como el de Alan Garcia, dejo en evidencia que hay problemas de fondo en la
estructuracion de la sociedad y en el reparto de la riqueza.
b) Combatir la insurgencia, que en el caso de Peru dio muestra de poder
triunfar. Para los estadounidenses y su proyecto de America Latina enganchada en
el Tratado de Libre Comercio (cuyo primer paso es el que celebraron con Mexico),
es indispensable liquidar la inconformidad popular. La paz que pretenden es la
de los cementerios llenos de dirigentes populares. Por eso reimplantaron la pena
de muerte.
c) Concentrar poder en el Ejecutivo (quien habia ``limpiado'' a los otros dos
poderes con el autogolpe), a fin de dar agilidad al combate contrainsurgente y
otorgar carta de definitividad a un sistema juridico de excepcion, estado de
sitio ``constitucionalizado''.
d) Quitar presion al ejercito por parte de los organismos de derechos
humanos. Para ello era importante ``legalizar'' los procedimientos de justicia
militar, a fin de dar la impresion de que la Fuerza Armada estaba sometida a la
ley y al poder civil.
e) Llevar a la Carta Magna los leyes que reconozcan juridicamente los
principios rectores del neoliberalismo economico.
La impronta militar
En la nueva Constitucion a Peru se le define como una republica democratica,
social, independiente y soberana (articulo 43§). Se hace emanar del pueblo el
poder del Estado y se considera rebelion o sedicion el que pretenda ejercerlo
alguna persona, organizacion, fuerza armada, policia nacional o sector de la
poblacion (articulo 45§). Se mantiene el fuero castrense para los ``delitos de
funcion'' cometidos por militares, lo mismo que para los de traicion a la patria
y terrorismo.1
Aun cuando se establece que las Fuerzas Armadas no son deliberantes y estan
subordinadas al poder constitucional (articulo 169§), hay opiniones en sentido
inverso. Como esta, del editorial de la revista Si:
Hasta hace unos dias podia discutirse si el regimen de Alberto Fujimori era,
mal que bien, democratico. Ahora el propio presidente ha confirmado que encabeza
un gobierno civico-militar. Una dictadura con formas electorales y con
instituciones que simulan -hasta donde pueden- autonomia.2
Se sufrio un sensible retroceso al reimplantarse la pena de muerte por los
delitos de ``traicion a la patria en caso de guerra y terrorismo, conforme a las
leyes y a los tratados de los que el Peru es parte obligada'' (articulo 140§).
Ya vimos que en estos supuestos tiene aplicacion el fuero militar, ademas de que
el plazo para la detencion preventiva (que normalmente es de 24 horas o el que
determine la distancia), es de 15 dias como maximo (articulo 2§, inciso f,
parrafo segundo).
Pero mas alla de las leyes, es en las calles donde mas se percibe la
presencia del ejercito. Tres son ya los casos en que, por presion de este, el
gobierno ha violado la Constitucion a menos de dos meses de su vigencia: el
nombramiento, sin cumplir los requerimientos de ley; de Blanca Nelida Colan como
Fiscal de la Nacion; el decreto 776 que violo la autonomia municipal, y el caso
de la Universidad de La Cantuta.3
Muchas personas han quedado sinceramente sorprendidas... pensaban que el pais
estaba retornando a la democracia y de pronto han caido en la cuenta de que
estamos en una dictadura civico-militar.4
Un alto jefe militar en funciones declaro a la agencia ANSA:
La Fuerza Armada no puede mantenerse al margen de los problemas nacionales,
no se nos puede negar nuestro derecho, como pueblo uniformado, a luchar por el
desarrollo nacional dentro de una estrategia integral que tiene un solo
objetivo: el bienestar general de los ciudadanos... Somos una fuerza pensante y
comprometida con el desarrollo economico y social... Ahora hemos asumido el rol
de coadyuvar al desarrollo nacional de una manera intensa y sostenida,
basandonos en planes que son producto de muchos anos de visualizacion y
experiencia directa, asi como de interpretacion correcta de los problemas que
afronta el Peru y que siempre se han mantenido en los inventarios politicos
electoreros, sin alcanzar soluciones concretas.5
Las nuevas reglas en materia economica
Debido a la crisis de credibilidad del regimen militar-civil que gobierna en
Peru se ha llegado al extremo de hacer temer que Fujimori, luego de introducir
en la nueva Constitucion la reeleccion inmediata (articulo 112§), haga ahora
fraude electoral para seguir en la Presidencia.6 No obstante, las disposiciones
constitucionales en materia economica no estan hoy en el centro del debate. Y, a
nuestro juicio, son un tema fundamental.
El modelo del Estado ``benefactor'' se agoto, debido a su inviabilidad
historica y sus grados avanzados de corrupcion y a la desaceleracion de la
economia estadounidense. Cuando el imperio necesito resolver problemas de
deficit y de falta de empleos, profundizo sus acciones expoliadoras sobre los
pueblos de America Latina. Por ello, las instituciones juridicas del anterior
periodo (contratos colectivos con importantes conquistas para los trabajadores,
tribunales que hacian esfuerzos por parecer imparciales, libertad -aunque nunca
plena- de afiliacion sindical) desaparecieron para ser sustituidas por otras:
salario segun la productividad que defina el patron, negacion en la practica del
derecho de huelga y represion a los dirigentes sociales independientes.
El rostro actual del capital es mas inhumano. Los empresarios privados se han
puesto otra vez de moda, y la privatizacion de actividades economicas que
estaban en manos publicas es ``la gran panacea''.
El Estado fue exhibido como intrinsecamente mal administrador y volvieron los
tiempos del capitalismo salvaje.
Con la presion del endeudamiento externo, los grupos gobernantes
latinoamericanos fueron faciles presas de las instituciones crediticias que
operan mundialmente. Lo mismo Mexico que Argentina o Brasil, Colombia o Peru han
ido adaptando sus estructuras economicas y sus aparatos legales a los mandatos
del FMI y del Banco Mundial.
La doctrina neoliberal7 deifica al mercado y a la iniciativa privada. Ello
explica por que el titulo de la Constitucion de Peru sobre el Regimen Economico
abre asi: ``La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economia social de
mercado'' (articulo 58§).
A partir de ese dogma del neoliberalismo se reconoce al Estado un papel
subsidiario a los particulares; es decir, solo debe realizar actividades
economicas por excepcion, cuando convenga a la libre empresa.8
En un mundo globalizado, el capital extranjero exige el maximo de garantias y
pretende operar con el minimo de riesgo. A ello obedece que en la Constitucion
peruana se les asegure:
a) La libertad de contratar con cualquier persona privada o publica peruana,
sin la posibilidad de que esta pueda pedir la proteccion de la ley. Lo pactado
se cumple porque fue acordado ``voluntariamente''. Ni siquiera una ley posterior
puede modificar los terminos de un acuerdo.9
b) El trato nacional para efectos de comercio, de modo que los peruanos no
tengan alguna prerrogativa que los inversionistas extranjeros no disfruten
tambien.10 Incluso es posible pactar la jurisdiccion de tribunales extranjeros,
en caso de contratos financieros.
c) La posibilidad de sacar libremente las ganancias.11
Obviamente, en el neoliberalismo los recursos naturales -todos- son
concesionables (articulo 66§). Y la propiedad es un derecho inviolable (articulo
67§), sin matizar acerca de su funcion social.
Con un acatamiento fanatico de las tesis neoliberales, el articulo 71§
permite que los extranjeros (en ``caso de necesidad publica expresamente
declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a la
ley'') puedan adquirir o poseer tierras, minas, bosques, agua, combustibles o
fuentes de energia electrica, dentro de 50 kilometros de las fronteras.
Un renglon de primera importancia para los capitales trasnacionales es el
pago de la deuda publica. Obviamente, la Constitucion peruana lo preve
(articulos 75§ y 78§), sin importar que la sangria que eso entrana lleve a
desatender las necesidades colectivas urgentes.
Para que el gobierno no utilice al Banco Central como una ``caja chica'', la
Constitucion le confiere autonomia (articulo 84§) y el prohibe conceder
financiamiento al erario, ``salvo la compra, en el mercado secundario, de
valores emitidos por el Tesoro Publico, dentro del limite que senala su Ley
Organica'' (articulo 84§).
Y aunque todo esto, mas la creacion de la Contraloria General de la Republica
(articulo 82§), se supone que el manejo de los caudales publicos ha ganado en
transparencia, hay denuncias en contrario; por ejemplo: la del editorial de La
Republica del 17 de febrero de 1994, que denuncia en relacion a la privatizacion
de empresas publicas:
Si bien el esquema de canje de papeles de la deuda por empresas publicas
privatizadas adopta correctamente una formula mixta que permita recibir una
parte en efectivo y otra en titulos de la deuda, la primera objecion que surge
es que tanto la ley como el reglamento llegan a aceptar el pago de hasta
un 90% de las empresas a privatizarse en papeles de la deuda, con solo un
10% de inversion en efectivo. Un pais como Argentina mantuvo esta relacion
en 60-40, no aceptando en ningun caso menos del 40% en efectivo.
Pero hay mas todavia: el reglamento esta reconociendo el 100% de valor
nominal a los papeles de la deuda que se van a aceptar, algo que no ha ocurrido
en ningun pais del mundo y que permitiria que empresas como Centromin, la
Telefonica, el Banco Continental o el Interbank sean adquiridas casi por nada.
Se ignora, por ejemplo, por que no se ha hecho excepciones con estas empresas,
tremendamente rentables y con inversionistas extranjeros dispuestos a pagarlas
integramente en efectivo.
La contrapartida: debilitamiento de los derechos sociales
El modelo neoliberal requiere, para operar, el debilitamiento extremo de los
sectores a los cuales perjudica. A eso se debe que los derechos sociales
desaparezcan de las leyes o queden como meros adornos.
En materia educativa, la Constitucion de Peru obliga al Estado a ``asegurar
que nadie se vea impedido de recibir educacion adecuada por razon de su
situacion economica...'' (articulo 16§). Pero en los hechos los salarios de los
mentores (que el articulo 15§ reconoce como carrera publica) estan muy por
debajo del nivel de sobrevivencia, de modo que aquello queda en una
recomendacion inatendida.
Por otra parte, se abre la posibilidad de que el Estado financie a las
instituciones privadas (con fondos publicos, por supuesto).12
En cuanto al trabajo, se reconoce que es ``base del bienestar social y un
medio de realizacion de la persona'' (articulo 22§); y se consagran los derechos
de sindicacion, negociacion colectiva y huelga. Pero luego se coloca una espada
sobre el cuello de los obreros, al disponer que el Estado ``cautela su ejercicio
democratico'' (articulo 28§), lo cual se presta para cualquier tipo de
intromision en esos derechos de los trabajadores.
Respecto a los derechos politicos, estos son en apariencia muy amplios
(articulo 31§), pero quedan fuera del control popular -por medio del referendum-
las normas tributarias o presupuestarias, lo mismo que los tratados.
Precisamente los asuntos que interesan a los inversionistas extranjeros.
El capitulo mas pobre de la Constitucion peruana es el que se refiere al
Regimen Agrario y de las Comunidades Campesinas y Nativas. Consta de dos
articulos (88§ y 89§) y se limita a declaraciones formales. Sobre todo, es omisa
en cuanto a la posibilidad de una reforma agraria y a los derechos de las
naciones indigenas sobre sus recursos naturales.13
Para concluir
Los cambios drasticos que han experimentado los paises latinoamericanos en
sus regulaciones constitucionales tienen el objetivo de ajustarlas a los
criterios que los organismos internacionales de finanzas consideran validos.
El ejemplo de la constitucion de Peru de diciembre de 1993 es muy
esclarecedor. Sus reformas principales no se refieren a la democracia, la
eficacia de los derechos humanos, ni mucho menos a la injusticia en el reparto
de la riqueza. Por el contrario, tienden a legalizar las politicas economicas
neoliberales, con lo cual ``justifican'' los graves efectos que estas producen
en el nivel de existencia de millones de seres humanos.
Pero si tales politicas estan evidenciando su fracaso, es previsible que la
normatividad que engendraron desaparezca con ellos, o cuando menos pierda
aplicacion en la practica.
No parece que los regimenes del neoliberalismo economico -y ahora juridico-
vayan a pasar la prueba de la practica. Mas bien parece que su vida sera muy
efimera.
* Miembro del personal academico del IIEc - UNAM.
1 Dispone el articulo 173§: ``En caso de delito de funcion, los miembros de
las Fuerzas Armadas y de la Policia Nacional estan sometidos al fuero respectivo
y al Codigo de Justicia Militar. Las disposiciones de este no son aplicables a
los civiles, salvo en el caso de los delitos de traicion a la patria y
terrorismo que la ley determina. La casacion a que se refiere el articulo 141
solo es aplicable cuando se imponga la pena de muerte.
``Quienes infringen las normas del Servicio Militar Obligatorio estan
asimismo sometidos al Codigo de Justicia Militar.''
2 Si, no. 362, Lima, Peru, 14 al 20 de febrero de 1994, p. 17.
3 El juicio a un grupo de militares por el asesinato de nueve estudiantes y
un profesor de esta institucion educativa fue turnado al fuero militar, luego de
una ley del Congreso Constituyente Democratico y de una votacion en la Corte
Suprema de Justicia. En opinion de muchos, se evidencio la dependencia de los
organos formales de poder respecto del ejercito. La Republica, Lima, Peru,
16 de febrero de 1994, pp. 1-8.
4 Fernando Rospligliosi, Lineas divisorias, en Caretas, no. 1299, Lima, Peru,
17 de febrero de 1994, pp. 22-23.
5 Oiga, no. 679, Lima, Peru, 21 de febrero de 1994, p. 11 (editorial).
6 Un exministro del Trabajo, Alfonso Grados Bertorini, sostiene que ``se
trata de una alianza civico-militar benefactora que pretende quedarse en el
poder durante 20 anos''. Un asesor del Banco Mundial, Francisco Sagasti, recordo
que a los periodistas que denunciaron la matanza de los estudiantes y el
profesor de la Universidad de La Cantuta ``se les quiso involucrar en delitos de
terrorismo y hasta se les acuso de desestabilizar al gobierno''. La Republica,
Lima, Peru, 20 de febrero de 1994, pp. 1-4.
7 Ciertamente, el neoliberalismo no es mas que una fase del imperialismo. Sin
embargo, tiene especificidades que lo distinguen del modelo anterior (el llamado
``Estado benefactor''), de modo que consideramos que es una categoria que debe
mantenerse.
8 Los articulos 59§ y 60§ estatuyen:
``Articulo 59§. El Estado estimula la creacion de riqueza y garantiza la
libertad del trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El
ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, no a la salud, ni a
la seguridad publicas. El Estado brinda oportunidades de superacion a los
sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequenas
empresas en todas sus modalidades. ``Articulo 60§. El Estado reconoce el
pluralismo economico. La economia nacional se sustenta en la coexistencia de
diversas formas de propiedad y de empresa. Solo autorizado por ley expresa, el
Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o
indirecta, por razon de alto interes publico o de manifiesta conveniencia
nacional.
``La actividad empresarial, publica o no publica, recibe el mismo tratamiento
legal.''
9 Dice el articulo 62§: ``La libertad de contratar garantiza que las partes
pueden pactar validamente segun las normas vigentes al tiempo del contrato. Los
terminos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones
de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relacion contractual solo se
solucionan en la via arbitral o en la judicial, segun los mecanismos de
proteccion previstos en el contrato o contemplados en la ley.
``Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantias y otorgar
seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la
proteccion a que se refiere el parrafo precedente.''
10 Establece el articulo 63§: ``La inversion nacional y la extranjera se
sujetan a las mismas condiciones. La produccion de bienes y servicios y el
comercio exterior son libres. Si otro pais o paises adoptan medidas
proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interes nacional, el
Estado puede, en defensa de este, adoptar medidas analogas.
``En todo contrato del Estado y de las personas de derecho publico con
extranjeros domiciliados consta el sometimiento de estos a las leyes y organos
jurisdiccionales de la Republica y su renuncia a toda reclamacion diplomatica.
Pueden ser exceptuados de la jurisdiccion nacional de contratos de caracter
financiero.
``El Estado y las demas personas de derecho publico pueden someter las
controversias derivadas de relacion contractual a tribunales constituidos en
virtud de tratados en vigor. Pueden tambien someterlas a arbitraje nacional o
internacional en la forma en que lo disponga la ley.''
11 El articulo 64§ previene: ``El Estado garantiza la libre tenencia y
disposicion de moneda extranjera.''
12 El articulo 17§, parrafo segundo, dispone: ``Con el fin de garantizar la
mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no puedan
sufragar su educacion, la ley fija el modo de subvencionar la educacion privada
en cualquiera de sus modalidades, incluyendo la comunal y cooperativa.''
13 Disponen los articulos 88§ y 89§: ``Articulo 88§. El Estado apoya
preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre
la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La
ley puede fijar los limites y la extension de la tierra segun las peculiaridades
de cada zona.
''Las tierras abandonadas, segun prevision legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicacion en venta.''
``Articulo 89§. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia
legal y son personas juridicas.''
``Son autonomas en su organizacion en el trabajo comunal y en el uso y la
libre disposicion de sus tierras, asi como en lo economico y administrativo,
dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es
imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el articulo
anterior.''
``El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y
Nativas.''