MOMECO, 01/01/94, LA POLITICA SOCIAL DEL PROYECTO DEMOCRATICO CHILENO

A fines de 1989, despues de 16 anos de dictadura militar, Chile retorna a la democracia con el triunfo electoral de la alianza conformada por la Democracia Cristiana (DC) y la Convergencia Socialista (CS).(1)

El gobierno de la Concertacion asumio el poder en momentos de grandes expectativas sociales en relacion con el mejoramiento de las condiciones de vida heredadas.

Antes de entrar a revisar los cambios que en materia social se estan tratando de impulsar, quisieramos mostrar algunas cifras que permitan visualizar el enorme costo del ajuste neoliberal chileno, ya que esta es la base real y objetiva de la cual parte el nuevo proyecto democratico, que si bien no plantea un cambio sustancial del modelo exportador, por lo menos aspira a un crecimiento con mayor equidad distributiva.

Quiza para el lector los datos resumidos en el cuadro 1 no resulte del todo ajenos, ya que son similares a los registrados en la region latinoamericana durante la llamada decada perdida.

Sin embargo, quisieramos senalar algunos elementos diferenciadores del caso chileno.

Durante los ochenta, la mayoria de las economias latinoamericanas adoptan medidas de ajuste en medio de una fuerte presion financiera, ligada a los efectos de la crisis de la deuda externa que se desato en agosto de 1982 con la insolvencia mexicana. Las secuelas negativas son conocidas en terminos de la transferencia creciente de recursos al exterior, disminucion considerable de los niveles de inversion, e incremento del desempleo y la pobreza.

En estos anos el comportamiento del PIB regional ha fluctuado en el estancamiento, el cual se ha visto acompanado de un galopante incremento de los precios internos, que en algunos casos alcanzo niveles de hiperinflacion.

Por el contrario, la economia chilena crece a niveles sostenidos desde 1986, con una baja tasa inflacionaria. Entre 1986 y 1989 el Producto Geografico Bruto (PGB) chileno observo un crecimiento promedio anual de 7.2%, mientras el conjunto de America Latina -incluido Chile- lo hizo en 2.1%. La inflacion anual en la region promedio un 563%, mientras en Chile la tasa fue de aproximadamente 22% anual, en los mismo anos (CEPAL, 1992).

Este comportamiento obedece fundamentalmente a que Chile inicio su proceso de ajuste y estabilizacion con resultados ``exitosos'' durante la decada de los setenta. Si bien la crisis deudora le afecta como al resto de las economias de la region -1982 a 1984 en que registra caidas importantes del PGB-, la reestructuracion previa le posibilita mejores condiciones para remontar el periodo recesivo.

La primera etapa del ajuste que podia ``justificar'' el elevado costo social observado (vease cuadro 1), Chile la cubrio en los setenta contando con ventajas externas favorables en terminos de bajas tasas de interes, buenas condiciones para acceder al financiamiento externo y elevados precios internacionales de los bienes de exportacion, situacion diametralmente distinta al ajuste que iniciaron las demas economias latinoamericanas en los anos ochenta.

Uno de los objetivos expresos del paradigma neoliberal en teoria es, primero asegurar un crecimiento ``sano'' para crecer, y luego, distribuir. El caso chileno, en la practica, ha demostrado que ello no necesariamente es asi.

Es un hecho conocido que diversos organismos internacionales -sobre todo el FMI- presentan a Chile como el ``ejemplo'' a seguir en America Latina. La pregunta en este sentido seria: ¨para que sectores de la poblacion?

La economia chilena ha logrado definir un perfil exportador en bienes primarios, competitivos y que cuentan con una diversificacion importante de mercados externos.(2)

Este ``exito'' se ha dado, sin embargo, a costa de una enorme transferencia de recursos desde los sectores mas pobres hacia el fondo de acumulacion de los empresarios exportadores conocidos como ``grupos economicos''. En 1980, el 50% de las familias mas pobres recibia el 20.4% del ingreso total y en 1990 disminuye a 16.8%, mientras el 10% mas rico lo hacia con 36.5 y 46.8%, respectivamente (Diaz, A. 1991).

Asi, el modelo chileno se ha encargado de demostrar que el paradigma neoliberal solo puede tener un exito parcial. Es posible acceder al equilibrio de las principales variables macroeconomicas y a un buen desempeno del modelo exportador, aunque, y esto parece generalizado a las economias atrasadas y dependientes, es dificil que sus frutos alcancen a la mayoria de la poblacion, a no ser que se de un cambio cualitativo en el enfoque y en la participacion del Estado.

El proyecto democratico encabezado por el presidente Patricio Alwyn representa -independientemente de los limites que veremos mas adelante- un cambio en el enfoque de la participacion estatal. Los principales planteamientos al respecto podriamos resumirlos en los siguientes puntos:

1. El desarrollo social se consideraria como una parte fundamental de la estrategia global de desarrollo. Es decir, el desarrollo social como factor de crecimiento economico en el doble sentido de que se invierte en capital humano para generar capital productivo y, por otra parte, la inversion social que genera estabilidad social y politica, soporte de la democracia.

2. El segundo elemento diferenciador consistiria en poner la solidaridad y equidad como objetivos fundamentales de esta estrategia de desarrollo, a fin de disminuir las diferencias y/o aumentar la igualdad de oportunidades.

3. Y, finalmente, la necesidad de una accion integral e integrada por parte del sector publico para el desarrollo social, que no solo se aboque a la parte asistencial y focalizada (combate a la pobreza), sino que actue en el terreno productivo, laboral y en la participacion social. Accion que debe compatibilizarse, segun lo expresado, con el equilibrio financiero (Garcia, A. 1991).

El nuevo concepto de participacion estatal intenta romper con el caracter subsidiario (e inequitativo) que se manejo bajo el gobierno militar, pero sin que ello signifique un retorno al Estado benefactor y/o ``populista'', que segun algunos autores -R. Dornbusch y S. Edwards 1990- alcanzo su punto mas elevado con el gobierno de la Unidad Popular, 1970-1973.

Se trataria, segun los planteamientos oficiales, de una participacion estatal fuerte, eficaz, dirigida -sobre todo en relacion con los objetivos sociales- pero circunscrita a los margenes de no transgresion del equilibrio economico. Combinacion pragmatica muy de moda en la actualidad.(3)

La decision de que la politica social se mueva de manera equilibrada y a los ritmos que marque la capacidad productiva, y el crecimiento de la inversion, es justamente lo que define el ``gradualismo'' que se visualiza en los cuatro anos del gobierno democratico.

Los avances registrados en relacion con el incremento salarial -sobre todo del salario minimo- y en otras prestaciones sociales son lentos e insuficientes frente al costo social que dejo la dictadura y frente a las expectativas creadas con el transito a la democracia.

El que la politica de desarrollo social sea considerada dentro de la estrategia global de desarrollo y como factor fundamental del crecimiento implica un cambio sustancial no solo en los niveles de inversion y creacion de nuevos proyectos productivos, sino tambien mayor capacitacion y regulacion gubernamental con el fin de hacer menos precario el empleo. Este es un proceso de lenta maduracion, por lo que el focalismo en el corto y mediano plazo sigue siendo una politica distributiva insuficiente y precaria.

El gobierno democratico ha tratado de diferenciar su politica de focalizacion del gasto y la misma politica del regimen militar. Este ultimo financio el apoyo a la extrema pobreza basicamente a traves de la reduccion del gasto social, es decir, con la transferencia de los pobres y sectores medios hacia los indigentes, mientras el financiamiento actual, segun se pretende, descansaria en los sectores de mayores ingresos -tal fue el objetivo declarado de la Reforma Tributaria de 1990- y en la obtencion de recursos externos.

La Reforma Tributaria de 1990 recaudo recursos equivalentes al 2% del PGB, los cuales fueron destinados a mejorar el gasto en salud, vivienda, etc. y en incrementar el consumo de solo el 20% mas pobre de la poblacion. Entre 1990 y 1993 se han obtenido tambien prestamos del BM y de UNICEF destinados a la extrema pobreza. Sin embargo, estos son limitados, ya que., esas instituciones exigen una cuota de financiamiento local que complemente el credito otorgado, como forma de evitar una politica expansiva y desequilibrada del gasto social (Marcel, 1991).

Ademas del caracter asistencial que mantiene la actual politica de gasto social, se han comenzado a concretar algunas acciones de apoyo productivo a los pequenos productores: artesanos, pescadores, pirquineros4 y campesinos. En relacion con estos ultimos, vease mayor detalle en el articulo de Carmen del Valle en este mismo numero.

El apoyo productivo, al igual que la asistencia tecnica, se esta canalizando a traves del Fondo de Solidaridad e Inversion Social (FOSIS), institucion creada en marzo de 1990 con el objetivo de financiar y apoyar proyectos productivos (excluidos los asistenciales) cooperativos, comunales e individuales que asi lo ameriten y que demuestren convertirse en autofinanciables en un plazo aproximado de dos anos.

El objetivo de apoyar a los pequenos productores responde a su importancia numerica, ya que constituyen el 25% de la poblacion economicamente activa a nivel nacional, ademas de que es en estos sectores donde se concentran bajos salarios y deterioradas condiciones laborales, dada la precariedad del empleo que caracterizo al ajuste anterior.

Los proyectos del FOSIS son financiados con aportes de cooperacion internacional (BID, BM, etc.), fondos de solidaridad privados y recursos del presupuesto nacional. Los recursos, al igual que para el apoyo asistencial, son reducidos, ademas de que son canalizados a traves de las redes gubernamentales creadas por el gobierno anterior y a las cuales no estan integrados un importante sector de indigentes y marginales, que segun datos de 1989 constituian un 15% de las familias chilenas. (Vease cuadro 1).

De modo general podriamos concluir que, a pesar de que la politica social del gobierno democratico se inscribe en un nuevo enfoque de participacion estatal, las metas no solo de restituir el costo social del ajuste anterior, sino de asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida de manera mas permanente, se visualizan todavia a largo plazo.

El proposito de conciliar crecimiento con mayor equidad sigue enfrentando una serie de obstaculos, los cuales podrian acrecentarse por la mayor presion social que permite el juego democratico actual.

¨Hasta cuando resistira y por donde se rompera el resorte? Interrogante valida y crucial que debera seguir enfrentando el recien electo presidente Eduardo Frei, democratacristiano que encabeza, al igual que el saliente Alwyn, el proyecto de la Convergencia Democratica.

Cuadro 1
Indicadores Sociales 1970-1989

Conceptos	1970	1975	1980	1983	1989
	Recesion		Recesion
1) Tasa de desocupacion (%)	5.7	14.5	10.4	15.0	5.7
2) Ingreso minimo legal (1978 = 100)		73.2	97.0	76.1	61.3
3) Gasto fiscal percapita salud, vivienda y educacion (US de 1976)	72.4	56.4	75.8	60.9	51.9
4) Asignacion familiar obreros (1970=100)	100.0	100.8	82.2	64.1	28.7
5) Distribucion % del consumo por quintiles de hogares 20% bajo	7.6a		5.2b		4.4
20% medio bajo	11.8		9.3		8.2
20% medio	15.6		13.6		12.6
20% medio alto	20.6		21.0		20.0
20% alto	44.5		51.0		59.9
6) Consumo de calorias diarias del 40% mas pobre de la poblacion		2019		1751	1629c
7) % de hogares en situacion de indigencia y pobreza - indigentes	8.4	27.9	14.4		14.9
- pobres	20.1	29.0	25.9		26.3
- total de pobres	28.5	56.9	40.3		41.2
8) Indice de precios (sep. de 1974=100) los indices corresponden a sep. de cada ano) - IPC oficial		487	6.057	10.197	30.186
- IPC de los pobresd		668	10.438	18.493	59.980

Fuente: 1) y 6) Instituto Nacional de Estadisticas (INE), tomado de Alvaro Diaz, El capitalismo chileno en los '90: Crecimiento economico y desigualdad social PAS, (Organizacion no gubernamental) Serie Doc., Santiago de Chile, julio de 1991. 2), 3), 4) y 8) INE, tomado de Informes anuales del Programa Economia del Trabajo (PET), 1991 y 1992, Santiago de Chile. 5) y 7) Ministerio de Planificacion (Mideplan), Informe Social 1990-1991, Santiago de Chile, agosto de 1991.

a) Corresponde a 1969.

b) Corresponde a 1978.

c) Corresponde a 1990.

d) IPC calculado por el PET con base en las variaciones de precios de 38 productos consumidos por el 20% mas pobre de la poblacion.

Bibliografia

Balance Preliminar de la economia latinoamericana y del Caribe CEPAL, 1992.

Alvaro Diaz, El capitalismo chileno en los 90; crecimiento economico y desigualdad social, Serie Documentos de Analisis, PAS, Santiago de Chile, julio de 1991.

R. Dornbusch y S. Edward, La macroeconomia del populismo en la America Latina, El Trimestre Economico, vol. LVII, no. 225, ed. FCE, enero-marzo de 1990.

Alvaro Garcia, Las orientaciones de la politica social, Coleccion Estudios, CIEPLAN, no. 31, Santiago de Chile, marzo de 1991.

Mario Marcel, ÿEl financiamiento del gasto social, CIEPLAN, no. 31, op. cit.