Marco general
La politica urbana de la Ciudad de Mexico ha estado encuadrada, desde 1976, ano en que se elaboro la Ley General de Asentamientos Humanos y desde 1878, en que se publico el primer Programa Nacional de Desarrollo Urbano, dentro del Sistema Nacional de Planeacion. En este se ha establecido de manera persistente que la problematica del desarrollo urbano debe clasificarse en dos grandes rubros; el primero se relaciona con la problematica generada por el patron desigual de la ocupacion del territorio nacional, y el segundo, con la problematica que presentan los centros de poblacion y los componentes de su desarrollo urbano.
La problematica de orden territorial se refiere a la excesiva concentracion demografica y economica en la Ciudad de Mexico, la aguda dispersion de la poblacion rural y la marcada desigualdad regional en el reparto de la riqueza.
Dentro del rubro referente a la problematica de los centros de poblacion, se argumenta que en ellos se presentan carencias de satisfactores esenciales para la poblacion de menores recursos. ``Estas carencias se manifiestan con mayor gravedad en los asentamientos rurales y en los urbanos de menor tamano, debido, entre otras razones, a la concentracion de la inversion publica en bienestar social en las grandes ciudades, en particular en la Ciudad de Mexico''1
En resumen, conforme a esta optica oficialista, los problemas del desarrollo regional y urbano del pais, y los de la Ciudad de Mexico en particular, son resultado de la sobreconcentracion de la poblacion, la industria y los servicios en la capital, todo lo cual inhibe un mayor crecimiento economico para el pais en su conjunto. De la misma forma, los problemas internos de la Ciudad de Mexico aparecen solamente como resultado de la ``sobrepoblacion'' de un area limitada administrativamente y se abstraen de todas las demas implicaciones del sistema de desarrollo economico.
Sobre la base de esa perspectiva regional-urbana aceptada e impuesta por el Estado se han establecido diversas politicas y lineamientos de reordenamiento, los que parten del principio de la desconcentracion y descentralizacion de la capital y de las actividades de la Ciudad de Mexico hacia el resto del pais, medidas que se apoyan con programas de apoyo al fortalecimiento de las ciudades medias y la consolidacion de las grandes. Al mismo tiempo se han puesto en practica politicas de control y reordenamiento urbano en el interior de la gran ciudad capital.2
La crisis economica de los anos ochenta obligo a los gobiernos federal y capitalino a abandonar, en la practica, los planes nacionales y sectoriales; sin embargo, la maquinaria administrativa del Estado continuo creando y actualizando programas de ordenamiento territorial como el de Desarrollo de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mexico y de la Region Centro, el Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda, el de Reordenacion Urbana y Proteccion Ecologica del Distrito Federal, y el Plan Estatal de Desarrollo Urbano del Estado de Mexico, entre los mas importantes.
Todo en conjunto trajo como resultado no solo la desaceleracion del proceso productivo en todo el pais, sino tambien el fuerte deterioro de la infraestructura y al equipamiento por falta de inversiones publicas y privadas. Es cierto que en terminos estadisticos se registro un ligero cambio en la tendencia concentradora de la Ciudad de Mexico sobre los otros centros urbanos del pais, pero ello fue a costa de la inhibicion que sufrio la gran capital debido a las medidas de control del crecimiento y de desaliento a la inversion, lo que se vio reflejado en una caida en los niveles de bienestar de sus habitantes.
Otro fenomeno que contribuyo fuertemente al deterioro de la Ciudad de Mexico en esa decada fueron los terremotos de septiembre de 1985, que afectaron o derrumbaron 90 000 viviendas, aproximadamente 500 edificios del sector salud; 450 planteles escolares; 125 edificios publicos y 80 hoteles, ademas de los danos que tambien sufrio una buena parte de las redes hidraulicas, telefonica y electrica.3
Inicio de la administracion salinista (1988-1994)
Ante la situacion de crisis economica y deterioro fisico y social, la poblacion tuvo una respuesta de clase en el proceso electoral de 1988 para elegir Presidente de la Republica diputados federal y senadores, el cual registro un resultado que mostraba un abierto rechazo a las politicas y acciones que el Estado, por medio de sus gobiernos, habia estado poniendo en practica en todo el pais y en la Ciudad de Mexico. De alli que el nuevo gobierno federal, el capitalino y algunos gobiernos estatales, todos lidereados por el presidente Carlos Salinas de Gortari, iniciaran su gestion con una relativa desventaja o descredito y con una urgente necesidad de rescatar su popularidad y de legitimarse ante la base y ante algunos sectores empresariales y comerciales resistentes al poder gubernamental.
Es precisamente en esas circunstancias politicas, economicas y sociales en las que debe enmarcarse el analisis de la politica regional-urbana del gobierno salinista y en particular la politica emprendida por el gobierno de la Ciudad de Mexico de 1988 a 1994.
Se partio de las bases normativas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, asi como de los diversos planes y programas sectoriales publicados desde 1987 y 1988, tales como el Plan Nacional de Desarrollo y Vivienda, el Programa de Desarrollo de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mexico y la Region Centro, el mencionado Programa de Reordenacion Urbana y Proteccion Ecologica del Distrito Federal, el programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y el de cada una de sus 16 delegaciones politicas, asi como la Ley General del Equilibrio Ecologico y Proteccion al Ambiente, entre los mas destacados.
En todos ellos se fijaban como objetivos principales los siguientes:
- Mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
- Promover acciones de control y ordenamiento de la Ciudad de Mexico y de la perdida de sus reservas ecologicas.
- Impulsar la regularizacion de la tenencia de la tierra la dotacion de los servicios urbanos y la construccion de vivienda.
- Disminuir los niveles de contaminacion del aire.
- Implantar una politica de uso eficiente y ahorro del agua.
- Restructurar los servicios de transporte.
- Estimular la creacion de empleos.
- Garantizar la seguridad publica.
- Reorganizar las finanzas publicas.
- Recuperar y preservar el centro historico de la ciudad y sus zonas tradicionales.
- Fortalecer la participacion ciudadana y las relaciones entre las autoridades y los grupos sociales.
Por tanto, se estructuro un programa de trabajo para el gobierno del Distrito Federal, con el apoyo politico y presupuestario del gobierno federal, cuyos ejes principales han sido:
1) Eficacia para mejorar la administracion urbana, las finanzas publicas y la conduccion de la economia, para alcanzar nuevas formas de actividad economica generadoras de empleos y conservadoras de los equilibrios ecologicos necesarios.
2) Eficacia para aumentar el gasto social, el gasto de interes publico y la inversion en mantenimiento y ampliacion de la infraestructura como camino necesario para reducir los deficit acumulados.
3) Eficacia politica para conducir el conflicto, propiciar un clima de tolerancia y discutir la manera de avanzar, superando posiciones irreductibles.4
Sin embargo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal advertia: ``Todo sigue siendo importante. Pensar que no es importante la ecologia seria una omision lamentable. Relegar los asuntos de seguridad publica seria un grave error. Dejar inconclusas las obras seria sumamente costoso. Descuidar la transparencia en las obras publicas seria inaceptable. Cerrar los espacios que se han venido abriendo con tantos esfuerzos significaria un severo retroceso. Descuidar las finanzas publicas se reflejaria en costos demasiado altos para los habitantes de la Ciudad y del resto del pais. Descuidar la tarea de gobierno, la de todos los dias, complicaria la gobernabilidad general con rapidez.''5
Algunas de las principales realizaciones:
En materia de economia y finanzas: La economia del Distrito Federal ha crecido, ano tras ano, a una tasa mayor que la de la poblacion y se han realizado cuantiosas inversiones a fin de ampliar la infraestructura; ampliar y modernizar plantas; transformar activos industriales obsoletos; impulsar nuevos proyectos de inversion en sectores de servicios (como los centros comerciales y turisticos) y desarrollos inmobiliarios que mejoran la competitividad de la Ciudad y crean y conservan empleos.
Al mismo tiempo, se han reformado las finanzas publicas para estar en posibilidades de atender la inversion publica y el gasto social; de evitar los severos desequilibrios con el resto del pais y sentar las bases para un financiamiento estable en el futuro proximo. Se ha logrado mejorar el equilibrio financiero de la Ciudad, conservar la capacidad redistributiva hacia las colonias y delegaciones con mayores carencias y participar en un nuevo equilibrio de las finanzas publicas locales en el resto del pais.
Con la promulgacion, en 1990, de la Nueva Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, el gobierno de la Ciudad de Mexico logro aumentar 120% sus ingresos totales y 190% los impuestos. Esto, gracias a una serie de adecuaciones a los precios y tarifas, impuestos y derechos y a la simplificacion de los tramites para el pago de los servicios, con lo que logro disminuir considerablemente la evasion fiscal, los apoyos federales al DDF y los subsidios a los organismos de transporte publico.6
Lo anterior ha permitido que la inversion del DDF, de 1989 a 1993 haya crecido, en terminos reales, a un promedio anual de 14% y se pueda reencauzar en buena medida al mejoramiento de los servicios urbanos de la Ciudad y algunos otros programas de desarrollo social.
En materia de gasto social: Este eje de la estrategia lo componen principalmente, las siguientes acciones:
Programa Integral Contra la Contaminacion Atmosferica.
En 1989 se integro el primer inventario detallado de emisiones contaminantes, a partir del cual fue posible disenar, durante 1990, la estrategia para controlar los principales factores y fuentes de contaminacion. En 1990 se inicio el Programa Integral contra la Contaminacion Atmosferica y en 1992 se creo la Comision Metropolitana para la Prevencion y Control de la Contaminacion Ambiental en el Valle de Mexico.
Este Programa actua sobre cinco lineas estrategicas de accion:
1) Investigacion local, educacion ambiental y participacion ciudadana.
2) Una mejor calidad ambiental de los combustibles. Ahora se emplean gasolinas oxigenadas, que mejoran la combustion y reducen la generacion de contaminantes, y sin plomo, que permite el uso de convertidores cataliticos en los vehiculos automotores. Junto con la reduccion del contenido de plomo en la gasolina Nova, se han reducido las concentraciones de plomo en la atmosfera. Se desulfurizo el diesel y se sustituyo el combustoleo por gasoleo que contiene 33% menos azufre. Estas medidas, conjuntamente con la creciente introduccion de gas en industrias y transporte, han permitido que el bioxido de azufre ya no rebase la norma que protege a la salud.
3) Transporte individual mas limpio mediante los controles de verificacion semestral y anual de emision de gases de los vehiculos automotores.
4) Modernizacion de los equipos industriales para controlar las emisiones contaminantes. En 1990, 1991 y 1992 se decidio el cierre de importantes plantas industriales ubicadas en el corazon de la ciudad cuyos indices de contaminacion eran muy altos, como la fabrica de vidrio de Avenida Constituyentes, la refineria ``18 de Marzo'' en Azcapotzalco y la cementera ``La Tolteca'', en Bellavista. En relacion con los combustibles que utilizan la industria y los servicios, el combustoleo se sustituyo por gasoleo, diesel o gas natural, lo que ha permitido reducir los niveles de bioxido de azufre y particulas en el aire. Se han convertido al uso de gas natural las dos termoelectricas de la ciudad.
5) Restauracion ambiental del Valle. Se han expropiado y preservado para la ciudad areas arboladas como el Ajusco, Xochimilco, Sierra de Guadalupe, Sierra de Santa Catarina y parte de la tercera seccion del bosque de Chapultepec. Los habitantes del Distrito Federal han colaborado con las autoridades para plantar 1.8 millones de arboles en 1990, otros 12.6 millones en 1991 y otros 15 millones mas en 1992.
Para controlar los residuos solidos se pusieron en marcha diversas acciones para su tratamiento, control y disposicion final. En coordinacion con el Estado de Mexico, se avanza en la operacion de los rellenos sanitarios, asi como en el sistema de transferencia para el transbordo de basura a los sitio de disposicion final. Se han creado parques urbanos y antiguos tiraderos de basura son ahora zonas arboladas.
Programa de Ahorro en el Consumo de Agua o Programa de Uso Eficiente del Agua
Con la instalacion en 1992 de la Comision de Aguas del Distrito Federal y con ello algunos ajustes en la administracion de los servicios de agua potable y drenaje, asi como el tratamiento y reciclaje de aguas residuales, se logro que en ese ano el gasto total de agua en el Distrito Federal fuera menor que el de 1988, a pesar del crecimiento de la demanda por el aumento de la poblacion.
En materia de conservacion del recurso, se han preservado las zonas de recarga natural del acuifero, mediante el Programa de Rescate de las zonas Lacustres de Xochimilco, Tlahuac y Mixquic.
Programa Integral del Transporte
El Sistema de Transporte Colectivo, ``Metro'', ha aumentado sus lineas 37 kms. La ``A'', de Pantitlan a Los Reyes, con 17 km y la linea 8, de Garibaldi a Constitucion de 1917, con 20 km.
En los autobuses de pasajeros Ruta 100, se ha llevado a cabo la renovacion del parque vehicular mediante la compra y reconstruccion de unidades; en los motores de los autobuses se han instalado dispositivos atrapadores de particulas, para reducir la emision de contaminantes a la atmosfera.
En transporte concesionado todos los taxis y microbuses se estan sustituyendo con nuevos vehiculos que incorporan convertidor catalitico. A la fecha se han cambiado mas de 28 300 vehiculos.
Tambien, se habla de que el proyecto de reordenamiento de rutas y paraderos esta en marcha con medidas para redisenar rutas y ordenar de otra manera los paraderos.
Infraestructura vial
Se le ha dado un necesario impulso a su ampliacion, para hacer mas accesible la ciudad y evitar un posible colapso en su funcionamiento. Se han ampliado las avenidas que conectan directamente con las entradas y salidas de carreteras, por el norte, sur y oriente; por el poniente se concluyo la interseccion Reforma- Constituyentes- carretera a Toluca; esta por concluirse la union del Anillo Periferico en sus tramos Oriente y Norte (26 km de extension); se ha continuado algunos ejes viables en la zona oriente, asi como pasos a desnivel en cruceros de mucha afluencia vehicular, como Altavista, Las Flores y Palmas-Mazarik, en el Periferico; Division del Norte, Emiliano Zapata y Municipio Libre, sobre la Calzada de Tlalpan, y Rio Churubusco, sobre Avenida Universidad.
Los grandes retos
Son innumerables los programas y acciones que hasta ahora no hemos podido describir, como los de Reordenamiento Territorial de los Usos del Suelo y de Regularizacion de la Tenencia de la Tierra dentro de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mexico; los apoyos para aumentar la oferta de vivienda; el combate de la delincuencia y el mejoramiento de la procuracion e imparticion de justicia; el de las acciones para la participacion social en las acciones de gobierno, y las de coordinacion metropolitana.
Mientras que en algunos programas se han visto avances de gran consideracion, como el de saneamiento de las finanzas publicas, el de ahorro de agua y el de vialidad, en otros, en cambio, encontramos con preocupacion que la dinamica que impone el proceso de crecimiento y expansion de la ciudad, aumentado por una respuesta inadecuada del gobierno de la Ciudad de Mexico, ha generado en algunos casos un problema mayor.
Ejemplos de ello son la contaminacion del ambiente, el deterioro ecologico de la Cuenca del Mexico Central, la proliferacion caotica del transporte publico concesionado, el comercio en la via publica y el aumento de la delincuencia y de la inseguridad publica.
Tras de todos estos problemas hay intereses economico-politicos que estan orientando de manera importante las politicas urbanas y desgraciadamente influyen en la imagen desordenada y deteriorada de la ciudad. Se trata de las agrupaciones privadas de transportistas y de comerciantes establecidos en la calle, a las que siempre se identifica con lideres de partidos politicos, funcionarios publicos y policias judiciales. frente a ellos los gobiernos capitalino y municipales de la zona metropolitana, debilitados por su afan de legitimacion, tuvieron que ceder en mucho de sus acciones de control y reordenamiento para proporcionar un buen servicio a la poblacion.
Tal vez algunos de los logros recientes, en terminos de participacion ciudadana por medio de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y las organizaciones vecinales, de manera consciente y decidida pueden llevar hasta felices consecuencias la reforma politica dentro de la Ciudad de Mexico, por lo que tanto se ha clamado y que ahora se vislumbra con la reciente aprobacion del Proyecto de Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Con ello se iniciaria una nueva etapa democratica en la vida de nuestra gran ciudad capital.
| Ingresos del DDF, 1988-1993 | |||
| (millones de nuevos pesos) | |||
| Concepto | 1988 | 1993 | Variacion real 1993/1988 (%)) |
| Ingresos totales | 5 646.0 | 15 300.0 | 14.6) |
| Propios | 1 305.0 | 6 767.0 | 119.3) |
| Impuestos | 492.0 | 3 375.0 | 190.1) |
| Participacion: ) | |||
| Propios totales (%) | 23.1 | 44.2) | |
| Impuestos totales (% ) | 37.7 | 49.9) | |
| Derechos | 207.0 | 1 278.0 | 160.5) |
| Agua | 48.0 | 618.0 | 446.7) |
| Control vehicular | 83.0 | 280.0 | 43.5) |
|
Participacion: Agua / derechos (%) | 23.2 | 48.4) | |
| Control /derechos(%) | 40.1 | 21.9) | |
| Otros ingresos | 1 638.0 | 1 856.0 | -52.1) |
| Ingresos propios de organismos | 740.0 | 1 688.0 | -3.5) |
| Transferencias federales | 898.0 | 168.0 | -92.1) |
| Fuente: Periodico Reforma, con datos del DDF, 6 de septiembre de 1994. | |||
* Miembro del personal academico del IIEc - UNAM.
1 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988, Mexico, 1984.
2 Para mayor detalle sobre las politicas urbanas de los anos setenta y ochenta vease Carlos Bustamante, Urban concentration and policies for decentralization in Mexico (1976-1982), IIEc-UNAM, 1983; Crecimiento metropolitano y politicas urbanas, 1970-1992, en Angel Bassols y Gloria Gonzalez (coords.), Zona Metropolitana de la Ciudad de Mexico, IIEc-DDF, Mexico, 1993.
3 Comision Economica para America Latina (CEPAL), Danos ocasionados por los sismos, Mexico, octubre de 1985.
4 Manuel Camacho Solis, Informe que rinde el C. Jefe del Departamento del Distrito Federal ante la II Asamblea de Representantes del Distrito Federal, Mexico, 16 de abril de 1993.
5 Ibid., p. 5.
6 De un subsidio de 17% otorgado en 1988, en 1993 disminuyo a menos de 2% (DDF, Direccion de Evaluacion).