El Programa de Política Industrial y Comercio Exterior (PPICE) se ocupa de la contribución industrial a las metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para alcanzarlas, es necesario un crecimiento exportador de 20% anual, que además incluya un componente creciente de valor agregado nacional. Esto último requiere sustituir importaciones y aumentar la base de empresas mexicanas en el mercado mundial. Vender más afuera, incorporando a un número mayor de compañías (directa o indirectamente), implica que la política comercial no puede estar desligada de la de promoción industrial. Se reconoce al integrar en el PPICE, al amparo de un conjunto de líneas rectoras, todos los esfuerzos encaminados a estos fines.
Fundamentos de la política industrial
El PPICE reconoce que el cambio en la estrategia de desarrollo crea retos.
Así, factores baratos, esfuerzos aislados y la sola acción de las fuerzas de mercado son insuficientes para alcanzar las metas de desarrollo. El trabajo adicional es responsabilidad tanto de gobierno cuanto de sociedad, y hace sentido conformar una política industrial activa. La aceptación de estos principios en el PPICE es bienvenida porque denota pragmatismo. Reconocer que la acción pública debe promover y mejorar el funcionamiento del mercado es un principio mucho más constructivo que la fe ciega o la desconfianza absoluta en ese mecanismo.
El PPICE contempla tres grandes líneas de estrategia.
La estrategia se hace operacional a través de ocho grupos de políticas y del diseño de mecanismos de consulta y seguimiento. Entre las primeras, hay algunas ya en vigor que se incorporan y adaptan a las líneas rectoras del PPICE. Otras están encaminadas a aspectos no contemplados con anterioridad o a reformas de naturaleza más profunda. La importancia que revisten demanda un análisis crítico y detallado de sus principales elementos.
La política industrial debe ser consistente con el marco macroeconómico. Aquí se garantiza esta condición. Los objetivos generales de la política económica, especialmente en términos de estabilización y promoción del ahorro interno, son ya conocidos y simplemente se reiteran. Por ello, diagnóstico y líneas de acción son bastante precisos. La estabilidad como prerequisito para el crecimiento es poco controversial. Más lo es el papel del tipo de cambio real, del que se pretende predictibilidad y competitividad (evitar sobrevaluación). Un desempeño exportador permanentemente exitoso no obedece a un instrumento tan agregado y con efectos tan diversos sobre la estructura productiva, como lo es la competitividad de la moneda. Bajo tal perspectiva, la predictibilidad parece condición suficiente. Los demás factores que explican dinamismo externo son de naturaleza microeconómica y, por lo tanto, más en línea con otras acciones del PPICE. Los aspectos financieros directamente relacionados con el programa se encaminan a hacer eficientes o aumentar las opciones disponibles a los industriales, en algunos casos a clientela específica a través de la banca de desarrollo. Hay una atención marginal a problemas que derivan en fallas de mercado (información y sus asimetrías), y que en buena medida explican el acceso limitado de la MPM a mecanismos formales de crédito2. Es conveniente reforzar estos aspectos.
Se divide en dos líneas generales de acción, una referida a infraestructura física y la otra a base humana e institucional. El diagnóstico está en lo correcto al reiterar y abundar en el carácter de reto nacional que implica aumentar la competitividad exportadora. En términos de medidas propuestas, el aspecto más definido es el de la infraestructura física. El PPICE incorpora y valida los avances en términos de privatizaciones y apertura de mercados específicos a la competencia. Sin embargo, no resuelve la aparente discrecionalidad con la que han sido manejadas. Se hace referencia a instrumentos de política fiscal para fomentar el desarrollo regional y alentar la inversión del sector privado. Es indispensable definir más claramente estos instrumentos para evitar clientelismos. Si bien reconoce tímidamente el carácter de bien público de ciertos bienes y servicios que, por su naturaleza o ubicación, generan beneficios que no pueden ser imputados en la evaluación de la rentabilidad privada, no se compromete más allá. El peso fundamental que el diagnóstico asigna a la formación de recursos humanos no corresponde al de las acciones propuestas. Así estas, como las relativas a aspectos institucionales, son bastante generales, si bien se nota mayor certeza en temas de seguridad jurídica y simplificación administrativa.
Es el más interesante y novedoso en términos de diagnóstico y diseño de política. Parte de la concepción de la empresa como un ente que se adapta de la mejor manera posible a las condiciones del entorno3. Es bajo este enfoque que el PPICE explica la desintegración del aparato productivo a raíz de la liberalización comercial (empresas eficientes que aprovechan las oportunidades de una economía abierta para insertarse en cadenas productivas globales, pero que se desconectan de proveedores tradicionales y poco eficientes en el mercado local). Identifica a la aglomeración industrial como la solución a este problema, a partir de la revisión de experiencias internacionales (economías de escala externas a la compañía pero internas a la industria o sector). Si bien este marco puede ser enriquecido, es una buena base. Destacan las estrategias de coordinación regional y sectorial, así como el perfil mixto (colaboración gobierno-empresarios) que se le otorga. El PPICE es convincente cuando argumenta que: "..son necesarias acciones directas para acelerar la rearticulación de cadenas con la participación de empresas de menor tamaño". Ello resulta en ocho esquemas específicos.
Industrias manufactureras de contenido tecnológico mayor
Es donde la política industrial toma una naturaleza más activa. Promueve aglomeración en torno a "líderes" a través de una gama de medidas que incluyen identificación de empresas, tanto satélites como centrales, diseño conjunto de planes de trabajo, coordinación de infraestructura de apoyo, etc. El programa es muy positivo, si bien las formas de promoción deben ser más directas y claras. Una posibilidad es subastar un número determinado de paquetes de incentivos entre las empresas centrales, en función del impacto aglomerador de los proyectos que presenten.
Industria de automóviles
Se identifica su contexto mundial y la importancia dinámica de sus factores de competitividad (economías de escala, necesidades de tamaño mínimo de mercados, etc.). Como esta rama posee la peculiaridad de haber gozado ininterrumpidamente de una política definida de promoción, su incorporación al PPICE no implica cambios substanciales. Dado el diagnóstico, extraña la ausencia de una visión más estratégica. Después de todo, la adaptación de vehículos diseñados para países industriales a las condiciones prevalecientes en economías emergentes (resistencia a caminos y/o temperaturas adversas, precio) será determinante para el crecimiento futuro de las armadoras, ya que una parte creciente de su demanda mundial se concentrará en estos mercados. México presenta las condiciones necesarias para ser sede de este tipo de innovación y desarrollo tecnológico, pero la competencia con países como Brasil, Corea y Malasia demanda esfuerzos especiales.
Industrias de manufactura ligera
Los líderes globales se basan en la división de costos: diseño y comercialización efectuados por una compañía grande, producción por satélites pequeños. El PPICE busca reproducir estas experiencias a través del programa de empresas integradoras. Es claro al identificar las causas del modesto éxito que hasta la fecha ha tenido (fundamentalmente, una regulación excesiva que desincentiva la formación de "líderes") y, por lo tanto, las soluciones propuestas aparecen factibles y efectivas. En conjunto, es un buen ejemplo de política industrial que habrá que seguir muy de cerca.
Petroquímica y derivados
La petroquímica nacional ejemplifica la dificultad de lograr competitividad cuando las cadenas de producción se integran por productores desintegrados. Esta desintegración, más allá de la mejor práctica internacional, impide el uso óptimo de la infraestructura, escalas apropiadas y flexibilidad en el manejo de la distribución de las ganancias a lo largo de la cadena. Mientras que el diagnóstico abunda en elementos de organización industrial, las acciones se limitan a privatización. Para que ésta contribuya a la eficiencia y modernización industriales, debe acompañarse de un marco de competencia claro y de objetivos concretos en cuanto al alcance de una industria química integrada y no sólo el logro del precio más elevado. El PPICE debe ser más explícito en estos temas.
Minería
El programa hace extensivos sus objetivos al sector minero no-petrolero, para el cual propone promover su competitividad, sobre todo la del segmento de las pequeñas y medianas empresas. Entre las estrategias propuestas destaca el propósito de mejorar la propagación de información (e.g. cartografía digitalizada, bancos de imágenes) en poder de organismos gubernamentales y fortalecer la generación de la misma (mayor cobertura, escalas detalladas etc.).
Se detecta cierta desorientación. La atribuimos a una confusión en el entendimiento del proceso exploratorio de cualquier empresa, particularmente la conocida como grassroots, que prevemos será cada vez la que más se utilice en nuestro país, pues los yacimientos visibles son cada vez más escasos. Si visualizamos éste como un proceso de reducción secuencial de áreas partiendo de una muy grande (por ejemplo, del tamaño de un estado) para seleccionar una pequeña (de sólo algunas decenas de hectáreas), donde supuestamente existen recursos minerales rentables, es claro que hay dos etapas de la exploración que se complementan: una extensiva, realizada en grandes áreas, donde se identifican rasgos que sirvan para inferir el potencial y escoger zonas más reducidas, y otra intensiva (en superficies más reducidas) en donde se cuantifican los recursos, generalmente mediante perforación. El proceso es caro, riesgoso y tardado (encontrar un yacimiento con viabilidad económica puede llevar diez años y varios fracasos).
El PPICE aparentemente propone un agente gubernamental que explore extensiva e intensivamente el territorio. Los fondos provendrían del cambio propuesto en el sistema de concesiones las cuales, en vez de tener un costo fijo por hectárea, estarían sujetas a subasta pública. Si bien el gobierno debe tener un papel en la tarea extensiva en cuanto a la generación y suministro de información, tarde o temprano encontrará que la intensiva, que es la de mayor costo y riesgo, es llevada a cabo de manera más eficiente por la iniciativa privada. Por lo tanto, el sistema de subasta pública sobrepondría un costo adicional (i.e. la probabilidad de perderla) al elevado riesgo intrínseco de la actividad exploratoria (i.e. la probabilidad de fracasar) que podría acabar inhibiendo esta actividad. Además el más afectado, con riesgo de desaparecer, sería el pequeño o mediano empresario cuya competitividad se desea promover.
Cadenas agroindustrial y forestal-industrial
Se agrupan por ser conceptualmente similares en el PPICE. La reforma al régimen de la tenencia de la tierra en México es concebida como la eliminación de la principal barrera institucional. Parece como si sólo debiera ser complementada con normalización y certificación para lograr el desarrollo e integración productiva de este tipo de negocios. Este diagnóstico no es muy completo. En lo agroindustrial, se recurre al ejemplo del Consejo Regulador del Tequila. En términos de organización industrial, su objetivo es impedir la entrada de productores extranjeros al mercado del tequila a través de la diferenciación del producto (regla de origen y certificación), lo que es válido. Sin embargo, la estrategia de diferenciación es difícilmente aplicable al resto de los productos de las cadena agroindustrial y forestal. Si bien las políticas que implementar son necesarias, no resultan suficientes.
Programa de desarrollo de proveedores del sector público
El PPICE establece que los márgenes de preferencia a productores nacionales permitidos por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) serán aprovechados al máximo. Además, reconoce que el atraso en el pago a proveedores es un problema que afecta particularmente a los más pequeños, y que debe ser resuelto. Por la actitud que denotan, acciones de este tipo deben ser aplaudidas. Para que se transformen en hechos, la supervisión del sector privado es esencial.
Finalmente, el grupo de políticas sectoriales destaca el tema de la información industrial. Propone dos vías de acción.
Es un tema tan amplio y complejo que es indispensable diferenciar entre investigación, desarrollo y difusión. Sólo así se determinan necesidades específicas y beneficios concretos derivados de su atención. El diagnóstico y políticas en el PPICE es irregular. Lo mejor diseñado es lo más simple: el proyecto de "empresas incubadoras" y el de "fortalecimiento de las capacidades tecnológicas básicas en empresas micro, pequeñas y medianas". Este reconoce que las ganancias potenciales en productividad derivadas de mejoras relativamente poco sofisticadas en la MPM (contabilidad, administración, ingeniería básica) son substanciales. Por contra, la promoción de la investigación científica y su vinculación con el aparato productivo es imprecisa. No cabe duda que varias de las propuestas en el PPICE son loables (promoción de la calidad, fomento a la protección intelectual, más y mejor gasto en desarrollo tecnológico, etc.). Sin embargo, es el grupo de políticas en donde las sugerencias concretas son más necesarias. Se ofrecen tres.
Por ser un aspecto en el que hay avances previos al diseño del PPICE, su diagnóstico es completo. El argumento de que la regulación excesiva daña más a la MPM es convincente y contribuye a explicar el fenómeno de la economía informal. La estrategia adoptada (desregulación rápida sin llegar al extremo de "regulación cero"4) es correcta y da lugar a la conformación de "principios de desregulación". Acciones a nivel estatal y federal, metrología, normalización y aspectos legales, dan en conjunto la impresión de que este grupo de políticas es uno de los más adelantados en el PPICE.
Es otro de los aspectos en los que no se parte de cero. Los ejes rectores siguen siendo información y fomento. La evaluación del PPICE está encaminada a eliminar deficiencias en estos esfuerzos para conformar una estructura de promoción exportadora tan eficiente como la de nuestros competidores. Los principales retos son: (1) corregir el modesto desempeño que hasta la fecha han tenido las empresas de comercio exterior (especie de comercializadoras), (2) eficientizar los apoyos financieros disponibles y (3) generar una cultura exportadora. La mayoría de las acciones propuestas intenta mejorar lo existente. Entre las novedades destaca la creación del sistema mexicano de promoción externa (SIMPEX), que pretende coordinar los esfuerzos de varias instituciones (SECOFI, BANCOMEXT, servicio diplomático, iniciativa privada). El documento revisa experiencias de otros países en las que es de notar el carácter regional (no nacional) de las políticas de promoción. Incorporar acciones de este tipo complementa a las ya propuestas en el PPICE.
Puede ser visto como un recuento de lo hecho hasta hoy y un breve resumen de los pasos que siguen en los ámbitos bilateral, regional y multilateral. Quizá la única diferencia respecto a lo establecido con anterioridad al PPICE es el énfasis en la dimensión "estratégica" de las negociaciones comerciales. Este término tiene un significado preciso para una corriente de economistas5. El sentido en el que es empleado no es claro en el texto.
En materia de competencia interna, incorpora tanto la ley cuanto la Comisión Federal de Competencia, sin modificaciones en sus principios o programas de acción. En el ámbito externo, se enfatiza la política arancelaria, lo que resulta paradójico dado el grado de apertura de la economía mexicana6. De más importancia práctica es el papel asignado a mecanismos antidumping para combatir prácticas desleales. Se propone mejorar sus aspectos operativos y normativos. La difusión del conocimiento sobre esta herramienta está en el interés tanto de gobierno cuanto de empresarios.
Mecanismos de consulta para el seguimiento y evaluación del programa
La concepción del PPICE como un instrumento dinámico, capaz de modificarse oportuna y adecuadamente, es un activo. Es por ello que los mecanismos de seguimiento juegan un papel crucial para su efectividad. El principio de "..hacer de la colaboración entre gobierno e industria una practica habitual e incluso una institución.." es indudablemente positivo. Los mecanismos generales operan en dos sentidos: vertical y horizontal. Ambos ya existen.
A los anteriores se integran tres organismos de carácter especializado: el Consejo Para la Desregulación Económica, la Comisión Mixta Para la Promoción de Exportaciones y el Consejo Asesor de Negociaciones Comerciales Internacionales.
Conclusiones
Las alusiones a la política industrial en México despiertan suspicacia. Para algunos, se trata de intentos por regresar a estrategias de desarrollo del pasado, mientras que para otros son letra muerta. Un acierto del PPICE es revalorar su papel. La transición a una economía de mercado puede ser acelerada cuando se complementa con acciones eficaces surgidas del consenso entre los participantes. El PPICE no es perfecto. Hemos intentado señalar carencias y reconocer ventajas, porque construir sobre lo hecho es la única forma de avanzar. El éxito del PPICE depende de la efectividad de los mecanismos de evaluación y seguimiento que contempla. A su vez, el monitoreo de estas comisiones es responsabilidad de todo el sector privado. Sólo así se cumplirá el objetivo de hacerlo, en sus propias palabras, "..un programa no sólo para el sector productivo sino del propio sector..".
(1)Una economía de escala se explica por la presencia de gastos fijos de un negocio (rentas, maquinaria, etc.). Estas erogaciones se dividen entre el número de bienes elaborados, por lo que más producción lleva a un menor costo por unidad. Por lo tanto, la única manera como una empresa pequeña puede beneficiarse de este fenómeno es cuando comparte estos compromisos con sus similares en la región o la industria, lo que crea un incentivo para los agrupamientos.
(2)Para evaluar el riesgo de un proyecto, un banco utiliza toda la información disponible. Si no existe su decisión es no prestar, aún y cuando el solicitante ofrezca pagar una tasa alta. La ausencia de información lleva a racionamiento de crédito.
(3)Ver Coase, R. The nature of the firm en: Stigler y Boulding (Eds.) Readings in price theory. Londres, Allen and Unwin, 1993
(4)Implica eliminar todas las regulaciones y solo restablecer las estrictamente necesarias.
(5)Ver Krugman, P. (Ed.) Una política comercial estratégica para la nueva economía internacional. Fondo de Cultura Económica, 1994.
(6)Esto es, los aranceles son en general lo bastante bajos como para hacer una diferencia sustancial en términos de política comercial.