I. Introducción
En los meses previos al inicio de la administración del presidente Carlos
Salinas, México vivía uno de los momentos más difíciles de su historia moderna.
De 1982 a 1988 el crecimiento económico fue prácticamente nulo, por lo que el
subempleo y el desempleo llegaron a niveles sin precedente,1 los salarios
mínimos reales mostraron una pérdida acumulada de aproximadamente 50% en esos
años y el dinamismo del nivel general de precios amenazaba con convertirse en
hiperinflación. La transferencia neta de recursos al exterior2 (6% del PIB en
promedio durante el periodo de referencia), derivada del sobreendeudamiento
externo del sector público, fue un factor determinante de la contracción y de la
inestabilidad económica, además de que imponía severos límites a la inversión
pública y al gasto social.
En estas condiciones, los problemas ancestrales de concentración del ingreso
y de pobreza se acentuaron en forma dramática. De acuerdo con cifras oficiales
del Programa Nacional de Solidaridad, 17 millones de personas en 1987, es decir
poco más de 20% de la población, vivían en condiciones de pobreza extrema.3 Por
otra parte, la economía mexicana era sumamente vulnerable a fenómenos externos,
en particular de la evolución del mercado internacional de petróleo y de los
mercados financieros, debido, por una parte, a una estrategia que hizo a México
dependiente de las exportaciones de hidrocarburos y, por otra, a la carga de la
deuda externa y a la volatilidad de las tasas de interés internacionales. En
consecuencia, en adición a un entorno de estancamiento, inestabilidad y
acentuación de la pobreza, la economía era peligrosamente frágil ante eventos
externos fuera de su control.
La evolución de la economía mexicana durante el periodo 1973-1988 hizo
evidente el agotamiento de un modelo de desarrollo que mostró sus carencias y
limitaciones, al estar basado en una intervención desmedida del sector público,
una regulación excesiva de los mercados y una política comercial proteccionista.
Adicionalmente, la estrategia económica, y en particular el manejo de las
finanzas públicas durante los períodos sexenales de Luis Echeverría y José López
Portillo, fue una sucesión de errores y manejos irresponsables, guiados por
medidas de tipo populista que exacerbaron los desequilibrios económico y social.
Si bien la administración de Miguel de la Madrid planteó como objetivos el
crecimiento y la estabilidad económica y buscar que éstos fueran permanentes
mediante una estrategia de cambio estructural, diversos factores internos y
externos impidieron alcanzarlos.
La antigüedad de los problemas y la acumulación de los rezagos sociales que
enfrentaba la nueva administración hacían sumamente difícil lograr en un periodo
tan corto que las políticas de crecimiento económico sostenido con estabilidad
de precios y de cambio estructural tuvieran resultados inmediatos en materia de
redistribución del ingreso y de alivio de la pobreza. Lo que sí era viable era
evitar su creciente deterioro y sentar las bases para revertir el fenómeno.
II. Opciones de política económica y social
Para hacer una evaluación objetiva de la estrategia y de los resultados
obtenidos, se debe reconocer ese hecho. Por otra parte, habría que pensar en las
opciones que tenía la administración de Carlos Salinas: instrumentar un programa
económico ortodoxo (de corte tradicional, es decir, de control de la demanda
agregada) gradual, que hubiera entrañado un alto costo social, que quiz no se
note en toda su magnitud porque se difiere en el tiempo; continuar con mayor
profundidad las líneas de acción iniciadas por Miguel de la Madrid en el sentido
de combinar medidas de control de la demanda con otras de índole heterodoxa
(alineación y administración de precios relativos clave en el marco de la
concertación social) y de cambio estructural (apertura comercial, desregulación
económica, reforma fiscal, etc.), a fin de minimizar el costo social. Por
supuesto, otro camino hubiera sido simplemente asumir una posición pasiva, para
no correr los riesgos propios de la innovación y de rompimiento de viejos
modelos obsoletos y de intereses creados. El costo de esta opción hubiera sido
un mayor desequilibrio socioeconómico.
El éxito de la estrategia debe medirse no por sus resultados espectaculares
en el corto plazo, sino por la capacidad de revertir tendencias y de sentar las
bases para que sea un proceso continuo. En este sentido, al hacer un balance de
la administración de Carlos Salinas, los resultados en materia económica son muy
positivos, en cuanto a que se han creado las condiciones para resolver de manera
permanente la inestabilidad de precios, canalizar más recursos al gasto social e
impulsar la mayor eficiencia del aparato productivo para que se traduzca en
bienestar para la población.
Hasta antes de 1989, México enfrentaba severas trabas que hacían inalcanzable
el crecimiento y el desarrollo económicos: a] desequilibrio en las finanzas
públicas; aunque en la administración de Miguel de la Madrid se lograron
resultados favorables que se reflejaron de inmediato en el super vit primario
del sector público, la carga excesiva del pago de intereses imponía una fuerte
restricción a la estabilidad y al crecimiento; b] nivel excesivo de
transferencias netas de recursos al exterior; c] regulación generalizada de la
actividad económica que propiciaba una asignación ineficiente de los recursos, y
d] estancamiento del sector agrícola.
En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se definen como los grandes
objetivos de política económica alcanzar un crecimiento sostenido, que en los
dos últimos años de la administración fuese de 6%, y una tasa de inflación
similar a la de los principales socios comerciales de país. El propósito último
era establecer las condiciones para proveer a la población de mayores niveles de
bienestar. Las líneas generales de la estrategia económica han sido: a] la
estabilización continua; b] la ampliación de la disponibilidad de recursos para
la inversión, y c] la modernización económica. Las principales medidas que se
adoptaron se pueden agrupar en dos vertientes: la primera es el cambio
estructural, basado en seis líneas de acción: liberalización comercial, nueva
Ley de Inversión Extranjera, desincorporación de empresas públicas,
desregulación de mercados, modificación del régimen de propiedad de la tierra y
regulación de monopolios (mediante la Ley de Competencia). La segunda es la
política de estabilización, que se apoya en la concertación social, la
alineación de precios, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la
restructuración de la deuda externa.
Era evidente que se necesitaba con urgencia reorientar la estrategia
económica, a fin de que México estuviera en condiciones de aumentar su
competitividad internacional en el contexto de la globalización de la economía.
Esta es una condición indispensable para alcanzar mayores niveles de crecimiento
y de desarrollo económico. Los principios básicos de la nueva estrategia fueron
la redefinición del papel del Estado, haciéndolo menos propietario e
intervencionista y buscar una mayor eficiencia, mediante la desregulación y la
apertura de mercados.
III. La política económica y social de la administración de Carlos
Salinas
Así, el gobierno estableció medidas para reducir de manera dr stica el
déficit público, que condujo a un viraje de las finanzas públicas sin precedente
en la historia reciente de México. Por segundo año consecutivo, en 1993 el
sector público registró un super vit y se espera un presupuesto equilibrado en
1994, lo cual contrasta de manera dr stica con el déficit promedio observado en
el periodo 1982-1988: 12.6% del PIB.
Este ha sido el factor principal que ha contribuido a disminuir la tasa de
inflación, que se estima en aproximadamente 6.5% a fin de 1994, mientras que en
1988 era 52% y un año antes llegaba a cerca de 200%. Para alcanzar el equilibrio
en las finanzas públicas, se actuó en materia de ingresos y egresos. Entre los
primeros, destaca el aumento de los tributarios, no obstante que las tasas
impositivas se redujeron a los niveles de los principales socios comerciales del
país, a efecto de estar en condiciones similares de competitividad.4 Lo anterior
se logró por medio de un mayor control y vigilancia para que los causantes
cumplieran con sus responsabilidades fiscales. Además de buscar el
fortalecimiento de las finanzas públicas y de aumentar la competitividad de las
empresas mexicanas, la política de ingresos se orientó a inducir una asignación
más eficiente de los recursos y a mejorar la distribución del ingreso. Sobre
esto último destaca la desgravación del Impuesto sobre la Renta para
trabajadores que reciben hasta cuatro veces el salario mínimo. En cuanto a la
política de gasto público, se racionalizó el mismo, se eliminaron subsidios
injustificados y se asignó de manera más eficiente la inversión pública.
Por otra parte, la restructuración de la deuda externa y la notable reducción
de la deuda interna como resultado de los super vit públicos y la amortización
realizada principalmente en 1991-1993 con los recursos derivados de la
privatización de empresas, dieron lugar a un mayor alivio al gasto público al
reducir significativamente el pago de intereses, tanto internos como externos.
Para 1994 se estima que el pago de intereses totales del sector público ascender
a 2.5% del producto interno bruto (PIB), cuando en 1988 era de 17.7%. Los
recursos liberados se han dirigido a mejorar el nivel de vida de la población
mediante un cambio en la composición del gasto. En efecto, mientras que en 1988
se destinaban 44 centavos de cada dólar al pago de intereses, para 1994 se
estiman 12 centavos.
Gracias al menor servicio de la deuda el gobierno federal ha incrementado
considerablemente su gasto en las actividades con elevada repercusión social,
como educación, salud, desarrollo urbano y regional y alivio de la pobreza. A
pesar de la dr stica reducción del gasto público con respeto al PIB, el
destinado a fines sociales incrementó su participación de 6.3% de dicho
indicador en 1988 a poco más de 10% en 1994.
Cabe señalar que la reducción de la deuda pública externa ha hecho que
México, de acuerdo con la clasificación del Banco Mundial, haya pasado de ser un
país severamente endeudado a moderadamente endeudado.5 Considerando las
variables déficit y deuda pública, México rebasa por mucho la posición de los
países más desarrollados, como se muestra a continuación.
Esto no quiere decir, de ninguna manera, que se puedan alcanzar
automáticamente los estándares de calidad de vida de los países desarrollados,
pero sí, en cambio, que es mucho más factible que en el futuro inmediato se
pueda reducir la brecha que separa a México de estos países, en virtud de la
liberación de recursos, la cual permitirá una mayor y mejor dotación de
servicios básicos como salud, vivienda, agua potable, educación, etc. Los
resultados positivos en materia económica no significan, per se, un mayor
bienestar para la población. Tampoco el mayor gasto social puede garantizar el
logro de este objetivo. Se requiere atender y canalizar los recursos a la
atención de las máximas prioridades sociales pero, al mismo tiempo, elevar la
calidad de dicho gasto, es decir, que beneficie efectivamente a los estratos de
la población a los que se dirige.
Los procesos de redistribución del ingreso y erradicación de la pobreza son
de largo plazo; por ello no es correcto evaluar lo que se ha hecho en la materia
por la comparación de cifras entre 1988 y 1994, sino analizar lo que las
condiciones actuales pueden permitir ahora. México es un país con equilibrio en
las finanzas públicas, lo que necesariamente conlleva una reducción en la tasa
de inflación y que este equilibrio se apoya en bases sólidas, ya que se han
atacado directamente los problemas estructurales que daban origen a la
inestabilidad de los precios. Medidas como la apertura comercial (en particular
los acuerdos de libre comercio), la desincorporación de empresas públicas y la
autonomía del Banco de México hacen irreversible el proceso y garantizan la
estabilidad permanente de los precios.
Asimismo, la transferencia de recursos al exterior, que de 1982 a 1988 fue de
6% del PIB y que de 1989 a la fecha ha sido aproximadamente de 2% a favor de
México, permitir canalizar mayores recursos a gasto social e inversión pública.
La política de cambio estructural ha liberado al aparato productivo mexicano
de las trabas que le impedían aprovechar su potencial y lo ha preparado para
enfrentar con mayor éxito la inexorable competencia internacional, ante la
interrelación cada vez más estrecha de la economía mundial. Entre esas medidas
destaca la apertura comercial, la desregulación excesiva en los procesos de
producción y distribución de bienes y servicios y las nuevas disposiciones en
materia de inversión extranjera, a efecto de incrementar el potencial
productivo, tener acceso a la tecnología de punta y aumentar fuentes de empleo.
En los últimos años ya se empiezan a observar los resultados positivos en las
principales variables económicas, lo cual es un indicio de las bondades de la
estrategia económica y de que seguir en la misma dirección permitirá consolidar
los logros obtenidos y que éstos permeen a los estratos más pobres de la
población. Así, durante el presente sexenio el PIB real habrá aumentado a una
tasa promedio de 3%, no obstante la severa y prolongada contracción de la
economía mundial. Este dinamismo del PIB es superior en aproximadamente dos
veces la expansión demogr fica. Cabe destacar que después de una desaceleración
de la actividad económica de fines de 1991 a 1993, actualmente todas las ramas
de la actividad industrial muestran un repunte importante, en particular en el
segundo trimestre de este año, cuando la producción del sector registró una tasa
de crecimiento marginal de 4.8%. Asimismo, sobresale la mayor competitividad de
los productos mexicanos en los mercados internacionales, toda vez que las
exportaciones no petroleras han aumentado a una tasa promedio de 15.3% en los
últimos cuatro años en un ambiente internacional recesivo. Por su parte, la
productividad de la mano de obra en el sector manufacturero en marzo de 1994
exhibió un aumento acumulado de 52% en el sexenio y las remuneraciones reales en
dicho sector, que congrega a la mayor parte de la población económicamente
activa, crecieron sistem ticamente durante todo el periodo, hasta alcanzar un
incremento acumulado superior a 30 por ciento.
Mención especial merecen las reformas al artículo 27 de la Constitución,
referente, al sector agrícola. Con ellas se busca resolver el problema de la
incertidumbre de la tenencia de la tierra que inhibía la inversión y el
desarrollo de la actividad. Tradicionalmente la mayoría de los ejidos se ha
enfrentado a serios problemas de productividad y rentabilidad, de baja calidad
de la tierra; las parcelas individuales son muy pequeñas, el capital escaso y no
se tiene acceso a la tecnología. La reforma al artículo 27 permitir : a]
concluir con la distribución de la tierra, proveyendo mayor certidumbre en
cuanto a la propiedad de la misma; b] que los ejidatarios sean propietarios de
sus tierras o dejar a su elección, de acuerdo con su conveniencia, vender sus
parcelas, formar asociaciones entre ellos o con terceras partes, y c] impulsar
la mayor inversión extranjera en el sector.
IV. Conclusiones
En síntesis, la economía mexicana se encuentra en pleno proceso de
convergencia a los niveles de inflación de sus principales socios comerciales.
Esta tendencia es sostenible debido al equilibrio fiscal, a la apertura
comercial y a la autonomía del banco central. El gobierno federal ahora tiene la
capacidad de canalizar más recursos a las necesidades sociales. Por otra parte,
la vulnerabilidad que padecía la economía mexicana hace tan solo seis años pr
cticamente se ha superado debido a la diversificación de las exportaciones, la
reducción de la deuda externa y a que una parte importante de dicha deuda,
después de la última negociación con la banca comercial, está documentada a tasa
fija para los próximos 25 años.
El cambio estructural y las medidas instrumentadas para lograr la estabilidad
económica han sentado las bases para que en el futuro cercano se retome la senda
del crecimiento sostenido. El reto consiste en traducir los avances logrados en
mayores oportunidades de empleo, crecimiento del poder adquisitivo y bienestar
de la población, generado por una planta productiva competitiva
internacionalmente y un gobierno más atento a satisfacer las necesidades
fundamentales de la población. Con ello será posible que México pueda lograr
gradual, pero persistentemente, la erradicación de la pobreza extrema y
propiciar el bienestar de sus habitantes.
* De 1989 a 1993 Sergio Fadl fue Director General Técnico de Crédito Externo
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de abril de 1993 a la fecha es
Director General Adjunto de Planeación Estratégica del Banco Nacional de
Comercio Exterior.
1 La tasa de desempleo abierto llegó a 5.4% en 1984 y de 1985 a 1988 fue de
4% en promedio. La tasa de subempleo refleja con mayor fidelidad el exceso de
oferta en el mercado de trabajo; sin embargo, los indicadores disponibles
presentan deficiencias importantes.
2 La transferencia neta de recursos al exterior está definida por el déficit
de la cuenta corriente de la balanza de pagos, menos: el balance de servicios
factoriales, el balance de transferencias y la variación de reservas
internacionales.
3 El índice de pobreza extrema se basa en 19 indicadores socioeconómicos;
entre ellos: la proporción de la población activa que recibe hasta una vez el
salario mínimo; analfabetismo; condiciones de la vivienda, tales como número de
habitaciones, dotación de agua potable, electricidad, etcétera.
4 La tasa impositiva para personas físicas es de 35%, mientras que en 1988
fue de 50%; la correspondiente a personas morales disminuyó de 39.2 a 34 por
ciento y el Impuesto al Valor Agregado pasó de 20 a 10 por ciento. Cabe señalar
que el Impuesto al Activo Fijo (2%) es acreditable en su totalidad al Impuesto
sobre la Renta, por lo que no constituye un gravamen adicional.
5 Esta clasificación se basa en cuatro indicadores de deuda: deuda total/PIB,
deuda total/exportaciones, intereses/exportaciones e intereses/PIB. Cuando tres
de estos indicadores de un país rebasan los valores de 50, 275, 30 y 20 por
ciento, respectivamente, se considera que está severamente endeudado. Cuando
dichos valores críticos se encuentran entre un rango de 30-50, 165-275, 18-30 y
12-20 por ciento, se considera moderadamente endeudado. En algunos de estos
indicadores, México se encuentra por debajo de los valores críticos, lo que
denota una posición financiera sólida.