I
En diversos medios no oficiales -politicos algunos y educativos de caracter autonomo otros-, ante coyunturas de cambio politico como la presente, es frecuente que se mencione con insistencia y hasta se considere como dada e incontrovertible la existencia de un Estado neoliberal.
Cuando asi sucede, a lo que se alude es al Estado capitalista contemporaneo, al margen de una serie de diferenciaciones tipologicas de alcance geosocial y de los posibles procesos de homogeneizacion socioeconomica y politica, pero tambien de las diferencias de concepcion y de accion que pueden observarse al interior del fenomeno liberal contemporaneo.
Ello suscita multitud de reflexiones de las que, las siguientes, son apenas un brevisimo e inicial ejemplo:
Al igual que una teoria ``del Estado en general'' carece de gran perspectiva, porque no existe el Estado asi: ``en general''; tampoco tendria mucho sentido una teoria del Estado neoliberal asi, ``en general'', porque no existe una realidad politica concreta de caracteristicas ``neoliberales'' que sean real y conceptualmente generalizables a todos los ambitos en que se ejerce el poder social por encima de la sociedad concreta; es decir, de la sociedad de alcance nacional.
Existen, eso si, en el aparato gubernamental de algunos estados nacionales, y mas concretamente aun, en el personal politico integrado al aparato gubernamental del Estado en algunos paises capitalistas; politicas y, en consecuencia, procesos reales de gobernabilidad, de alcance multinacional, transnacional, regional o solo nacional, de claro corte y sentido modernizante. Esto es, politicas abierta y profundamente proimperialistas, independientemente de como prefiera llamarse a los galopantes procesos de globalizacion, desregulacion, apertura y privatizacion de todos los ordenes de la vida social, pero especialmente del subsistema economico.
Con todo y tener una misma inspiracion y un mismo sentido final, estas politicas y estos procesos reales de gobernabilidad tambien tienen un alto caracter diferencial segun el Estado nacional a que pertenece cada aparato gubernamental y su personal politico; pero sobre todo segun el lugar que ocupa cada Estado nacional en la estructura mundial de poder y el papel que desarrolla en el sistema estrategico de hegemonias al interior del capitalismo y de beligerancias hacia su exterior.
Pongamos un ejemplo a partir de la experiencia latinoamericana, que es la que tenemos mas a la vista, y de su contexto capitalista intra y extracontinental. Concediendo la razon a quienes gustan de hablar del ``Estado neoliberal'' y se ahorran las dificultades de la diferenciacion fenomenologica y aun epistemologica que involucra el tema, no puede eludirse la necesidad de identificar, caracterizar y medir los elementos indicadores de la nueva integracion, del impulso que recibe y del control que se le impone desde las estructuras de poder politico real que, quierase o no, asumen las formalidades del Estado nacional.
Quizas se observe con poca dificultad que aun el mas pronunciado y agresivo ``neoliberalismo'' que se aliente y que se ejerza como politica, adopta ideologicamente como ``propias'' y desarrolla tecnicamente como ``causales'' todas las categorias de articulacion economica que estima ``de punta'', es decir, de vanguardia, en los paises que ejercen la hegemonia economica y estrategica al interior del capitalismo.
Pero las especificidades que la historia socioeconomica y politica latinoamericana -enormemente diferenciada de la que se registra en otras regiones- ha marcado en los subsistemas politico, juridico, cultural, economico y estrictamente social de este subcontinente claramente configuran lo que, en un intento de discernir por su funcionalidad al capitalismo contemporaneo y por su operatividad real, se podria caracterizar como el Estado socialdemocrata rector, que tambien guarda profundas diferencias de un pais latinoamericano a otro.
Desde luego, de esto se excluyen los dos Estados nacionales que se contraian hasta hace muy poco tiempo al modelo socialista dependiente y de los cuales queda solo uno, los tres que se mantienen dentro de las reglas del Estado de seguridad nacional y los acaso dos que alientan un autoritarismo residual de lenta transicion hacia el Estado capitalista moderno. Veamos como es que ha podido ser asi:
II
Proveniente de muy prolongados procesos revolucionarios o de largos periodos de asonadas, cuartelazos, apoderamientos caciquiles y enfrentamientos entre federalismos y centralismos, liberalismos y conservadurismos, librecambismos y proteccionismos, o integrismos y separatismos, caudillismos e institucionalismos, la modalidad socialdemocrata del Estado en America Latina reconoce no pocas variantes que distinguen el modo nacional de hacer politica y ejercer la gobernabilidad, aunque algunos de sus rasgos esenciales no sean privativos de los paises cuyos gobiernos provinieron del juego partidista de las decadas de los setenta y los ochenta.
En este sentido el militarismo populista de Velasco Alvarado en Peru, de Torres en Bolivia y de Torrijos y Noriega en Panama, sin desdecir de su inspiracion netamente castrense observaron grandes coincidencias con el intervencionismo economico estatal de Lopez Michelsen y Betancourt en Colombia, de Perez y Lusinchi o Herrera Campins en Venezuela, de Carazo y Figueres en Costa Rica y del echeverrismo y el lopezportillismo en Mexico; o de Lidia Gueiler en la propia Bolivia y de Jaime Roldos en Ecuador.
Y es que a lo largo de la integracion del Estado nacional en el area latinoamericana, quizas no hay excepcion en que ``se hayan manifestado con fuerza distintas corrientes de pensamiento burgues enraizadas en las vetas mas radicales del liberalismo, que indujeron comportamientos colectivos apegados a la regularidad juridica y a la convivencia civica, generando un sentido de cohesion a la legalidad reconocido como hecho objetivo a traves de generaciones''1 y en cuyo marco se erigio la cuestion politica de las fracciones mas dinamicas de las burguesias locales.
Haya sido con origen en bipartidismos (Blancos y Colorados, como se automotejan los liberalismos moderados y radicales en Uruguay, Paraguay y Bolivia) o pluripartidismos estrictamente formales frente a bipartidismos reales como en Venezuela, Colombia, Uruguay y Mexico en los 25 anos previos a 1988 la vertiente latinoamericana es, en general, bipartidista entre un liberalismo reformista y un liberalismo conservador, aunque entre estos dos ``extremos'' politicamente hayan sabido jugar, para los estrictos fines de los procesos electorales, distintas minorias politicas que van desde aquellas de corte democrata-cristiano hasta socialistas de fuerte raigambre utopica y comunistas afiliadas de la Segunda a la Cuarta Internacional y, desde luego, aquellas organizaciones corporatistas instaladas en el centro y hasta en las goteras del poder, agrupadas no siempre confesamente en la socialdemocracia (del tipo de las que agrupa la Confederacion de Partidos Politicos de America Latina, la COPPAL).
El hecho es que desde la decada de los ochenta las precarias democracias latinoamericanas o sus conatos entendieron que para sobrevivir no podian ser mas ``una repeticion del pasado, menos aun cuando su... recuperacion ha sido el producto directo de dificiles y costosas luchas del movimiento obrero y popular, protagonistas de la mas enconada resistencia antidictatorial y promotores de los alcances mas relevantes de la concertacion de fuerzas politicas que hizo posible la construccion de una voluntad nacional capaz de arrasar politicamente con las dictaduras''.2
Los derrocamientos de Collor de Melo en Brasil, de Carlos Andres Perez en Venezuela y de Jorge Serrano Elias en Guatemala ya en el primer tercio de los anos noventa, no hace sino reflejar la secuela de la decada previa, como ya la habian reflejado al final de los ochenta el derrocamiento del general Stroessner en Paraguay, el rotundo no plebiscitario al continuismo del general Pinochet en Chile y la ``caida del sistema'' del PRI mexicano frente a la coalicion partidista de oposicion predominantemente de izquierda; echando a pique a posiciones politicas omnimodas de corte civil o militar-policial al servicio de las oligarquias defensoras de los intereses de los grandes terratenientes y de los industriales, comerciantes y banqueros vinculados con las corporaciones transnacionales estadounidenses y en menor escala europeas y asiaticas.3
No obstante ello, han seguido ausentes en la region sociedades justas e igualitarias, libres y democraticas, estables y sin mecanismos de represion, con garantias individuales y derechos sociales plenamente garantizados; sin dependencia del exterior, autodeterminadas y con ritmo de desarrollo que permita satisfacer las necesidades basicas y las crecientes demandas de la poblacion en su afan de progreso y superacion.
Y es que en las condiciones del subdesarrollo socioeconomico y politico la via socialdemocrata es eso: no recuperar o no adquirir genuinamente el espacio para el juego politicosocial sino, a lo sumo, quitarse de encima a las dictaduras mas feroces y a los bloques de poder eternizados en el comando social y economico, pero de tal manera que no se caiga en los riesgos del autentico juego politico democratico. Consiste pues en la redefinicion de nuevas bases de consenso ya que, rotas las tradicionales, se requiere de otras que permitan una nueva y diferente dominacion hegemonica.4
Asi, en la politica de desarrollo, la rectoria del Estado no es ya la intervencion economica masiva y directa aunada a la restriccion politica exclusivista, sino el concepto y la practica suaves de la negociacion (el capitalismo negociado propio de la socialdemocracia), la concertacion, la induccion y la conduccion con ``consulta popular''5 de un proceso productivo y una conducta economica funcionales a la unilateralidad de la nueva estructura mundial de poder, pero ademas concentrando y retrotrayendo tal rectoria a los canales estrictamente institucionales de orientacion de la economia nacional. Cabe, pues, en el ``modelo'' un espectro de paises practicamente universal.
En el caso de Mexico son particularmente elocuentes los terminos a que se contrajo la vision del Estado y la politica de desarrollo en los marcos de los planes nacionales de desarrollo 1983-1988 y 1989-1994, concertados y formulados a partir de los llamados Foros de Consulta Popular con la participacion ``de toda la Revolucion''.6 En Peru, en cambio, como la ``revolucion'' velasco- alvaradista habia acelerado ``el tiempo historico del pais al realizar, parcialmente, los propositos que animaban las luchas antioligarquicas y nacionalistas... [pero no resolvio] el problema de la ciudadania y, en consecuencia, el de la democratizacion de la politica y del Estado... propicio la generacion de nuevos actores sociales y sujetos politicos que dinamizaron de manera insolita la vida publica, determinando el curso de accion del pais durante la decada de 1970 hasta culminar con la transferencia del poder "a la civilidad" [a partir de] 1980''.7
De ahi que la consagracion de los presidentes de algunos paises, con amplia y sorpresiva mayoria, fuera posible gracias a la imagen democratica y pluralista que supieron desplegar a diferencia de sus contendientes. Y que, en efecto, dicha imagen correspondiera a las aspiraciones de resolver esa contradiccion y avanzar en la democratizacion de la sociedad por medio de la democratizacion de la politica y el Estado (Peru-Argentina) y que desde entonces ahi se viva en un ambiente inusitadamente abierto a la expresion y la critica publicas, asi como a la organizacion y la participacion politicas; sin que estas logren tener eficacia porque los gobiernos, gracias al control prebendario que el ejecutivo tiene sobre la mayoria parlamentaria (Mexico-Peru), no se sienten obligados a guiarse por las multiples senales de la opinion publica y mas bien se cinen a las indicaciones ``tecnicas'' del capital financiero internacional. Desde luego con las dramaticas expresiones diferenciales de pais a pais y de Presidente a Presidente.
Pero no son pocos ni aislados los casos de paises que no estuvieron en presencia de un debate sobre el Estado y su politica de desarrollo llevado hacia afuera de la escena politica mas estrecha e institucionalizada por el mismo poder del Estado, pues este no corrio el riesgo ni estuvo en su ultima crisis sino precisamente en desarrollo y lo que se debatio fue su readecuacion y su reforma.
De modo que triunfos electorales como el de Leon Febres Cordero en el Ecuador de 1984, lejos de ser un retorno de la oligarquia tradicional, fueron sobre todo expresion de un poder economico que se situo por encima del andamiaje partidista, aunque hayan hecho uso de el por necesidades legales, y aunque representaran los intereses no del conjunto del empresariado capitalista de esos paises, sino de aquellas fracciones bancarias, comerciales y financieras estrechamente ligadas a los monopolios internacionales, en particular los estadunidenses. Pero ascensos al poder como el de Rodrigo Borja reflejan un cambio temporal pero en el mismo sentido social e historico, un ambiente en el que el limite de la gestion economica del Estado estuvo dada por el grado de su desarrollo administrativo, a veces muy incipiente, y por la aspiracion de alcanzar en algunas ramas estrategicas, como la siderurgia, el petroleo, el cemento, los fertilizantes y algunas otras en que interviene tradicionalmente el Estado subdesarrollado, la misma eficiencia que la empresa privada nacional.8
Y algunas experiencias bipartidistas reales confirman que, en algunos otros paises, ni en lo material ni en lo institucional hubo ningun intento de reforma del Estado, pues la concepcion de este siguio siendo una mezcla del tradicional liberalismo criollo de compromiso nacional-popular, con la liberal-desarrollada propia de los Estados Unidos y la Gran Bretana contemporaneos, y la que emana de la doctrina social del catolicismo, con ostensible debilidad del primero de los liberalismos mencionados. De ahi que hasta por eso las politicas de desarrollo, en su contradictoriedad interna, hayan puesto cada vez en mayor peligro la identificacion de los ciudadanos con su forma de regimen y lo que significa para el Estado capitalista moderno y su teoria ideologica. Venezuela y Colombia no fueron del todo paises ajenos a esta experiencia.9
El apretado resumen que podria hacerse durante los anos ochenta y lo que va de los noventa de la politica de desarrollo a largo plazo de los paises con estructura del poder politico de corte predominantemente socialdemocrata rector es el siguiente:
1) Las estructuras agrarias y agricolas de sentido comunalero, nacionalero, ejidal, huasipunguero y precaristas en general ya no son ajustables a las exigencias de la industrializacion y de la comercializacion internacional de productos y excedentes. Es indispensable lanzar ya toda la tierra a la libre circulacion mercantil y todos los brazos al mercado libre de la fuerza de trabajo. Solamente con cultivos de alto rendimiento y ausencia de subsidios agricolas se puede hacer frente a la dependencia alimentaria. Es urgente la revision a fondo y la puesta al dia de la estructura de la propiedad territorial para fines de explotacion de los recursos del subsuelo. Transformar la explotacion de los energeticos en una actividad moderna y autosostenible financieramente reclama la privatizacion acelerada de los mas complejos pasos de su explotacion industrial y comercial.
2) La industria de transformacion debe cesar con urgencia su tradicional proteccionismo. La manufactura ``de invernadero'' solo conduce a la baja productividad, al atraso tecnologico, a la insuficiencia financiera, al desempleo relativo, a la muerte de la iniciativa individual y al paternalismo oficial. Es importante impulsar la importacion masiva de tecnologia por la via de la inversion extranjera directa, por el proceso de maquila y el apoyo a las industrias de partes de ensamble.
3) El control de la magnitud del fondo de salarios es el mejor expediente de las politicas antinflacionarias y su complemento mas adecuado la reduccion del deficit fiscal. El superavit de operacion, en su caso, no debe despilfarrarse en consumismos sino incrementar la capacidad de ahorro como base de desarrollo de la infraestructura.
4) El mecanismo del mercado garantiza la estabilidad y el desarrollo economico en un contexto mundial en que las soluciones nacionales van quedando chicas. La competencia es el pivote de la eficiencia y la articulacion en bloques regionales de comercio es su correlato natural.
5) El Estado nacional debe contraer su dimension a las politicas y acciones predominantemente institucionales en materia economica. Mas Estado no es necesariamente mas justicia social y mas independencia economica respecto del exterior. La ayuda economica externa tendra mejores posibilidades de eficiencia si se adelgaza la estructura oficial y burocratica.
6) Es necesario emprender la reforma constitucional y la del proyecto nacional en un sentido que para los propositos anteriores de politica economica ``se modernice y sea eficientada'' toda la estructura economica acorde al nuevo caracter del capitalismo: por primera vez de alcance y efecto realmente mundial.
He aqui, pues, al ``Estado neoliberal'' en America Latina. En suma, la adopcion del modelo de ultramodernidad politica capitalista en terminos de globalizacion, desregulacion, apertura y privatizacion.10
III
Una reflexion final conduce a considerar que una propuesta del conjunto de especificidades que sustancia al Estado socialdemocrata rector, cuya existencia no alcanzan a ver los partidarios de sostener que en America Latina rige el Estado simplemente ``neoliberal'', seria harto espaciosa, extensiva y falta de realismo si pretendiera diferenciar tajantemente las experiencias concretas de cada pais. Excluyendo los casos extremos, que ya mencione, un intento de tal naturaleza llegaria necesariamente a advertir muchas semejanzas y paralelismos al lado de diferencias relevantes a veces solo coyunturalmente y a veces solo en perspectiva; a pesar de que el grado de desarrollo economico, social y sobre todo politico es profundamente desigual y la magnitud de las sociedades nacionales, de sus economias y de sus sistemas politicos especificos es tambien harto diferente.
Ya el avance que acabo de practicar hacia una propuesta de caracterizacion del tipo de Estado que nos interesa, a traves de su politica de desarrollo, sugiere que en el terreno de esta ultima, las diferencias tienden a difuminarse en el abundante marco de la interdependencia y la globalizacion de los ultimos tres lustros, y esto mereceria la explicacion de que la causalidad entre este tipo de Estado y la politica especifica de desarrollo que impulsa no es unilineal ni univoca. En esa direccion y manteniendo la misma orientacion metodologica que aqui empene, llamo la atencion a las tres premisas generales en que de manera natural descansa todo lo que he expresado:
En America Latina la politica de desarrollo se encuentra intimamente vinculada al proceso de internacionalizacion del capital desvalorizado en los paises economicamente hegemonicos.
El proceso de internacionalizacion de ese capital a la vez se presenta intimamente vinculado al proceso politico, y de manera mas concreta al proceso formativo de los distintos tipos de Estado.
El proceso formativo de los tipos de Estado se ha presentado sustancialmente vinculado a las vicisitudes afirmativas y negativas de la independencia economica nacional.
En la medida en que estamos frente a esta especificidad que no es mas que el reflejo a otro nivel de lo que ha sido la genesis del subdesarrollo, es muy relevante el papel del Estado en un sentido especifico: en la adaptacion de la estructura de la demanda.
En tal sentido, es relevante lo que desde hace tiempo expresaba Pierre Salama: ``...si la estructura de la demanda esta sobredeterminada por la oferta [como es el caso], para que la valorizacion del capital pueda efectuarse... se necesita que exista una estructura de la demanda previa que le corresponda. Entre las diversas funciones del Estado la de "adaptador" de la estructura de la demanda final con respecto a una estructura de la oferta importada, reviste un caracter esencial en las economias semi-industrializadas ...La accion del Estado sobre la tasa de explotacion, no solamente para favorecer las condiciones de explotacion de la fuerza de trabajo sino tambien para adaptar la estructura de la demanda final a las exigencias del proceso de acumulacion de capital, reviste entonces un papel clave en las economias semi-industrializadas y explica el aspecto profundamente contradictorio entre la funcion de acumulacion y la legitimacion del Estado.''11
La necesidad de esta accion de adaptacion constituye entonces, y en la medida en que se ejerce revestida por las realidades y las formalidades politicas de distinto grado de modernidad, uno de los elementos que favorecen la articulacion de los distintos tipos de Estado y su politica de desarrollo.
* Miembro del personal academico del IIEc - UNAM.
1 Jorge Emilio Landinelli y Selva Lopez Chirico, Estructuras teoricas y practicas politicas de la burguesia uruguaya contemporanea, Pablo Gonzalez Casanova et al., El Estado en America Latina. Teoria y practica, Universidad de las Naciones Unidas y Siglo XXI Editores, Mexico, 1992, pp. 214-246.
2 Ibidem., p. 244.
3 Vease Omar Diaz de Arce, Teorias e ideologias sobre el Estado en el Paraguay de Alfredo Stroessner, en Gonzalez Casanova et al., op. cit., p. 289. Tambien Berenice Ramirez L., America Latina frente al proceso de globalizacion. Retos y potencialidades, en Problemas del Desarrollo, vol. XXIV, no. 95, octubre-diciembre 1993, pp. 87-110.
4 Vease Hugo Zemelman, Chile: el regimen militar, la burguesia y el Estado (panorama de problemas y situaciones 1974-1987), en Gonzalez Casanova et al., op. cit., pp. 291-322.
5 Vease Secretaria de Programacion y Presupuesto, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, Mexico, 1983.
6 Hasta hace poco la frase mas pronunciada por los candidatos oficiales y a la vez escuchada con mayor reverencia por las huestes movilizadas hacia los Foros de Consulta Popular era: La Revolucion aqui reunida... Vease Instituto de Estudios Politicos, Economicos y Sociales (IEPES), Cuadernos de consulta popular, Partido Revolucionario Institucional, Mexico, 1983. Ese lenguaje se endurecio durante los trabajos preparaorios del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, plan rector de la politica economica del regimen presidencial de Carlos Salinas de Gortari. Vease Secretaria de Programacion y Presupuesto, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Un importante analisis realizado desde distintos angulos sobre el fenomeno del populismo es el de Gino Germani, Torcuato S. di Tella y Octavio Ianni, Populismo y contradicciones de clase en America Latina, ed. Era, Serie Popular, Mexico, 1973.
7 Julio Cotler, De Velasco a Belaunde: el problema de la construccion nacional y la democracia en Peru, en Gonzalez Casanova et al., op. cit., pp. 349-366. Vease tambien Raul Benitez Manaut, La guerra total en El Salvador. Efectos del conflicto belico en la economia y en la poblacion, en America Latina hoy, de la Revista Mexicana de Ciencias Politicas y Sociales, ano XXXIV, no. 132. abril-junio de 1988, pp. 45-62.
8 Vease Enrique Ayala M. y Rafael Quintero L., Teorias e ideologias sobre el Estado en Ecuador, 1948-1984, en Gonzalez Casanova, et al., op. cit., pp. 367- 404, especialmente el capitulo La socialdemocracia.
9 Sobre el caso venezolano vease Heinz R. Sonntag, Venezuela: el desarrollo del Estado capitalista y su concepcion teorica. Ibidem., pp. 405-441. Para el caso colombiano vease Rafael Vergara, Colombia sin espejismos. La politica de la Republica Militar, en America Latina Hoy..., op. cit., pp. 63-86.
10 La literatura economica sobre todos estos aspectos de la modernizacion occidentalizante de la estructura y la politica de desarrollo latinoamericano es muy abundante. El breve conjunto de conceptos que acabo de anotar en torno a la politica de desarrollo tiene su fundamento en:
Daniel Cataife, Carlos Marichal et al., Imperialismo y crisis en America Latina, UNAM, Mexico, 1985. Tambien en: Anibal Quijano, America Latina en la Economia Mundial; Federico Bolanos, Nuestra America circa 1992; Berenice Ramirez, America Latina frente al proceso de globalizacion; Patricia Olave, America Latina frente al bloque comercial estadunidense, todos en Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economia, vol. XXIV, no. 95, octubre - diciembre de 1993, pp. 43-132.
Ramon Martinez Escamilla, ÿ El Estado mexicano y la economia en la decada 1983-1993, en Momento Economico, IIEc - UNAM, no. 68, julio - agosto de 1993, pp. 16-19. Este ensayo ofrece una explicacion de los conceptos de globalizacion, desregulacion, apertura y privatizacion. Otro ensayo de Martinez Escamilla entregado para publicacion en la UNAM bajo el titulo El sector paraestatal mexicano: la filosofia, la politica, la pragmatica, hace un extenso tratamiento de la politica de desarrollo de Mexico a partir de 1988.
11 Pierre Salama, Especificidades de la internacionalizacion del capital en America Latina, Criticas de la Economia Politica, edicion latinoamericana, no. 7, Capitalismo Contemporaneo, abril-junio de 1978, pp. 131-174.