Introduccion
En la decada de los ochenta tanto los paises industrializados como algunos
subdesarrollados instrumentaron estrategias para participar gradualmente en los
mercados internacionales; la competencia se agudizo a mitad de la misma decada
ya que la innovacion y el cambio tecnologico empezaron a ser las fuentes de
cualquier ventaja comparativa.
Asi el mundo vive el surgimiento de tres grandes bloques economicos; por una
parte, la hoy Union Europea establece politicas y estrategias para integrar en
un mercado unico las economias de sus paises miembros; Estados Unidos impulsa la
zona de libre comercio de America del Norte para tener mayor competitividad
frente a la Union Europea y Japon; este pais, junto con los paises del sudeste
asiatico, fortalecen la cooperacion de la Cuenca del Pacifico por medio de
organismos como Consejo Economico Asia - Pacifico (APEC), Conferencia de
Cooperacion Economica del Pacifico (PECC) y Consejo Empresarial de la Cuenca del
Pacifico (PBEC). America Latina, por su parte, impulsa nuevos mecanismos de
cooperacion e integracion subregionales. En lo referente a las negociaciones
multilaterales, en Punta del Este, Uruguay, se inicio la octava ronda de
negociaciones del GATT, con el objetivo de establecer reglas claras en las
transacciones internacionales ante la globalizacion de la economia mundial, que
finaliza con el surgimiento de la Organizacion Mundial de comercio.
El desarrollo de la tecnologia y la internacionalizacion de los capitales son
factores fundamentales para esta nueva etapa del comercio mundial. Hoy dia
cualquier pais -bien sea industrializado o subdesarrollado- trata de captar
inversion para que su economia crezca con base en la inyeccion de capitales
externos.
Es por ello que los paises estan buscando nuevas formas de negociacion
internacional y actualmente una de estas es la busqueda de acuerdos comerciales
regionales o multilaterales. ¨Por que los paises buscan la conformacion de
bloques comerciales en esta globalizacion de la economia mundial? Simplemente
porque ofrecen mercados mas amplios; mayores oportunidades para diversificar la
economia y una creciente capacidad de negociacion con el exterior.
Para competir en los mercados internacionales, varios paises subdesarrollados
implantaron en sus economias planes y programas que las naciones
industrializadas habian aplicado con resultados favorables en un corto plazo.
``Son multiples las causas de la liberalizacion comercial en los paises en
desarrollo. Algunas se relacionan con la creciente interrelacion de los
mercados, proceso que se resume en el concepto de globalizacion. Esta, que se
caracteriza por el crecimiento mas rapido de las variables economicas
internacionales que de las nacionales y por el aceleramiento del cambio
tecnologico en las metropolis, ha evidenciado las ventajas de integrarse
estrechamente a la economia internacional. De esa manera, cada vez mas paises en
desarrollo tratan de establecer las bases necesarias para impulsar el
crecimiento tanto de las exportaciones como de las importaciones y acrecentar la
influencia de inversiones extranjeras directas (IED). Estos objetivos han
conducido a muchas economias a liberar su comercio con distinta intensidad.''1
Asi, mientras los paises subdesarrollados abrian sus economias, los
industrializados imponian nuevas medidas no arancelarias para proteger sus
mercados. ``Mientras los paises avanzados acrecentaban las presiones
proteccionistas, varios paises en desarrollo reconocieron las consecuencias
adversas de los regimenes proteccionistas y algunos se alejaron de las politicas
ineficientes de sustitucion de importaciones. La nueva tactica incluia, por lo
general, los siguientes elementos: reducir la proteccion, fijar un tipo de
cambio realista, aumentar los incentivos a la exportacion para igualar cuando
menos los de la sustitucion de importaciones.''2
Mexico fue uno de los paises que establecieron nuevas politicas en su
economia para crecer a partir del fomento de las exportaciones con base en la
racionalizacion de la proteccion y la apertura comercial.
La apertura de la economia mexicana
Para lograr el crecimiento sostenido de la economia nacional y obtener mas
divisas se planteo diversificar las relaciones comerciales con los nuevos polos
de desarrollo por medio de un sector exportador competitivo que pudiese penetrar
y permanecer en esos mercados, asi como tambien la promocion selectiva de las
importaciones de bienes intermedios y de capital.
El Plan Nacional de Desarrollo 1982-1988 impulso esta nueva politica de
comercio exterior con base en la apertura comercial y la preeminencia del sector
exportador. Con esta politica comercial se pretendia, desde entonces, el fomento
de las exportaciones; se inicio una ``nueva etapa de industrializacion y
comercio exterior'', dejandose atras el modelo sustitutivo de importaciones.
A partir de ese Plan se establecen diversas estrategias para fomentar las
exportaciones no petroleras (financiamiento, mecanismos de apoyo a las empresas
pequenas y medianas, adopcion de un tipo de cambio realista, desregulacion de la
economia, simplificacion administrativa, entre otros), pero sobre todo se
adoptan medidas para racionalizar la proteccion comercial: se eliminan los
precios oficiales y los permisos previos de importacion; se reducen las tarifas
arancelarias de importacion y de exportacion.
En 1985, el gobierno de Miguel de la Madrid implanta una nueva politica de
comercio exterior cuyas principales vertientes se sustentaron en el ``cambio
estructural'', la modernizacion industrial y la racionalizacion de la
proteccion. A partir de ello, el gobierno fomenta (sin exito) una politica
industrial integrada adentro y competitiva afuera. Desde el segundo semestre de
ese ano, hechos significativos senalan el inicio de una nueva politica
comercial: la liberalizacion del regimen de importaciones combinada con la
subvaluacion de la moneda y la adhesion de Mexico al GATT.
El fomento de las exportaciones se oriento en dos direcciones: ``... hacia
sectores con ventajas comparativas reales de largo plazo y que no esten sujetos
a estrategias de localizacion controlado por el exterior via el dominio de la
tecnologia o del mercado, y hacia los sectores donde la politica de sustitucion
de importaciones fuera ineficiente por las limitadas economias de escala que
permitiera el mercado interior''.3 Esto daria, segun la estrategia planteada por
el gobierno, la posibilidad de sustituir exportando y de articular la planta
productiva precisamente en los bienes de amplia difusion.
En las etapas previas, la llamada racionalizacion de la proteccion fue
paulatina. ``Entre 1983 y los primeros meses de 1985, todavia 75% de las
importaciones estaban sujetas a permiso. En julio de 1985 se adelanto
significativamente el proceso de liberalizacion de permisos de importacion; 4
400 fracciones controladas se redujeron a solo 800 pero aun representaban 38.8%
del valor de las importaciones, porcentaje similar al que prevalecia en los anos
cincuenta.''4
Los anos de 1985 y de 1986 constituyeron un parteaguas en la politica de
comercio exterior y la apertura a traves de programas de fomento y de apoyo al
comercio exterior.5 Es en este periodo cuando se consideran remontados tanto el
modelo de sustitucion de importaciones como la politica industrial basada en la
produccion y exportacion petrolera, la obsolescencia de la planta productiva y
la debil estrategia de fomento a la exportacion manufacturera; sin que estos dos
ultimos puntos se consoliden todavia.
Entre 1987 y 1989 se consolida la racionalizacion de la proteccion y la
apertura comercial. ``El ano de 1987 fue muy importante para el proceso de
racionalizacion de importaciones. A principios de ano se redujeron los aranceles
en gran numero de fracciones; el arancel maximo se fijo en 40%. El numero de
tasas arancelarias se redujo de 13 a 7 y practicamente se derogaron todos los
precios oficiales para valoracion aduanera. A partir del segundo semestre de ese
mismo ano se acentua la liberalizacion. A finales de abril de 1988 el arancel
maximo se encontraba en 20% y el valor de las importaciones controladas por
permiso de importacion alcanzaba el 25%.''6 En 1989 el arancel maximo era ya
solamente de 9.5%, mientras que el valor de las importaciones controladas con
permisos de importacion estaba en 13 por ciento.
Puede decirse que mediante la nueva politica de comercio exterior se logro
superar el sesgo antiexportador, pues las exportaciones petroleras que en 1982
fueron de 77% pasaron a 34% en 1988. Se dejo de lado la exportacion petrolera
para dirigirse hacia otros sectores manufactureros con demanda en los mercados
internacionales. No obstante, es importante aclarar que antes y despues de la
apertura los productos no petroleros exportados han sido los mismos; la
diferencia es que han aumentado los volumenes remitidos. Asi, no ha habido
diversificacion de productos y mucho menos de mercados, y esto es una falla de
la llamada nueva politica comercial.7
A pesar del incremento de las exportaciones no petroleras, se corre el riesgo
de que esta estrategia de industrializacion no pueda sostenerse en el corto
plazo, ya que, para ser constante, es necesario elevar la productividad de las
manufacturas mediante la innovacion y adaptacion de nuevas tecnologias.
De la apertura a la diversificacion comercial
Una vez consolidada la racionalizacion de la proteccion y establecida la
apertura comercial (estrategias de la politica de comercio exterior que se
establecen en la decada de los ochenta), el gobierno de Carlos Salinas plantea
la diversificacion de mercados con la firma de acuerdos comerciales y el ingreso
a los principales organismos economico-financieros. Con ello se buscaba mayores
ventajas competitivas sobre las otras naciones, asi como atraer capitales
internacionales para consolidar el modelo economico actual.
``Mexico busca activamente participar en todos los bloques economicos,
establecer los acuerdos que le permitan asegurar mercados y atraer inversiones.
[...] Mexico adopta nuevas estrategias para adecuarse y para aprovechar las
ventajas de los cambios del contexto internacional; una de esas estrategias
basicas es la apertura comercial, que requiere ir acompanada de nuevos esquemas
de crecimiento economico y de adecuacion a las nuevas condiciones de las
estructuras de produccion que surgen en el mundo. [...] Los imperativos de la
globalizacion de nuestra economia nos obligan a diversificar nuestros lazos, a
desarrollar nuevas pautas de colaboracion con socios y regiones del mundo. No
enfrentamos los retos del proximo siglo aislados o rezagados, sino inmersos en
los procesos de integracion que maduran ante nuestros ojos. Nuestra estrategia
nos conduce a multiplicar las iniciativas en el mundo entero.''8
Para insertarse en esta nueva faceta del comercio internacional, el gobierno
mexicano adopto nuevas estrategias en su politica de comercio exterior que esta
acorde con la politica comercial. Una de ellas es la diversificacion de
productos y mercados en el extranjero. Asi, en el actual Plan Nacional de
Desarrollo 1988-1994 se explica que Mexico buscara incrementar sus relaciones
comerciales con todas las regiones del mundo.9
Para llevar a cabo las estrategias comerciales que plantea ese Plan, surge el
Programa Nacional de Modernizacion Industrial y del Comercio Exterior
(Pronamice), que intenta corregir errores que no resolvio el programa similar
del anterior gobierno. El Pronamice pretende impulsar la transformacion de la
industria nacional, asi como promover el comercio exterior mediante cinco
grandes objetivos:
1) internacionalizacion de la industria nacional;
2) fomento de la innovacion tecnologica;
3) incremento de la desregulacion;
4) impulso de las exportaciones no petroleras, y
5) modernizacion y diversificacion del comercio exterior.
Para realizar este proposito, el Pronamice plantea diversas estrategias que
el gobierno impulsara: 1) propiciar el crecimiento de la industria nacional
mediante el fortalecimiento de un sector exportador con altos niveles de
competitividad; 2) lograr un desarrollo industrial mas equilibrado, propiciando
una adecuada utilizacion regional de los recursos productivos; 3) promover y
defender los intereses comerciales de Mexico en el exterior, y 4) crear empleos
mas productivos e incrementar el bienestar de los consumidores.
Inversion extranjera y desarrollo economico
Sin duda el libre comercio, la apertura comercial y la atraccion de inversion
extranjera se han convertido en los motores de crecimiento del mundo. La
atraccion del capital internacional se ha convertido en los ultimos anos en un
reto para cualquier economia. Para ello varios paises han modificado su marco
juridico. De hecho esos cambios se han convertido en una ventaja comparativa mas
en el comercio internacional. ``La competencia entre paises para lograr captar
la atencion de los inversionistas foraneos ha sido tan fuerte, que entre 1990 y
1991 los gobiernos de 35 naciones han efectuado cambios en su marco juridico,
haciendolo mas flexible y abierto a la inversion extranjera directa (IED) y 70
mas -entre ellos Mexico- instrumentaron programas de privatizacion.''10
El gobierno de Carlos Salinas de Gortari establecio como uno de sus objetivos
de politica economica duplicar el monto de la inversion extranjera al finalizar
su sexenio. El ultimo informe mensual de la Secofi indica que esta ascendio a 69
091.7 millones de dolares, cifra 91% superior a la meta prevista para todo el
periodo salinista. Este monto del capital que ha ingresado al pais se debe
precisamente a los cambios juridicos que ha instrumentado el gobierno y a la
confianza que los inversionistas tienen a la politica economica de Salinas. La
mayor parte de la inversion foranea que ingresa se destina al mercado bursatil.
Por ejemplo, el informe de la Secofi senala que en el primer bimestre de este
ano se captaron 4 089.4 millones de dolares, de los cuales el 77% se canalizo al
mercado de valores y el 22.4% a proyectos productivos.
El flujo de capital externo puede cambiar la politica economica de cualquier
pais, y mas cuando hay un creciente deficit en cuenta corriente y un superavit
en la balanza de capitales ya que no siempre hay abundancia de inversion
extranjera. El capital internacional via inversion extranjera complementa el
ahorro interno. Un ejemplo claro es la region del sudeste asiatico ya que su
ahorro interno no la hace vulnerable a la inversion extranjera y por tanto su
crecimiento economico no depende de ella, a diferencia de America Latina y de
Mexico.
``La escasez de capital y la mayor competencia de los paises desarrollados
por atraerlo senalan la urgente necesidad de fortalecer los niveles de ahorro
interno en America Latina, el que Mexico mantenga la posicion de mayor captador
de recursos en paises en desarrollo (24 000 millones de dolares de deficit en
cuenta corriente para 1994) dependera de la continuidad de los logros
macroeconomicos y del dinamismo y eficiencia del sector privado para participar
en los mercados mundiales de capital y asignar los recursos para aumentar
nuestro grado de suficiencia en los proximos anos.''11
El ingreso de Mexico a la OCDE
Sin duda, Mexico consolido su politica economica (en escala macro) y
comercial (con la firma de acuerdos comerciales con diversas regiones del mundo)
en los primeros anos de la decada de los noventa; estos logros respaldaron su
ingreso al principal organismo donde se formulan las politicas que
posteriormente adoptaran la mayoria de los paises industrializados. La adhesion
de Mexico a la Organizacion de Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE) le
permitira al gobierno participar en el analisis, formulacion, coordinacion y
armonizacion de politicas nacionales e internacionales.
Los objetivos basicos de la OCDE son: a) propiciar el mayor crecimiento
economico y del empleo posibles, asi como mejores niveles de vida en los paises
miembros, en condiciones de estabilidad financiera; b) contribuir a la expansion
economica en los paises miembros y no miembros en sus procesos de desarrollo
economico, y c) contribuir a la expansion del comercio mundial sobre una base
multilateral y no discriminatoria, acorde con las normas internacionales. Es
importante destacar que todas las politicas que surgen de la OCDE estan pensadas
para economias industrializadas.
No obstante que la organizacion carece de mecanismos de financiamiento o de
sancion, es claramente eficaz en la adopcion de compromisos y en la discusion de
los temas prioritarios de la agenda economica y social del momento (por ejemplo
medio ambiente y politica de competencia) y en la evaluacion de las medidas
tomadas y por tomar por cada uno de los miembros. Asimismo, como es un foro
eminentemente economico, los analisis y estudios altamente especializados que
lleva a cabo cubren practicamente todos los temas relacionados con las politicas
gubernamentales de sus miembros.12
Ventajas para Mexico
La modernizacion economica (cuyos resultados son exitosos en escala macro) ha
acercado a Mexico a diversos foros economicos internacionales. Con la entrada a
la OCDE, el pais podra intercambiar conocimientos y experiencias sobre la
formulacion y aplicacion de politicas y estrategias para incrementar el nivel de
empleo, atraer mayor inversion que estimule el crecimiento, el ahorro de energia
y que estimule la innovacion tecnologica. Es importante resaltar que la OCDE no
interviene en asuntos internos de sus paises miembros, ya que unicamente les
propone politicas.
Al ingresar a la OCDE, Mexico adquirio los siguientes compromisos; 1) otorgar
un trato no discriminatorio a los paises miembros; 2) no retroceder en los
procesos de liberalizacion economica ya alcanzados en el pais; 3) procurar
avanzar en esos procesos siempre que las condiciones economicas, politicas
y legales lo permitan; 4) intercambiar informacion cuando asi lo requiera la
organizacion, y 5) cubrir las cuotas establecidas por la OCDE para su
funcionamiento.13
Por otro lado, en su calidad de miembro de la OCDE, Mexico podra contar con
informacion importante, tanto de estadisticas como de politicas instrumentadas
por otros paises en practicamente todos los ambitos gubernamentales. Con su
ingreso, Mexico obtendra mayores fuentes de financiamiento con menores costos,
pues podra reclasificar su deuda. Los gobiernos y agentes economicos en general
de los paises miembros de la OCDE tendran mayor confianza en Mexico pues ya no
podra dar marcha atras a su politica economica. Asimismo, Mexico tendra acceso a
la tecnologia de punta existente en escala internacional.
Las desventajas
1) Mexico dificilmente podra cambiar de politica economica, pues al estar
obligado a proporcionar todo tipo de informacion al respecto estara avisando a
la OCDE el delineamiento de las estrategias por seguir y habria presion de los
agentes economicos internacionales para que siguiera en el mismo rumbo.
2) Al conceder la clausula de la nacion mas favorecida a los miembros, y al
abrir nuevas formas de inversion en el pais, Mexico automaticamente declara una
apertura financiera que en los proximos cinco anos sera total.
3) En terminos de liberalizacion economica, que Mexico realizo de manera
unilateral, la OCDE le solicita que reduzca sus financiamientos a las
exportaciones, con el objetivo de que no se otorguen subsidios a los productores
nacionales.
4) Si bien Mexico tendra acceso a fuentes de financiamiento con menores
costos, conforme se vaya dando el desarrollo, el pais tendra que disminuir
paulatinamente los beneficios que reporta gozar de creditos a tasas
preferenciales de organismos internacionales como el FMI o el Banco Mundial, es
decir, ya no habra entrada de nuevos recursos con un costo de capital mas bajo
frente a la menor disponibilidad de financiamientos a tasa preferenciales.
5) Mexico tendra que erogar por su pertenencia a la OCDE una cuota de 200
millones de dolares anuales, ademas del costo que implica para cada pais
participar en los comites que sean de su interes.
6) Mexico no cuenta con una infraestructura gubernamental que administre la
participacion en la OCDE, si bien las secretarias de Relaciones Exteriores y de
Hacienda y Credito Publico son las encargadas de comunicarse con la
organizacion, en el organigrama del gobierno federal aun no se cuenta con una
direccion general que concentre el canal de vinculacion con aquella. Asi, el
pais todavia no forma los recursos humanos para establecer las estrategias de
participacion en el organismo.
7) Es cierto que la OCDE es un foro donde se discuten temas de caracter
economico, y que no atenta contra la soberania nacional; empero, no permite que
sus paises miembros dejen de lado la liberalizacion economica y por lo tanto
presionan a los gobiernos para que adopten totalmente las politicas que emanan
de sus reuniones para otorgar confianza a los agentes economicos
internacionales.
Conclusiones
Con el ingreso a la OCDE Mexico fortalece su politica economica y asegura que
el capital internacional permanezca principalmente en el mercado bursatil
mexicano. Asimismo, la organizacion establece de manera indirecta candados para
que el pais no varie el modelo economico que ha adoptado. En este sentido, la
apertura financiera que apenas comienza tendra como destino a los paises
miembros, que seran los principales beneficiarios.
Con el ingreso a la OCDE el gobierno mexicano consolida su politica de
apertura economica y financiera. Con los acuerdos comerciales busca diversificar
el comercio exterior, y con la OCDE trata de consolidar su politica economica y
tambien de atraer mayor inversion. No obstante, tambien debe planearse
estrategias hacia adentro para fortalecer la industria nacional, ya que de nada
servira tener mercados desde los cuales importar, sino que habra que
exportarles. Tambien debera canalizarse la inversion extranjera hacia las
actividades productivas a fin de que no se dirija simplemente hacia el mercado
bursatil, que en la mayoria de las veces es especulativo.
* Profesor del Centro de Relaciones Internacionales de la FCPyS - UNAM.
1 Manuel R. Agosin, y Diana Tussie, Nuevos dilemas en la politica comercial
para el desarrollo, Comercio Exterior, vol. 43, no. 10, octubre de 1993, p. 889.
2 Miguel Angel Toro, La economia mundial y el ingreso de Mexico al GATT, en
Blanca Torres y Pamela Falk, La adhesion de Mexico al GATT, El Colegio de
Mexico, Mexico, 1989, p. 63.
3 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.
4 Eduardo Perez Motta, Efectos sobre la asignacion de recursos de la nueva
estrategia de politica comercial, en Blanca Torres, op. cit., p. 113.
5 Los programas en que se sustento el cambio estructural del comercio fueron
el Programa Nacional de Modernizacion Industrial y del Comercio Exterior
(Pronamice) y el Programa de Fomento Integral de las Exportaciones (Profiex).
Para alcanzar la reconversion industrial nunca se adopto un verdadero plan o
programa que impulsara la anhelada modernizacion industrial.
6 Eduardo Perez Motta, op. cit.
7 Los productos que tradicionalmente se han exportado antes y despues de la
apertura son: cemento, vidrio, automoviles, autopartes, motores, productos
siderurgicos, metalurgicos, quimicos y farmacoquimicos.
8 Gabinete de Politica Exterior. La politica exterior de Mexico en el nuevo
orden mundial, Fondo de Cultura Economica, Mexico, 1993, pp. 149-150.
9 Un ejemplo del problema que presenta la supuesta diversificacion es que
Mexico tiene deficit con casi todas las regiones comerciales: America del Norte,
la ALADI, la Union Europea, la Asociacion Europea de Libre Comercio (AELC), la
Cuenca del Pacifico Oriental (CUPO). Unicamente se tiene superavit comercial con
el Sistema de Integracion Centroamericano y la Comunidad del Caribe, con los que
el comercio es relativo.
10 Expansion, vol. XXVI, no. 635, 2 de marzo de 1994.
11 Banamex, Examen de la situacion economica de Mexico, vol. LXX, no. 819,
febrero de 1994, p. 79.
12 Los principales comites se ocupan de los siguientes campos: 1) politica
economica; 2) examen de las situaciones economicas y de los problemas de
desarrollo; 3) comercio; 4) asistencia al desarrollo; 5) movimientos de
capitales y transacciones de invisibles; 6) mercados financieros; 7) seguros; 8)
asuntos fiscales; 9) legislacion y politica de competencia; 10) politicas de
proteccion a los consumidores; 11) turismo; 12) turismo; 13) transporte
maritimo; 14) inversion internacional y empresas multinacionales; 15) politica
energetica; 16) politica industrial; 17) acero; 18) politica cientifica y
tecnologica; 19) politica de informacion, informatica y de las comunicaciones;
20) educacion; 21) empleo; 22) empleo y asuntos sociales; 23) administracion
publica; 24) medio ambiente; 25) agricultura, y 26) pesca.
13 El Dia, 2 de junio de 1994.