ESEM, 10/01/95, MEXICO: LA VISION DE LA OCDE

En julio la OCDE publica su opinión sobre la crisis financiera en México¹. A continuación transcribimos párrafos seleccionados del capítulo de conclusiones de su análisis².

GESTACION DE LA CRISIS

"La crisis tiene causas múltiples y es fútil intentar establecer la importancia relativa de cada una de ellas. Sin embargo, con el beneficio de la visión retrospectiva, es factible entender cómo ocurre y se magnifica. Las condiciones son establecidas por un arreglo de situaciones económicas que se desprenden, en su mayor parte, de políticas llevadas a cabo en años previos. La estrategia monetaria, basada fundamentalmente en deslizar el peso contra el dólar estadounidense, tiene éxito al bajar la inflación a niveles de un dígito. La desinflación se acompaña de cuantiosos influjos de capital y una fuerte apreciación real del peso. La consolidación fiscal, hasta 1992, y la esterilización de dichos influjos, limitan la expansión del gasto doméstico. Sin embargo, el relajamiento de la política fiscal y el rápido crecimiento de los préstamos otorgados por la banca de desarrollo, a partir de 1993, contribuyen a la recuperación de la demanda interna y las importaciones en 1994. La actividad también es estimulada por la veloz expansión del crédito otorgado al sector privado por la banca comercial (...). La combinación de estos factores produce un amplio y creciente déficit en la cuenta corriente, reflejo de ahorros nacionales insuficientes para financiar la inversión. Hasta el primer trimestre de 1994, continúan los grandes influjos de capital, en su mayoría de corto plazo. Aunque es normal para un país como México el depender de recursos externos para solventar parte de las necesidades de inversión, la magnitud de dicho financiamiento, y la excesiva subordinación al capital de corto plazo, hace que la situación sea altamente sensible a los cambios en las percepciones de los inversionistas".

"Los aumentos en las tasas de interés de EUA reducen el atractivo relativo de los mercados emergentes en general y una serie de sucesos políticos en México debilitan la confianza de los inversionistas (...)".

"El papel de la política monetaria en este episodio ha sido debatido. Las tasas de interés en el mercado de dinero aumentan significativamente en marzo de 1994, como respuesta inmediata a la presión sobre el peso, pero los préstamos bancarios continúan avanzando a tasas elevadas, aunque decrecientes. La estrategia global evita depender exclusivamente de la restricción monetaria. En particular, una depreciación del tipo de cambio dentro de una banda de fluctuación, combinada con el uso intensivo de intervenciones en el mercado de dólares y aumentos en la oferta de Tesobonos, busca atenuar las presiones y evitar mayores incrementos en las tasas de interés. La elección de esta táctica refleja el entorno prevaleciente: las autoridades se resisten a subir más las tasas de interés, por temor a agravar el problema de cartera vencida de los bancos, y la opción de devaluar, o flotar el peso, en un año de elecciones, pudo ser políticamente complicado. El camino elegido también denota el juicio de que las presiones sobre el tipo de cambio son transitorias, como es el caso en noviembre de 1993 (previo a la aprobación del TLC) cuando se toman medidas semejantes. Sin embargo, al continuar los sobresaltos, la estrategia resulta insostenible".

"La dimensión de la crisis es ampliada por una variedad de factores. Bajo el supuesto de que las presiones sobre el tipo de cambio son de corta duración, las autoridades intervienen el mercado con el fin de mantener al peso dentro de la banda. Esto debilita la posición de reservas internacionales y limita la capacidad de apoyar la moneda cuando la turbulencia persiste. En este contexto, el monto acumulado de obligaciones en Tesobonos, ampliado previamente para defender el peso, se convierte en una importante debilidad. Retrasos en anunciar la devaluación y el paquete de estabilización agravan el ambiente de incertidumbre. Esta última se agudiza por la percepción de una insuficiente comunicación con los mercados financieros, al realizarse la notificación inicial de la devaluación. Una vez perdida la confianza, las reacciones del mercado toman un carácter de profecías auto-realizables, ya que la pérdida de liquidez en los mercados financieros mexicanos contribuye a sustentar temores de que el gobierno no es capaz de cumplir sus obligaciones de corto plazo. En retrospectiva, la profundización de la crisis pudo haberse reducido, o incluso evitado, de haberse adoptado, con antelación, una combinación de políticas más adecuadas a perturbaciones permanentes y no temporales. Es posible que de haber sido así, el proceso de ajuste resultante hubiera sido menos lacerante que el que actualmente está en proceso".

RECUPERACION

"Las fuertes medidas de política económica adoptadas deben ayudar a recuperar el balance en la economía. (...) A lo largo de 1995 se vuelve crecientemente importante restablecer un patrón sostenible de financiamiento voluntario en los mercados internacionales de capital. A este respecto, las emisiones recientes de bonos del gobierno mexicano e instituciones públicas son pasos alentadores".

"¿Cuanto tiempo tomará el ajuste? es una pregunta abierta. El gobierno prevé que la economía se recupere en el segundo semestre de este año. La impresión del Secretariado³ es que el impacto de las medidas de estabilización será más severo y que la mejoría de la actividad será probablemente un proceso más prolongado. Esto se debe básicamente a que el desarrollo de la pobre situación en la que se encuentran los balances de bancos, empresas e individuos tomará tiempo, tal y como lo demuestra la experiencia de otros países miembros de la OCDE. Aunque las medidas de reestructuración anunciadas por el gobierno deben atenuar los problemas de liquidez de los acreditados, es difícil prever una recuperación rápida y generalizada del gasto en una economía tan restringida por deudas⁴. El Secretariado anticipa que la producción comience a recuperarse hacia el cierre del año, a paso y medida que los efectos positivos de la expansión de las exportaciones, y la caída en tasas de interés, penetren la economía".

"Un factor clave, que supone este escenario, es el éxito de la política monetaria en asegurar que la depreciación no lleve a una espiral inflacionaria (...). Si la confianza continúa restableciéndose en los mercados financieros, los objetivos planteados por el banco central deben ser consistentes con menores presiones sobre las tasas de interés de corto plazo que las lleven hacia niveles más bajos, concomitantemente a disminuciones en el premio al riesgo financiero y de inflación".

RECOMENDACIONES DE POLITICA ECONOMICA

"El fortalecimiento de la confianza depende significativamente de establecer un marco sólido de política monetaria de mediano plazo, que ayude a "anclar" las expectativas más allá del presente año. Regresar a alguna forma de deslizamiento cambiario en el corto plazo es improbable, en tanto las reservas se mantengan bajas y la inflación por encima de marcas internacionales. Considerando estas dificultades, y la necesidad de establecer algún marco que ordene políticas futuras y ayude a edificar la confianza, la opción más promisoria es cambiar a un sistema de objetivos multi-anuales de inflación (...). Esto requiere pasos adicionales para hacer al banco central más claramente responsable de cumplir con sus metas y ampliar su independencia operativa. Los objetivos explícitos de inflación deben formularse con cuidado para evitar ser insuficientemente restrictivos o utópicamente ambiciosos. Un complemento importante de este esquema es el desarrollo de un sistema de indicadores más transparentes sobre presiones inflacionarias y una mayor habilidad para anticiparlas. En este contexto precisan mejoras en la calidad, la cobertura y la oportunidad de cifras financieras y económicas reunidas y difundidas al público. Esto con el fin de reaccionar apropiadamente a los eventos que surjan y facilitar una evaluación eficiente de las acciones de política monetaria".

"Una complicación adicional a las decisiones de política monetaria es el deterioro de los balances de un número de bancos, a raíz de la liberalización financiera iniciada hacia fines de la década de los ochenta (...). Como ha sido el caso de otros países en trances similares, la expansión del crédito de la banca comercial al sector privado es acompañada de un incremento en la cartera vencida. Cualquier debilitamiento de la confianza del público en los mercados y las instituciones financieras también compromete el necesitado aumento en el ahorro privado (...). Es importante continuar con los recientes esfuerzos para ceñir los estándares prudenciales y los requerimientos de publicación de información en el sector financiero, de tal forma que México alcance niveles internacionales".

"El agudo aumento en el ahorro público, implícito en el presupuesto revisado de 1995, es una respuesta ortodoxa y adecuada a la crisis. La posición financiera del gobierno permanece sólida, como resultado de grandes esfuerzos para mejorarla hasta 1992 (...). Es necesaria una estrategia de mediano plazo claramente articulada, que incluya no sólo metas, sino también indicaciones sobre el camino a seguir para alcanzarlas. Para funcionar como instrumento útil de política macroeconómica y ampliar la credibilidad, la estrategia aludida tiene que tomar en cuenta algunos factores, entre otros: bajos niveles de ahorro interno; efectos del ciclo económico en el presupuesto, de tal forma que pueda calcularse la posición estructural del erario público; los tiempos de la transición de la política actual restrictiva hacia una postura más neutral, para evitar impulsar a la economía en un momento inapropiado del ciclo (en este contexto el monto de los préstamos de la banca de desarrollo debe ser consistente con la situación de la política económica); y los posibles riesgos y contingencias que afecten al presupuesto. En conjunto subrayan la necesidad de mantener un enfoque prudente y cuidadoso ante cualquier cambio en la política fiscal".

"Existe una clara necesidad de mayor gasto en infraestructura y desarrollo social, pero poco margen para incrementar impuestos. Reformas para mejorar la eficiencia del gasto público y la tributación deben ser parte integral de la estrategia gubernamental (...). Hay mucho que hacer (...). Adicionalmente, en el servicio público precisa una evaluación sistemática de la forma en que opera y las maneras en las que la estructura de incentivos implícita en los arreglos actuales afecta su desempeño, todo ello con el fin de lograr mejoras substanciales en la eficiencia del sector. Para incrementar la productividad es probablemente necesario reducir el personal, a menos que pueda ser asimilado a través de la expansión de actividades prioritarias. En el lado de los ingresos, y tal y como es la intención del gobierno, es clave perfeccionar la recaudación para incrementar los ingresos. La revisión en marcha del sistema tributario es oportuna, y parece estar orientada adecuadamente hacia la ampliación de la base gravable, encontrar una mezcla de impuestos directos e indirectos que impulsen el ahorro, la inversión y el empleo, y la revisión de los arreglos de distribución de ingresos entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Al mismo tiempo, esta reconsiderándose el papel de los diferentes niveles de gobierno, con la visión de otorgar una mayor responsabilidad a los estados y municipios en el suministro de servicios públicos".

"Los aspectos arriba citados hacen hincapié en la utilidad de tener un marco de política económica de mediano plazo claramente articulado (...). Puede facilitar el proceso de ajuste, al ofrecer confianza a los inversionistas sobre las perspectivas (...) de la economía mexicana. De igual importancia en este contexto es la reforma estructural, pilar en la estrategia del gobierno anterior y también del actual".

REFORMA ESTRUCTURAL

"En muchos aspectos, son impresionantes los resultados de las reformas estructurales en México (...). La actividad económica está ahora mucho más supeditada a las fuerzas de mercado que antes, y el gobierno no acude a controles de capital o cierres de frontera en respuesta a la crisis actual (...)".

"La nueva administración reitera su compromiso de mejorar las condiciones de vida de los más pobres (...). La lucha contra la pobreza es una prioridad en la agenda del gobierno durante los últimos años (...). Pese a los esfuerzos realizados y el incremento en recursos financieros destinados a este propósito, la pobreza prevalece y la desigualdad en la distribución del ingreso es de las mayores entre países miembros de la OCDE, la situación más crítica se encuentra en algunas áreas rurales con presencia significativa de indígenas (...). Con el fin de ampliar más la efectividad de los programas, es importante aumentar la transparencia en la toma de decisiones a nivel local y evitar la inconveniente interferencia política (...)".

"No obstante la impresionante lista de cambios estructurales adoptados en el transcurso de la década reciente, hay muchas tareas inconclusas y la crisis actual revela algunas debilidades de reformas anteriores y nuevos retos. Es imperioso intensificar el ímpetu de transformación y ampliar su enfoque. El programa de emergencia adoptado al inicio de 1995 incluye medidas importantes de reforma estructural, resaltan los planes para una nueva ronda de privatizaciones y desregulaciones en áreas como puertos, ferrocarriles, telecomunicaciones, aeropuertos, petroquímica secundaria y gas natural (...)".

"La experiencia de varios países es convincente al demostrar que, aunque la privatización es importante, el mayor potencial para lograr mejoras en bienestar deriva de reformas reguladoras y la aplicación y ejecución de una política de competencia (...). La reciente creación de la Comisión Federal de Competencia es un paso apropiado. Es bienvenida la aprobación de nuevas leyes para liberalizar sectores clave, tales como telecomunicaciones y gas natural. Sin embargo, en el futuro, es deseable establecer un marco regulador apropiado, previamente a la privatización. También es importante reforzar la autoridad reguladora existente, haciéndola más independiente de presiones políticas".

"Hay mucho que hacer para mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo. La legislación actual respecto a empleo y seguridad social, cuando es aplicada y ejecutada, inhibe la movilidad entre sectores y, de forma más general, actúa como un freno u obstáculo al uso de mano de obra. Los inflexibles procedimientos de despido, y los elevados pagos de indemnización, aumentan el costo del factor trabajo. En un país en el que la oferta de mano de obra es abundante y crece a un alto ritmo, es importante reducir los sesgos contra su uso. Modificar exclusivamente la legislación laboral actual no es suficiente para resolver el problema de un sector laboral tripartita (un gran sector rural coexiste con dos sectores urbanos, el formal y el informal), e impulsar la creación de puestos de trabajo de alta productividad. Es preciso pugnar por magnificar los recientes logros y los programas anunciados para expandir la cobertura y aumentar la calidad de la educación básica y, más ampliamente, elevar las habilidades y competencias de la mano de obra. La reforma al sistema de seguridad social, como lo plantea el Plan Nacional de Desarrollo, debe ser parte de un enfoque global. El primer paso es mejorar la eficiencia del régimen actual, seguido por la extensión de su cobertura. Se han ejecutando algunos esquemas para otorgar apoyo vía ingreso a los desempleados, pero si las condiciones bajo las cuales se llevan a cabo los despidos son flexibilizadas, la necesidad para ampliar la red de amparo tenderá a aumentar".

"En resumen, la economía mexicana se encuentra en los albores de un ajuste impelido por la crisis actual. Las medidas de estabilización adoptadas, junto con el paquete de ayuda financiera internacional, surten efecto y deben restituir el balance macroeconómico. En forma paralela, el gobierno ha expresado su determinación para profundizar la transformación estructural, como lo testifican los cambios constitucionales y otras modificaciones legales llevadas a cabo (...). Es necesario continuar con las reformas para ampliar la eficiencia y equidad, dentro del espíritu del Plan Nacional de Desarrollo. La combinación de políticas macroeconómicas, estructurales y sociales sólidas, es la mejor ruta para alcanzar la convergencia con el resto de la OCDE en baja inflación e ingreso real".