La reforma al sistema de pensiones para el retiro mediante modificaciones de la ley del IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social), en diciembre de 19951, establece la creación de organismos llamados AFORE (Administradoras de Fondos para el Retiro), los cuales manejarán los fondos que se acumulen en cuentas individuales, y cuya regulación se anuncia se fijará en otra ley. Esta, llamada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, se aprueba en abril, y resulta aplicable tanto para los trabajadores que cotizan en el IMSS (incluidas las cotizaciones por concepto de vivienda), como para los que lo hacen en el ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado).
Dos lagunas generales de la reforma
En la nueva ley se establece que los fondos que actualmente constituyen la subcuenta de vivienda del SAR (Sistema de Ahorro para el Retiro) siguen manejados por el INFONAVIT (Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores); las AFORE sólo llevarán un registro contable de los mismos. Además, se constata que el sistema de pensiones de los trabajadores que cotizan al ISSSTE no es objeto de la reforma de diciembre, por lo que las AFORE no manejarán esos fondos (constituyen alrededor de 18% de las cotizaciones actuales al SAR)2.
Al no haber reforma del INFONAVIT se aumenta el riesgo de obtener un rendimiento negativo en esos ahorros, como ocurrió en 1995, a pesar de su reforma tres años antes (en que se recomienda que garantice una tasa real de al menos de cero).
Regulación de las AFORE3
Participantes- Se acepta una amplia intervención para crear las AFORES (incluido el capital extranjero cuyo país de origen tenga un tratado comercial con México; en el de otros, se admite una participación minoritaria), y se explícita la posibilidad de que el IMSS forme la suya, con los problemas de competencia desleal que ello puede implicar. No obstante, resultan positivas las alusiones a la necesidad de garantizar la competencia (se alude a la intervención de la Comisión Nacional de Competencia). Además, se establece un límite máximo de participación de mercado de 20% (17% los primeros cuatro años), aunque se deja a la discreción de la CONSAR (Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro) el elevarlo o eliminarlo para cualquiera de los participantes.
Comisiones.- No se especifica si los niveles porcentuales se fijan libremente o no; se deja a la CONSAR la reglamentación general.
Régimen de inversión.- Se establece que cada AFORE puede tener más de un fondo o sociedad de inversión, y se obliga a que al menos uno de ellos esté compuesto mayoritariamente por títulos cuyo rendimiento esté indizado a la inflación. Sin embargo, aparte de prohibir la inversión en el extranjero, se deja total discrecionalidad a la CONSAR para fijar límites a la estructura de las carteras. No se especifica si ese organismo puede fijar sólo máximos por instrumento o también mínimos.
Rentabilidad de los fondos.- No hay alusión a ningún control de los rendimientos relativos de cada AFORE o del conjunto de ellas. Aunque en Chile, país en que se inspira en gran medida la legislación, no hay un mínimo real o nominal que deba garantizar la industria de las AFORE (pues los rendimientos dependen de la dinámica de los mercados de títulos en que se invierten los ahorros), sí se establece que cada una de ellas no puede alejarse mucho del resto (dos puntos porcentuales o 50% del promedio). Aunque se debate en aquél país si ello no conduce a una homogeneización excesiva de los portafolios, y por lo tanto si no habría que ampliar los márgenes permitidos de diferencia, aquí se optó por su eliminación, lo cual resulta arriesgado (implica mayor esfuerzo de regulación del tipo de cartera que manejen).
Supervisión.- Se establecen múltiples medidas para garantizar el funcionamiento honrado y profesional de las AFORE, así como para evitar conflictos de intereses: consejeros independientes dentro de los consejos de administración, contralores normativos, facultad de la CONSAR para aceptar directores y consejeros de las AFORE, así como para el seguimiento de su contabilidad, entre otras.
Conclusiones
La ley aprobada establece las bases de un manejo competitivo de los fondos de pensiones con un alto nivel de supervisión, aunque, al otorgar mucha discrecionalidad a la CONSAR, no se especifican elementos centrales en la ley y están por reglamentarse en los próximos meses. Un problema principal es el no reformar el manejo de los fondos que actualmente maneja el INFONAVIT.
(1)Tales cambios se examinan en esta revista, en el artículo Reformas al sistema de retiro, en el número 842, de enero de 1996.
(2)Las pensiones de retiro de los trabajadores que cotizan al ISSSTE dependerán de los criterios tradicionales de ese organismo más lo que se acumule en su cuenta del SAR, al igual que como ocurre hasta ahora con los trabajadores que cotizan al IMSS.
(3)Se realiza un análisis de la legislación de Chile y Argentina, así como de la experiencia del primer país, en el artículo de esta revista, Administradoras de fondos de retiro: reforma en México y los ejemplos chileno y argentino, en el número 844, de marzo de 1996.