La reforma del sistema de pensiones para el retiro aprobada en diciembre de 1995, tiene dos objetivos centrales: (i) profundizar la iniciada con la del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), que crea un régimen de capitalización de cuentas individuales, y (ii) promover un manejo competitivo de los fondos de pensiones derivados de ese ahorro acumulado. El primer propósito se establece precisamente en la ley, así como los medios para lograrlo1. El segundo ha de ser desarrollado en la Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, por aprobarse este mes o el próximo. La regulación de las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE) es elemento esencial.
En Chile, la transformación del sistema de pensiones se implementa en 1981. Sirve de ejemplo en el diseño de la aprobada en México, así como en el de otros países de América Latina, en particular Argentina en 1992 (en lo que concierne al régimen de capitalización). Es útil un recuento de las características más importantes de la regulación en Chile (secundariamente, en Argentina), y de la evolución efectiva de las administradoras de pensiones ahí, a la luz de quince años de desarrollo del sistema. Nos permite reflexionar sobre los elementos que deberían orientar a la legislación sobre las AFORE en México.
LA IMPORTANCIA DE LA REGULACION Y LA COMPETENCIA
Con los cambios de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social, que entra en vigor en 1997, se desarrolla un sistema basado en la capitalización de los ahorros. Significa un monto creciente de fondos que deben ser invertidos de manera que se obtengan los máximos rendimientos a largo plazo, para que el saldo de la cuenta de cada individuo le proporcione una pensión suficiente en el momento de llegar a la edad de jubilarse.
Las AFORE ofrecen un producto a los trabajadores que es, principalmente, la prestación de servicios de administración (búsqueda del mayor y más seguro rendimiento de los fondos); el precio son las comisiones. Para otorgar ese producto, las AFORE participan en los mercados financieros. La existencia de muchas AFORE, en un contexto de competencia equitativa, asegura en principio que todas tendrán incentivos para otorgar los mejores rendimientos y las menores comisiones. Sin embargo, se requiere la supervisión del gobierno por las siguientes tres razones:
El gran desafío para la regulación es el de combinar2 un máximo de competencia, que impone incentivos a los administradores para manejar de la manera más eficiente los fondos (que por tanto buscan las formas de gestión más sofisticadas), con una necesidad de simplificación y claridad para supervisarlos eficazmente. Además, como son crecientes los recursos que invertir, un mercado de capitales limitado presenta obstáculos para lograr la diversificación y liquidez que son necesarios para su inversión. Por tanto, el gobierno debe promover el desarrollo de ese mercado, dado que va de la mano con la más eficiente administración del fondo de pensiones.
REGULACION EN CHILE Y ARGENTINA
Administradoras que participan
Los interesados deben garantizar mínimos de capital y otros requisitos que se exigen para la creación de instituciones financieras (cuadro 1). En Chile y Argentina no existen administradoras gubernamentales y prevalece la idea de establecer un régimen de competencia privada y social (se incluye a los sindicatos). En Chile destaca que en la regulación inicial en 1981 se acepta el concurso de los bancos. Con la crisis de 1982-84, debido a la quiebra de la mayoría de ellos, la ley se los prohibe, con excepción de los grupos financieros extranjeros. Actualmente se están discutiendo las condiciones bajo las cuales pueden hacerlo, con lo que se evita la inequidad en el tratamiento de los bancos nacionales versus los extranjeros. La manera en que se les incluiría es a través de la figura de conglomerado financiero (la cual actualmente no existe en ese país). En Argentina sí se permite su participación.
Chile inicia su nuevo sistema de pensiones en 1981, con doce administradoras, tres de las cuales representan 74% del total de activos de los fondos. Se desconcentra recientemente. En 1994 representan el 53% (cuadro 2).
CUADRO 1
REGULACION DE LAS ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES
EN CHILE Y ARGENTINA
| 1981 | 1985 | 1990 | 1994 | |
| La más grande | 33.8 | 28.6 | 26.0 | 20.1 |
| Las dos más grandes | 61.4 | 51.5 | 45.2 | 37.5 |
| Las tres más grandes | 73.8 | 66.7 | 62.7 | 52.9 |
| Las cuatro más grandes | 83.7 | 77.1 | 72.3 | 62.9 |
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FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile. | ||||
En México conviene buscar la mayor participación posible, promoviendo una competencia abierta y equitativa. En particular, convienen algunos comentarios sobre cuatro tipos de actores potenciales.
a) A los inversionistas extranjeros, en acuerdo con la línea de apertura en el sector financiero, puede permitírseles constituir las AFORE. Las limitaciones y liberalización progresiva de su participación accionaria y de mercado podría seguir las pautas de lo previsto por la apertura en bancos.
b) En el caso de sindicatos, su inclusión contribuye a ampliar la gama de opciones para los trabajadores;
c) Con la aceptación de grupos financieros se asegura la aportación de tecnología y conocimientos funcionales para esta nueva actividad de intermediación de recursos. Sin embargo, las graves dificultades actuales deben conducir a un examen cuidadoso de los interesados. El organismo regulador debe adoptar un enfoque global sobre las perspectivas de saneamiento y desarrollo de cada uno de ellos.
d) Por último, conviene separar claramente al organismo fiscalizador (Instituto Mexicano del Seguro Social) de las cotizaciones (que asegura que las empresas realicen puntualmente las contribuciones correspondientes), del recaudador, y sobre todo del de AFORE, pues los roles se confunden en detrimento de la competencia equitativa y transparente. Además, ello facilita la resolución del problema relativo a qué hacer con los recursos de los trabajadores que no escojan la AFORE en que desean que se maneje su ahorro.
Fondos de inversión por administradora
En Chile y Argentina se maneja una sola cartera por institución. Provoca debate la conveniencia de eliminar o atenuar esta restricción. Los argumentos a favor de mantenerla son que resulta conveniente ya que simplifica el sistema, y al tornarlo más nítido, lo hace más fácil de supervisar. En particular, el hecho de que sea obligatorio que cada administradora invierta su "encaje" (cuya función se explica más adelante) en el fondo único, incentiva a que realicen su mejor esfuerzo.
Los argumentos en contra de esa reglamentación, se basan en que la existencia de un solo fondo por AFORE provoca que cuando una persona desea un cambio en la composición en la inversión de sus recursos, se vea obligada a cambiar simultáneamente de administradora, lo que resulta costoso, en lugar de sólo elegir otra cartera que podría tener la misma institución. Por ejemplo, la aversión al riesgo de una persona joven puede ser menor que la de la que se acerca a la edad de jubilación, debido a que una inversión incierta de la primera, que conduzca eventualmente a rentabilidades negativas o muy bajas, puede resarcirse a lo largo del tiempo que le queda antes de jubilarse.
Regulación de la inversión
Una de las formas de controlar el desempeño de los fondos de pensiones es directamente a través de la regulación de los instrumentos y los porcentajes de la cartera en los que se puede invertir. Ello permite no sólo controlar el riesgo asociado a los portafolios sino también impulsar el desarrollo de un mercado o de un sector particular; aunque genera distorsiones en el sentido que impide al mercado el decidir la forma más eficiente de combinar el riesgo y el rendimiento. En Chile y Argentina una solución intermedia es la de establecer solamente máximos de inversión por instrumento y emisor (no hay mínimos obligatorios). En ambos países se regula la colocación de los fondos a partir de cuatro indicadores: a) transparencia: que los títulos en que se invierte se intercambien en mercados secundarios y cuenten con autorización para la oferta pública; b) riesgo: existen empresas registradas y aprobadas que califican el riesgo de los diversos instrumentos, lo que influye en la mayor o menor asignación del portafolio; c) conflicto de intereses: se procura evitar que las decisiones de inversión de una administradora beneficien a ésta, o a alguna de las empresas conexas (otras administradoras de pensiones, compañías de seguros, sociedades administradoras de fondos de inversión y sociedades calificadoras de riesgo), en vez de a los contribuyentes; y d) concentración del mercado: evitar que los cambios en el portafolio de una administradora determinen el comportamiento de un sector del mercado o una acción en particular.
En Chile, la regulación se ajusta conforme crecen los fondos, se desarrolla y profundiza el mercado de capitales y hay un aprendizaje, tanto por administradores cuanto por reguladores, sobre la inversión de los recursos. Aún a nivel agregado, ello conduce a un cambio importante en la composición de la cartera. En particular, las acciones adquieren una importancia creciente (gráfica 10). Recientemente se aprueba la Ley del Mercado de Capitales en la que se modifican los límites de inversión y aumenta el número de instrumentos elegibles. En Argentina la legislación determina límites máximos precisos.
En Chile el peso de los fondos de pensiones es creciente. Representan ya el 40% del PIB (25 mil millones de dólares) (gráfica 11). El desarrollo del mercado de capitales se ha visto influido por la evolución de los mismos.
Rendimiento
El promedio resulta de los rendimientos que ofrezcan los mercados accionario y de dinero (en los instrumentos en que la regulación permite que se invierta). A su vez, éstos dependen de múltiples variables macroeconómicas y están ligados a la estabilidad y dinamismo de la economía en su conjunto. En el caso chileno, el comportamiento de los fondos sigue al del mercado de dinero hasta 1989, y después, a partir de que comienza a tomar importancia la inversión en acciones, se ve influenciado también por lo que ocurre con éstas (gráfica 12). En promedio, las ganancias de los últimos quince años han sido muy elevadas, de casi 13% anual real (sólo en 1995, se obtiene un rendimiento negativo, de 2.5%) (gráfica 13).
Establecer una rentabilidad mínima real anual para el conjunto de las administradoras, garantizada por el capital de las mismas, significaría ir contra el hecho de que son intermediarias que invierten en títulos cuyos resultados no están garantizados en el mercado; o alternativamente, a las cuales debe obligarse a invertir exclusivamente en rendimientos indizados a la inflación, lo cual podría ir en contra de la idea de diversificación y máxima ganancia. Si es el gobierno el que debe garantizar un mínimo, el riesgo es la utilización, durante varios años, de recursos fiscales.
Es por ello que ni en Chile ni Argentina se establece tal mínimo para el promedio de la industria. Sí en cambio uno relativo, a partir del comportamiento de cada administradora respecto a las demás: en cada mes, cada una de las mismas debe obtener una rentabilidad de los fondos de los últimos doce meses no menor, respecto al promedio3, de dos puntos porcentuales, o de 50% (Chile) o 70% (Argentina)4. Implica que a niveles medios elevados, se permite mayor dispersión, que lo que se tolera a bajos niveles (se considera que es menos grave dejar de ganar altos rendimientos en algún año, que no alcanzar ciertos mínimos absolutos).
El control de la rentabilidad relativa para períodos de doce meses tiene la desventaja de centrarse en un plazo muy corto y no considerar que las carteras tienen diferentes niveles de riesgo; además, en fondos que por definición son de muy largo plazo, lo que resulta más importante son los rendimientos de períodos también más largos. Se puede explorar el utilizar dos indicadores de control: de doce meses pero con un margen mayor que el de Chile y Argentina, y uno de mediano plazo (3 o 4 años) con márgenes parecidos a los actuales de la legislación de esos dos países. De todas maneras, es difícil hacer frente al hecho de que el control de la rentabilidad relativa conduce a que las Administradoras traten de imitarse entre sí en sus inversiones, como método para no salirse de los niveles promedio. Se limita la diversificación en la formación de carteras puesto que aquéllas que cuentan con mayor capital y tienen más experiencia, se convierten en líderes de las que tienen menor experiencia y/o capital. Los portafolios terminan siendo muy parecidos, influenciando, con cualquier movimiento, los precios en el mercado de capitales.
El encaje y las reservas fueron creados para cubrir diferencias en la rentabilidad de cada administradora respecto al promedio: en momentos en que ésta ofrezca una rentabilidad menor a la requerida, la diferencia deberá ser cubierta con el fondo de reservas, y si éste no fuese suficiente, entonces se deben tomar recursos del encaje. Si aún así no se alcanza a cubrir la diferencia, se liquida y los fondos (que no son embargables, totalmente independientes del patrimonio de la administradora) transferidos a otras. El gobierno debe aportar la diferencia resultante.
Comisiones
Son el ingreso principal de las administradoras5. Tanto en Chile cuanto en Argentina fijan libremente su monto. El organismo regulador sólo reglamenta las modalidades de las que puede cobrar. Las hay de montos fijos y proporciones variables. Para las personas con bajos ingresos, el afiliarse a una administradora que cobra montos fijos resulta más caro que para aquéllos con ingresos altos. Lo anterior no ocurre con las comisiones proporcionales al salario, pues ejercen un mecanismo redistributivo. Las comisiones tienen dos componentes: el representado por los costos de obtener un seguro de vida y de invalidez, y el que constituye propiamente el ingreso de las administradoras.
En Chile, en 1994, las comisiones totales representan 3.1% del salario medio. Si se elimina lo que se destina a los seguros, representan el 2.3% (cuadro 3). Se observa un aumento en los últimos años (cuadro 4), que coincide con la entrada de varias administradoras nuevas. Se observa que la mayor competencia no implica la caída de las mismas. Ocurre que todas aumentan sus costos de comercialización y ventas, además de que el gasto administrativo por los traspasos (de una administradora a otra) es elevado. Se considera que el costo de administración es alto, aunque debe verse en estrecha relación con los rendimientos que obtienen los fondos de pensiones como resultado de esa administración. Ello no impide crear las condiciones para evitar que sea excesivo.
| Año | Porcentaje del salario medio |
| 1987 | 3.42 |
| 1988 | 2.09 |
| 1989 | 1.85 |
| 1990 | 1.93 |
| 1991 | 2.06 |
| 1992 | 2.13 |
| 1993 | 2.26 |
| 1994 | 2.27 |
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FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile. | |
La condición más importante y obvia es la competencia: mientras más participantes haya, y sobre todo, menores barreras a la entrada existan (para que ejerzan presión incluso los potenciales competidores), mayores son las probabilidades para que las AFORE bajen sus comisiones. La ley sólo tendría que regular las modalidades que se pueden cobrar y no su monto. La competencia haría el resto, dado que ya está establecido en la Ley del IMSS que cada trabajador elige la AFORE y puede cambiar una vez al año.
La regulación debe encontrar un punto de equilibrio entre la libertad de fijación (propia de un sistema competitivo) y la seguridad de que los mecanismos de mercado operen, de tal manera que los afiliados puedan influir sobre la calidad y eficiencia del servicio y sus costos. Dos elementos esenciales para encontrar ese equilibrio es el relativo a traspasos y a información, que se tratan inmediatamente.
| Participación en | Comisión | ||
| Afiliados (%) | Activos (%) | cobrada (%) | |
| Provida | 29.49 | 20.11 | 2.05 |
| Hábitat | 19.31 | 17.14 | 2.24 |
| Santa María | 18.56 | 15.43 | 2.35 |
| Cuprum | 3.38 | 9.97 | 2.39 |
| Summa | 6.94 | 9.71 | 1.23 |
| Protección | 2.56 | 7.60 | 2.49 |
| Unión | 6.31 | 5.47 | 2.63 |
| Bansander | 1.18 | 3.60 | 2.78 |
| Planvital | 4.62 | 2.32 | 2.55 |
| El Libertador | 1.55 | 2.03 | 2.55 |
| Magíster | 1.28 | 1.76 | 2.95 |
| Concordia | 2.99 | 1.05 | 2.89 |
| Banguardia | 0.48 | 0.77 | 2.74 |
| Fomenta | 0.15 | 0.73 | 2.85 |
| Aporta | 0.24 | 0.58 | 2.80 |
| Futuro | 0.15 | 0.56 | 2.85 |
| Armoniza | 0.23 | 0.38 | 2.57 |
| Previpan | 0.23 | 0.29 | 2.87 |
| Qualitas | 0.17 | 0.28 | 2.55 |
| Valora | 0.09 | 0.12 | 2.55 |
| Genera | 0.08 | 0.10 | 2.80 |
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile. | |||
Traspasos
El que cada persona sea libre de cambiarse de una administradora a otra es un elemento esencial del sistema competitivo, aunque en algunas ocasiones representan un costo operativo elevado para las administradoras, y para los afiliados, por pérdidas de tiempo que afectan los resultados de su inversión.
En Chile, la frecuencia de esos traspasos, a la vez que ha estimulado la competencia entre administradoras, por su enorme magnitud (gráfica 14), también ha causado un importante aumento en costos publicitarios de las mismas. Se estima que entre 30% y 40% de los gastos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) se deriva de gastos en promoción. Además, aparentemente la mayoría de los afiliados cambian de una a otra evaluando "premios y promociones", no por consideraciones objetivas más importantes como rentabilidad, composición de cartera o comisiones. El costo de los traspasos, aunque elevado en términos del conjunto del sistema, no se individualiza. La persona que decide cambiarse no tiene ni siquiera que asistir a la administradora a solicitarlo, lo puede hacer por teléfono. Tampoco debe tramitar el cierre de su cuenta anterior, se realiza automáticamente; el único costo que asume el cuenta- habiente es una pérdida de rentabilidad de cuatro días, como consecuencia del proceso operativo del traslado de los fondos.
No existe una regulación respecto al tiempo máximo en el que se debe realizar el traspaso a partir de la fecha solicitada. Ello implica que aunque en principio un individuo tiene derecho a cambiarse de administradora tres veces al año, el tiempo que tarda en procesarse lo limita a dos veces por año. Al principio tomaba casi ocho meses la transferencia.
En Argentina, los traspasos pueden efectuarse dos veces por año. La ley indica que el cambio tendrá efecto a partir del segundo mes de la solicitud y como para poder hacerlo se necesita haber cotizado por al menos cuatro meses en la administradora que se abandona, entonces podemos concluir que el tiempo mínimo que un afiliado cotiza en una sola de éstas es de 6 meses.
Información
Para evitar distorsiones en la competencia causadas por la información, tanto el gobierno chileno cuanto el argentino regulan su publicación. Fijan los conceptos mínimos que deben aparecer en los estados de cuenta de los afiliados, y obligan a realizar desplegados públicos con características específicas.
Se busca, por tanto, obtener la total transparencia dentro del sistema, a través de la forzosa publicación abierta de datos sobre la administradora, el fondo y el sistema en general. Ello promueve la competencia. A la vez, hace perder fuerza a otras promociones, que aunque costosas, no redundan en mejorar la capacidad de decisión de las personas sobre los servicios que les ofrecen, y sobre los criterios a partir de los cuales realizar un traspaso de su cuenta. Sin embargo, uno de los problemas que enfrentan en Chile es que la forma disímil en que cada administradora presenta la información (tipo de indicador de rendimiento y plazo, entre otros) impide comprender adecuadamente el significado de la misma. De ahí la necesidad de que exista cierta estandarización.
CONCLUSIONES
Las características de la ley que se apruebe en marzo-abril, concerniente a la regulación de las administradoras de fondos de retiro, representan un complemento esencial de los cambios a la Ley del IMSS aprobada en diciembre pasado. Se definirá el marco legal que se aplicará en el manejo de los ahorros de millones de trabajadores.
El objetivo central es el de establecer un régimen de competencia abierta y equitativa que establezca incentivos claros para que las AFORE busquen los mayores rendimientos, minimizando el riesgo que toda inversión financiera tiene. La nueva ley debe combinar de manera adecuada las exigencias de la competencia, con la necesidad de garantizar que los mecanismos de mercado funcionen eficientemente, y se resguarde el patrimonio de los trabajadores.
Dadas las características específicas de los mercados financieros y el hecho de que involucra a personas que no han tenido relación con el mismo, demanda establecer una regulación transparente que cree la confianza en que el manejo de los fondos se realizará responsable y profesionalmente.
Los ejemplos de Chile y Argentina permiten hacer un repaso de los aspectos que debe contemplar la regulación, así como algunos de los principales problemas que se enfrentan. En el caso del primero, por su antigüedad de quince años, se muestra cómo el manejo de los fondos, y sus resultados, está muy ligado al desarrollo de los mercados financieros, por lo que la regulación define a la vez las características que se busca imprimir a esos mercados.
Un aspecto que destaca es el de la información. La libertad de elegir la AFORE y la posibilidad de traspasar la cuenta se basa en ella, por lo que se torna en un principio básico del sistema de competencia. El objetivo de la regulación debe ser el de asociar lo más estrechamente posible la información, publicidad y comercialización, a las características más importantes del sistema, que son el rendimiento neto a largo plazo (respecto de las comisiones), con lo cual los incentivos para las AFORE serán los más eficientes en términos sociales. Así, el costo del sistema (las comisiones) se evalúa en el contexto de su rendimiento y solidez.
(1) Nos referimos a esta reforma en el número de enero de esta revista (Reformas al Sistema de Retiro). En el presente artículo sólo tratamos el segundo punto.
(2) En función de las características de cada país, sobre todo respecto al grado de desarrollo alcanzado por el mercado de capitales.
(3) En Chile, para evitar que las grandes administradoras influyan demasiado en el promedio, se establece que el tope del ponderador de cualquiera de ellas sea de 14.5%.
(4) Por ejemplo, en Chile, si el promedio es 15%, una administradora no debe obtener menos de 7.5%. Si es 3%, no menos de 1%. Esto es, el criterio de "menos 2 puntos" cuenta a partir de promedios de 4% o menos (en Argentina, a partir del 6%).
(5) Las administradoras no obtienen ganancias en la inversión de los fondos de pensiones. El total de las mismas va a los propios fondos, propiedad de los cotizantes.