En diciembre, el Poder Legislativo aprueba reformas a la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Muy importantes, porque éste reúne al 80% de los trabajadores que tienen seguridad social (28% de la población económicamente activa). Se modifica lo concerniente a salud y a pensiones de invalidez y retiro. Nos referimos exclusivamente a las segundas.
Situación actual: IMSS + SAR
Desde la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) en mayo de 1992, las pensiones para la vejez resultan de lo que se acumula en sus dos subcuentas, de retiro y de vivienda, más lo proveniente del IMSS (del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), en el caso de los trabajadores del gobierno, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM) en el de los militares1. El SAR es un sistema de cuentas individuales que se ahorran y capitalizan. En la subcuenta de retiro se garantizan tasas de rendimiento positivas; no así en la de vivienda, que es manejada por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) para otorgar créditos para ese objeto, con tasas bajas y rendimiento usualmente negativo. La pensión de cada individuo depende de lo que se acumule en su cuenta. Por definición, no se puede presentar un problema de insolvencia ni existe una distribución del ingreso entre personas.
Las pensiones del IMSS no dependen de un fondo acumulado e individual, sino de las cotizaciones de los trabajadores activos. Desde la fundación de este organismo en 1943 y hasta ahora, las cotizaciones son mayores que las pensiones, pero no se acumula una reserva con la diferencia, sino se usa para gastos en salud. La pensión del IMSS depende formalmente de criterios predeterminados. El principal es: el promedio del salario nominal de los últimos cinco años del que se jubila y, una vez definido el monto, la indización a los movimientos del salario mínimo. Sucede una redistribución del ingreso: los de mayores salarios, que aportan más en términos absolutos (la proporción es la misma para todos), reciben como pensión una menor parte de su último salario que la que perciben los de menores ingresos.
La inflación de los últimos quince años y la caída del salario mínimo (junto con el hecho de que parte de las cotizaciones se usan para otra finalidad), provocan que las pensiones sean muy bajas en términos reales: de acuerdo con el director del IMSS, al 90% de los pensionados se les entrega hoy el salario mínimo.
Necesidad y objetivos de la reforma
Por los cambios demográficos y la ausencia de una reserva, se calcula que a fines de la década las cotizaciones han de ser menores que las pensiones. Esta creciente insuficiencia financiera, junto con el propósito de fomentar el ahorro y crear un manejo competitivo de los fondos, conduce a las reformas que comentamos, que entran en vigor en 1997. Se trata de profundizar el cambio iniciado con la creación del SAR: cuentas individuales con los recursos del SAR y con los que hasta ahora llegan al IMSS. Con esto se separa lo relativo a salud de los fondos de pensiones por retiro.
Composición de las cuentas individuales
En el nuevo sistema las cuotas no varían, sino que una parte de lo que va al IMSS pasa a cuentas individuales, además de que se añade una participación del Gobierno. Las cuentas han de constituirse por:
Las cotizaciones obligatorias son, por tanto, 11.5% del salario de cotización + $365 anuales. Las cuentas son propiedad de los individuos; pueden disponer de ellas al momento de llegar el retiro, independientemente de cuántos años cotizan, o si dejan de hacerlo durante periodos prolongados.
Hasta ahora, no hay anuncio de reforma al INFONAVIT, lo que deja indefinido el rendimiento real de la subcuenta de vivienda. Esta se emplea para el retiro en caso de no utilizarse en un préstamo para el fin propio. En la última impresa a ese instituto, en 1992, se sugiere que el rendimiento anual real sea al menos de cero. Además, falta saber si las cotizaciones de los trabajadores del gobierno, en el ISSSTE y en el ISSFAM (17% del total de cotizaciones al SAR), han de integrarse a las nuevas cuentas individuales.
Manejo competitivo de las cuentas: las AFORE
Un elemento central de la reforma es la creación de las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORE), organismos que manejan, a través de sociedades de inversión, los fondos de pensiones. Su reglamentación se efectúa en abril de 1996, a través de otra ley que votará el Congreso. La base del éxito en la gestión de estos fondos es la competencia, aunada a una supervisión prudente que los proteja de eventuales problemas. Se establece que cada persona puede elegir la AFORE de su preferencia y que puede cambiar cada año. En la regulación por venir debe asegurarse que la competencia sea justa, sin deslealtad de ninguna índole, aclarando el manejo de los fondos a través de una reglamentación de la información.
Impulso al ahorro: las cifras macroeconómicas
La reforma busca incentivar el ahorro interno y desarrollar el mercado de capitales. Es fundamental, pues se ha diagnosticado que uno de los problemas de fondo de la crisis actual es la dependencia excesiva del externo, sobre todo cuando asume la forma de capitales a corto plazo, muy inestables. Al 15 de diciembre de 1995, el saldo acumulado de las dos subcuentas del SAR es de $48,348 millones3 (3% del PIB de 1995). El ahorro por este concepto, flujo anual, es de $19,527 millones (diciembre 1994-diciembre 15 de 1995), equivalente al 1.2% del PIB4. A ello se añade, a partir de 1997, con las reformas, lo que resulte a nivel agregado del 4.5% del salario de cotización (hasta ahora se gasta en pagos a pensionados o en salud) y $365 anuales, descontando comisiones y un seguro de vida de los pensionados (el de enfermedad se sigue cotizando en el IMSS y no afecta a estos conceptos). En Chile las comisiones representan 2.3% del salario de cotización (el seguro puede significar menos de medio punto). Si suponemos el mismo costo aquí, el ahorro bruto que se añade es de 1.8% del salario (4.5% menos 2.7%) más $365. Estimamos que en el primer año, (cuando aún no pesan los intereses reinvertidos), ello monta a 0.6% del PIB si participan los trabajadores del gobierno. Lo que se guarda forzosamente puede estar sustituyendo en parte a lo voluntario, por lo que en el año inicial la cantidad neta del ahorro es menor a dicha cifra. Su capitalización lo vuelve más importante con el paso del tiempo. Al principio, el mayor impacto es por la eficiencia en su uso, lo que tiene que ver con el mercado de capitales. La existencia de ese ahorro a largo plazo permite, como es la experiencia de varios países, un mayor desarrollo del mercado interno de deuda y acciones.
Si se agrega a lo ya existente en el SAR la corriente que empieza a generarse en 1997, calculamos que a finales del mismo el saldo de las cuentas individuales ha de ser superior al 6% del PIB (incluyendo lo que se destina al INFONAVIT). De allí la trascendencia de la ley que se apruebe en torno a la administración de los fondos.
Impulso al empleo
Otro elemento importante de la reforma es que la existencia de cuentas individuales lleva a que los trabajadores sientan a las cotizaciones como parte de su salario y no como un impuesto como ahora sucede. Una de las proposiciones más comunes para estimular el empleo es disminuir la brecha entre lo que le cuesta a una empresa contratar mano de obra y lo que el trabajador considera como su salario.
Montos de pensiones: factores principales
Un elemento central es evaluar el monto de las pensiones de las personas de distintos salarios, en relación con las contribuciones que hacen. El nuevo sistema de pensiones es claro: cada persona puede comprobar cuánto tiene en su cuenta individual y decidir si permanece o cambia de AFORE. Al cumplir 65 años de edad y jubilarse, elige si entrega el dinero a una compañía de seguros, que le garantiza una renta mensual vitalicia, o si la AFORE le calcula retiros programados hasta agotar su fondo.
El monto de la pensión depende de las cotizaciones que se realicen (la obligatoria más la voluntaria), las comisiones que se deduzcan por la AFORE (más un seguro de vida), los rendimientos producidos (durante la vida activa y, en el caso de retiros programados, el rendimiento del saldo remanente) y el tiempo que se cotice.
La manera común de evaluar una pensión es la tasa de reemplazo: monto mensual (que agote el saldo de la cuenta individual al cabo de una esperanza de vida media) como proporción del último salario que gana la persona. Si tiene un salario ascendente, la tasa de reemplazo es menor, pues significa que son bajas las primeras aportaciones capitalizadas.
Ejercicios sobre el monto futuro de las pensiones
El tener una idea general de las pensiones futuras requiere formular supuestos sobre el comportamiento de cada una de las variables en los próximos cuarenta años (cuadro 5).
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Supóngase que cada año el salario5 aumenta 2.2% en términos reales, equivalente al aumento promedio anual entre 1955 y 1995, pero inferior al de cotización media del IMSS, que avanza 3.5%. Consideramos que las cotizaciones, sólo son las obligatorias: 7% SAR, más 4.5% y $365 anuales, menos 2.7% por comisiones y seguro de vida, según el ejemplo chileno. El rendimiento de las cuentas individuales distintas a las del INFONAVIT es 5% (en México, últimos cuarenta años, la tasa de interés real de la deuda gubernamental es 3.2%; en Chile, caso notable, la de los fondos de pensiones es 14%, promedio anual desde que se crean en 1981), mientras que los recursos en fondos de vivienda otorgan 0%6. La esperanza de vida de los que cumplen 65 años es de 18 años y estimamos veinte dentro de cuatro décadas. El rendimiento de la cuenta individual fuera de actividad se estima de 2% anual.
En la gráfica 15 se presentan los casos del asalariado que gana 1 salario mínimo (sm) y 3 sm (casi equivalente al ingreso medio de los trabajadores del IMSS: 69% gana entre 1 y 3). Se presentan cambios en el supuesto de tasa de rendimiento, para observar la influencia del mismo. El individuo con 3 sm alcanza una pensión mensual del 34% de su último salario (56% si el rendimiento es 7.5%), y mucho más, si los fondos del INFONAVIT obtienen un interés igual que los demás fondos (y no de cero). Para el trabajador que gana un salario mínimo, la tasa de reemplazo es 47% (83%, con tasa de rendimiento de 7.5%). Esto muestra la importancia de la administración de recursos, para que produzcan los mayores rendimientos y haya una supervisión que conserve al patrimonio.
En la gráfica 16 se presenta la sensibilidad de la tasa de reemplazo al supuesto de aumento salarial: si en lugar de 2.2% es de 1%, la tasa de reemplazo del asalariado medio es 46% en vez de 34% y para 1 sm pasa de 47% a 67%7. En las gráficas 17 y 18 aparece la sensibilidad de las tasas de reemplazo a los años de cotización y a la tasa que se cotice (neta de comisiones: el supuesto base es de 4.5% + 2% - 2.7% = 3.8%, adicional al 5% de INFONAVIT). Esto resalta la trascendencia del ahorro voluntario.
Alternativas para los pensionados
La reforma contempla que el trabajador, al momento de retirarse, tiene tres opciones:
Con ello se garantiza que el cambio no signifique dar pasos atrás respecto a los derechos actuales. Tratándose de las últimas dos opciones, el poder público complementa lo que está en las cuentas individuales, o sea que, a diferencia de hoy, se crea una reserva que se capitaliza.
Si consideramos que el sm hasta noviembre de 1995 es $549 mensuales, puede evaluarse cuál opción eligen los trabajadores, entre la primera y la segunda (gráfica 19). Si la reforma comenzara en 1995, tras treinta años de cotizaciones, en 2025 la pensión mínima garantizada por las autoridades, de $549 mensuales, es inferior a la que reciben aquellos cuyos salarios son de 3 sm: producto de los saldos de sus cuentas individuales, que son por $592 (punto A), aunque significativamente inferior al último salario percibido en la vida activa (punto B ). Para los de un sm, después de haber cotizado cuarenta años, hasta 2035, la pensión mínima garantizada es inferior al producto de sus cuentas individuales (punto C). El problema es que dicha pensión de $549 mensuales es sólo el 42% del sm (de $1,301 mensuales, punto D). La mayoría de los que se jubilen en los próximos treinta años opta por la pensión mínima. Los de salarios superiores no la necesitan antes de esa fecha y los que coticen durante cuarenta tienen pensiones más elevadas del mínimo.
Queda por esclarecer la manera como se presente la tercera opción, otorgar pensiones con los criterios del IMSS previos a la reforma. No es posible (salvo si hay elevada inflación) mantener el pago del promedio de los salarios de los últimos cinco años de vida activa de cada trabajador, pues resulta muy oneroso. Sería sin embargo conveniente que la pensión mínima se ajuste en el futuro a una proporción de la evolución de los salarios mínimos8.
Costo para el Gobierno
El gobierno calcula que el costo anual de la reforma de pensiones es 0.4% del PIB durante los primeros años, más adelante 0.8% y luego baja, debido a cuatro gastos: pensionados actuales por vejez o cesantía en edad avanzada (460,000 personas), $365 anuales, y complementos para pensiones mínimas garantizadas y para las de aquellos que prefieran las reglas del IMSS previas a las reformas. El monto fijo desciende como proporción del PIB, pues es constante en términos reales. El costo global para el Estado sube cada año porque cada vez se pensionan más personas, y el gobierno participará en sus pensiones debido a que en sus cuentas individuales hay una suma muy pequeña en las primeras décadas9. Sin embargo, la situación ha de ser muy diferente a la actual: la administración pública complementa únicamente las cuentas individuales, esto es, ya existe una reserva para el futuro.
Conclusiones
Las reformas al sistema de pensiones siguen a las iniciadas en 1992 con la fundación del SAR, de crear fondos individuales de ahorro para el retiro. Añaden la idea de un manejo competitivo de fondos. Al establecer un vínculo directo entre contribuciones y beneficios, se asegura la viabilidad financiera. Aunque existen costos para el gobierno al pasar de uno a otro sistema, el que se asuman como parte del presupuesto general, evita elevar las contribuciones y el costo de la mano de obra. La reforma no elimina los problemas creados por la ausencia de una reserva en el sistema del IMSS, pero, al crearla, evita que el desequilibrio crezca. En las primeras décadas la intervención oficial seguirá siendo importante, pues las cuentas individuales otorgan beneficios menores al mínimo garantizado para la mayoría de los trabajadores que coticen menos de treinta años.
En el terreno macroeconómico y financiero se promueve el ahorro interno y el desarrollo del mercado de capitales. Se estimula al empleo al disminuir la brecha entre costo de mano de obra y salario directo. Tan importante como la ley lo es la que ha de reglamentar a las sociedades que administren los fondos (AFORE). El reto es establecer una regulación que impulse la competencia y que garantice un manejo prudente. Hay que tomar en cuenta las experiencias de Chile en materia de tipos de fondos de inversión, límites de inversión por instrumento y emisor, clasificación por riesgo, regulación de la rentabilidad relativa, cobertura, comisiones, información y modalidades de pensiones, así como institución reguladora.
En lo social, al abandonarse el sistema de contribución colectiva el gobierno debe asegurar que no se pierda su virtud, esto es, los mecanismos redistributivos. La aportación fija del gobierno y la garantía de una pensión mínima van en este sentido. La última debe adecuarse a la evolución futura de los salarios mínimos. Para no despertar falsas expectativas, tienen que esclarecerse los criterios que rijan para los que opten por pensiones del IMSS con las reglas anteriores. Por último, la evolución esperada de las tasas de reemplazo pone de relieve la importancia de los rendimientos que generen, así como la de que los trabajadores, sobre todo los de mayores salarios, realicen aportaciones voluntarias para elevarlas.
(1) El significado de estos diferentes sistemas de pensiones, sus ventajas y desventajas respectivas, así como el ejemplo chileno, fueron analizados en esta revista, en el artículo Fondos de pensiones, octubre de 1995.
(2) En Chile, catorce años después de la institución del nuevo sistema de pensiones, 16% de los cotizantes tiene ahorro voluntario, pero del saldo total representa menos del 2%.
(3) 45% en la de retiro y 55% en la de vivienda.
(4) El ahorro interno total del país, público y privado, es 16% del PIB en 1994.
(5) De todos los trabajadores, ganen el mínimo o no.
(6) Al cabo de cuarenta años de cotización se obtiene un resultado similar al escenario en el que se consideran rendimientos negativos.
(7) Por supuesto, la pensión sube en términos absolutos mientras mayor sea el aumento salarial, pero aquí se refiere en relación al último salario.
(8) Como se observa en la gráfica 19, la pensión mínima queda muy rezagada respecto al salario mínimo (es 40% de éste), al cabo de 40 años. En Chile el gobierno garantiza una pensión mínima para los trabajadores que contribuyen por veinte años: 73% del salario mínimo para los menores de 70 años y 77% para los mayores.
(9) En Chile, el costo de las reformas en los primeros años fue similar, entre 0.4% y 0.6% del PIB durante 1981- 1991, pero se calcula que aumente hasta 1.2% del PIB en el 2005 (en México el cálculo oficial es que llegue a 0.8%), para después descender. El mayor costo en ese país podría deberse a que la aportación social del Gobierno (llamado "bono de reconocimiento", por los años cotizados en el antiguo sistema) se entrega a través de un título que otorga una tasa de rendimiento anual positiva de 4% (en México, de cero), aunado a que el sistema antiguo cubría a una mayor proporción de la PEA que en México (48% versus 35%). Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El sistema chileno de pensiones. 1995.