Los sistemas de pensiones buscan asegurar un ingreso en la vejez. Se realiza mediante ahorro, que se invierte y acumula, o a través de un gasto corriente; ambos provenientes de cotizaciones de los participantes, o de recursos gubernamentales. Tienen importantes implicaciones sobre el bienestar y la equidad de una sociedad. Su forma de financiamiento afecta el ahorro nacional, los mercados de capitales (por la inversión del ahorro), las finanzas públicas (dependiendo si hay estímulos fiscales) y los mercados de trabajo (costos de nómina, edad de retiro, etc.).
TIPOS DE SISTEMAS
Los gobiernos han asumido que gran parte de las personas no visualizan claramente la necesidad de ahorrar para la vejez, por lo que se justifica que la base del sistema sea obligatoria, la cual se puede complementar con el impulso de sistemas voluntarios. Por lo mismo, el gobierno es responsable de su buen funcionamiento. Dependiendo de su definición, son dos los tipos principales: de beneficio y de contribución.
De beneficio definido y de reparto
Asegura un nivel de ingreso o beneficio al pensionado, que se conoce de antemano (en función del salario en la vida activa), no así el monto de las contribuciones necesarias. Es un sistema colectivo que tiene propósitos redistributivos (de reparto): busca que las personas de menores ingresos se jubilen con un ingreso proporcionalmente mayor a su salario de cotización, a partir de transferencias de los de mayores ingresos.
El costo o la contribución que se debe hacer, al estar predefinida la pensión, puede estar financiado por cotizaciones que se ahorran y acumulan. Pero en los hechos, todos los sistemas de este tipo han terminado utilizando las aportaciones corrientes. Por presiones de diversa índole, las cotizaciones iniciales son gastadas y no ahorradas.
Como los trabajadores en cada año financian a los pensionados de ese mismo año, el monto de la contribución que deben realizar depende de la proporción entre no activos y activos. Si la estructura demográfica no cambia, el costo de las contribuciones, como proporción de los salarios, es la misma. Como ocurre más claramente en los países desarrollados, con altas tasas de envejecimiento de su población, el costo actual es muy elevado. Se presenta el dilema entre bajar las pensiones o subir las contribuciones. Ello ha obligado a reformas de los sistemas de pensiones de esos países. En menor medida ya ocurre también en países en desarrollo, como es le caso del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
De contribución definida e individualizado
Se establece la contribución, por lo que sus costos son constantes como proporción del salario, pero no la pensión que se recibirá. En general son sistemas individualizados, en el que las contribuciones de una persona sólo pueden utilizarse para la futura pensión de la misma. Es decisivo el manejo de esos fondos, pues a lo largo de 40 años su tasa de rendimiento real puede ser más importante que el nivel de contribuciones mismo (de ahí que se le llame también sistema de capitalización). Se asegura la solvencia a largo plazo del sistema, pues no depende de los cambios en la pirámide demográfica.
Ventajas y desventajas de ambos sistemas
El primer sistema es superior al segundo en lo que concierne a la equidad: en aquél, los de menores ingresos, aunque reciben una pensión menor que los de mayores ingresos (como proporción del salario medio de la economía), es mayor en relación a su propio salario. En cambio, en el segundo las diferencias entre los de mayores y menores ingresos se vuelven más elevadas, aunque todos reciben la misma proporción de sus propios salarios (gráficas 7 y 8).
UN PLAN DE REPARTO Y BENEFICIO DEFINIDO
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de A: Schwartz, Sistemas de Pensiones, junio de 1995.
GRAFICA 8
UN PLAN DE APORTE DEFINIDO
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de A: Schwartz, Sistemas de Pensiones, junio de 1995.
Los costos de ambos difieren en el tiempo: en el primero las contribuciones son muy pequeñas al inicio, pues no hay casi ningún jubilado, y son mayores con el paso de los años, por los fenómenos demográficos ya aludidos. En el segundo sistema se tiene una trayectoria muy distinta, puesto que la contribución es constante como proporción de los salarios. Por supuesto que los primeros pensionados reciben muy poco debido a que ahorran pocos años, pero al paso del tiempo reciben pensiones equivalentes a los del otro sistema, sin que aumente la proporción de las contribuciones (gráfica 9)1.
Un sistema y otro también tiene consecuencias distintas sobre otras variables macroeconómicas. Respecto al ahorro nacional, el primer sistema, de beneficio definido, al financiarse con el gasto corriente y no formar ahorro, y al inhibir el ahorro voluntario en el caso de que los individuos se sientan seguros de sus ingresos en la vejez, se considera que es negativo2.
GRAFICA 9
TASA DEL APORTE REQUERIDO POR DISTINTOS SISTEMAS DE PENSIONES
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de A. Schwartz, Sistemas de Pensiones, junio de 1995.
El efecto de los fondos de contribución definida e individualizados es más complejo. Por un lado, pueden sustituir al ahorro voluntario ya existente; pero en el caso de los individuos que no ahorran, por definición, tiene un efecto positivo al forzarlos a hacerlo. Al tener estímulos fiscales, tiene un efecto doble: estimulan el ahorro al hacerlo atractivo, pero al mismo tiempo lo inhiben, ya que sin subsidio fiscal hubieran tenido que ahorrar más para tener el mismo ingreso en el futuro, que el que obtendrán dados el subsidio. Por otro lado tiene efectos positivos, sobre todo en ausencia de formas previas de ahorro seguras en el largo plazo, en sistemas financieros no maduros. Además, aunque el sistema puede incrementar el ahorro privado, por contar con estímulos fiscales, disminuye parcialmente el ahorro público. Aunque teóricamente existen estos efectos encontrados, empíricamente predomina la evidencia de los positivos sobre el ahorro nacional3.
Un punto distinto es el de la eficiencia en la utilización de los ahorros del segundo sistema. Dependiendo de si esos ahorros pueden invertirse libremente, se estimula el mercado de capitales. El primer sistema, por definición, no lo hace. En un sistema competitivo, la búsqueda de mayores tasas de rendimiento implica mejores asignaciones del ahorro y por tanto su orientación hacia los sectores más productivos.
Un sistema basado en pilares múltiples
Es díficil conciliar los objetivos de equidad y eficiencia que deben buscar los sistemas de pensiones. Una alternativa es desarrollar un sistema que se componga de dos subsistemas o pilares de contribuciones obligatorias, combinados con uno de ahorro voluntario. El reto es que cada uno de ellos se concentre en la búsqueda de un solo objetivo: uno obligatorio con fines redistributivos y los otros dos (uno obligatorio y otro voluntario) con el fin único de elevar el ahorro para la vejez, asignando de la forma más eficiente esos recursos.
Es mucho más solvente en el largo plazo que el de beneficio definido (las contribuciones son menores al final, por su componente de capitalización), y a la vez tiene el elemento redistributivo (gráfica 10).
GRAFICA 10
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos de A. Schwartz, Sistemas de Pensiones, junio de 1995.
Manejo de los fondos
En el caso del pilar de reparto es el gobierno el que debe administrarlo, complementando el sistema de capitalización, al cual sólo regula. Una posibilidad alternativa, es que en éste último se definan las pensiones de todos, y sólo en los casos en que no alcancen un mínimo pre-definido, el gobierno complemente la pensión que surja del sistema de capitalización.
En cualquier sistema de capitalización, como las pensiones dependen del uso que se otorgue a los fondos, es muy importante garantizar la mayor eficiencia y rentabilidad en su canalización. El manejo público y centralizado tiene la ventaja de que aprovecha las economías de escala y no tiene gastos de publicidad, a diferencia del privado. Sin embargo, está sujeto a múltiples presiones que conducen a que la utilización de los fondos no tengan como único objeto la seguridad y rentabilidad. De acuerdo a un estudio del Banco Mundial sobre 15 fondos para el período 1980-1990, de los cuales 4 eran privados, resulta que cada uno de éstos tiene mayor rentabilidad que los públicos, los que en su mayoría tienen una rentabilidad negativa. Por supuesto, puede ser porque persigan metas loables en términos del conjunto de la política económica, pero se distraen de su objetivo principal.
Es también en ese contexto que debe evaluarse la función administrativa. Hay un debate sobre el costo de los sistemas públicos y centralizados respecto a los privados y descentralizados. El gasto de administración del sistema privado en Chile en 1989 (formado por múltiples instituciones) es de 49 dólares por afiliado, mientras que el de la administración centralizada de la seguridad social de EUA es de 14 dólares4. Los costos de los públicos se subestiman en la mayoría de las veces (en el caso de EUA, acciones de apoyo de instituciones públicas, o subsidios en correo, no son contabilizados), además de haber otros factores como las economías de escala (a mayor cobertura el costo por afiliado disminuye, por lo que los sistemas descentralizados son más caros) o la calidad del servicio, o el hecho de que como todo se invierte en bonos públicos no hay erogaciones de gestión sofisticados, aunque el rendimiento es menor. Además, 30% de los chilenos se deben a publicidad y ventas, pero en contrapartida hay la posibilidad de que cada afiliado cambie de institución. La evaluación del costo debe ser integral, sobre todo si uno mayor implica una rentabilidad también mayor.
Mercados financieros y fondos de pensiones
Los fondos de pensiones constituyen un elemento principal en el desarrollo de los mercados de deuda y de capital. Pese a la globalización, se ha demostrado que los recursos mundiales se invierten poco fuera de su país de origen, por lo que existe una relación estrecha entre ahorro interno e inversión nacional; por ejemplo, los fondos de pensiones de los países de la OCDE invierten menos del 10% en promedio fuera de sus fronteras (en EUA en 1992, es 4.6%)5. De ahí la relevancia de desarrollar los mercados financieros nacionales.
Una de las estrategias de las decisiones de inversión, que buscan maximizar el rendimiento y minimizar el riesgo, es la diversificación. De ahí la importancia de permitir la inversión de los fondos en todo tipo de instrumentos. Incluso a nivel internacional, pues diversifica el riesgo-país al invertirse en mercados cuyo comportamiento no esté relacionado. Sin embargo, sobre todo al inicio, la regulación debe cuidar que la búsqueda competitiva de mayores rendimientos no incurra en riesgos excesivos. Por la necesidad de preservar el patrimonio para la vejez, la aversión al riesgo es grande. Una regulación que impulse la competencia y la libre asignación de las carteras, dentro de límites prudenciales, fortalece los mercados financieros.
LA SITUACION EN MEXICO
Hasta antes de 1992, se cuenta con un sistema de beneficio definido, colectivo y de reparto. En principio buscaba crear reservas, aunque en los hechos nunca lo hizo. Se formaba por las cuotas al seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía en edad avanzada y Muerte (IVCM) del IMSS (1942). Adicionalmente, hay un sistema de contribución definida, con cuentas individualizadas,el INFONAVIT (1972)6. Ambos tienen fines redistributivos y sus inversiones se manejan centralizadamente. Estas consisten en la creación de infraestructura hospitalaria, en el primer caso, y de vivienda, en el segundo, para trabajadores de bajos ingresos. Sin embargo, esas inversiones reportan rendimientos bajos y/o no se recuperan para el propio fondo de pensiones, y no tienen ninguna relación con el mercado de capitales.
Hasta los 70 el sistema basado en el IMSS puede hacer frente a sus gastos pese a no contar con reservas. La crisis de los 80, problemas de administración y la paulatina presión demográfica, conduce a problemas de insolvencia, además de una mayor conciencia sobre la necesidad de impulsar el ahorro interno. La reforma se realiza en 1990 y, entre otros aspectos, aumenta la cuota de 6% a 7% en 1991, hasta llegar actualmente a 8.3%7. Sin embargo, esas reformas sólo marcan el principio de otras, para continuar guardando cierto equilibrio financiero8. La tasa de reemplazo (proporción que se paga de pensión respecto al salario) actual promedio es de 38%, aunque, por su carácter redistributivo, es muy distinta de acuerdo al nivel de salario: alcanza más de 90% para los que ganan entre uno y dos salarios mínimos.
El INFONAVIT también tiene reformas en 1992, que además de hacer frente a errores y problemas de administración, intenta garantizar un rendimiento real de los fondos (al asignar crédito con criterios más cercanos a los del mercado) y traspasa sus cuentas a un nuevo sistema.
La mayor reforma es la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), que comienza a funcionar en mayo de 1992. Incorpora a los trabajadores que cotizan al IMSS y al ISSSTE (en los cuales permanecen, con sus cuotas actuales), con una contribución de 2% del salario para la subcuenta de retiro, y 5% para el INFONAVIT, el cual se canaliza a través de una subcuenta de vivienda. Es un sistema de contribución definida, individualizado y de capitalización. Todavía es limitada su importancia financiera: las contribuciones anuales (de las dos subcuentas) representan alrededor de 1% del PIB, y su saldo acumulado actual es de 42,000 millones de nuevos pesos, 2.6% del PIB.
En el manejo de los fondos hay participación de los bancos, aunque muy limitada, y con una reglamentación muy rígida respecto a su destino, la cual se concentra en deuda gubernamental, en el caso de la subcuenta de retiro (a través de su traspaso a Banco de México), y financiamiento a través de INFONAVIT, en el caso de la subcuenta de vivienda. El gobierno asegura una tasa real de 2% anual en el primer caso9, pero en el segundo sólo se busca que sea positivo o cero. En el caso del IVCM, de 8.3%, no se asegura un rendimiento real, sino que se financian las pensiones con ingreso corriente.
La reforma anunciada por el gobierno para principios de 1996 podría concernir el manejo del 2% de la subcuenta de retiro, y eventualmente, la incorporación del IVCM dentro del SAR (el contenido de la reforma no se ha dado a conocer, excepto lo referido al manejo privado de la subcuenta de retiro). Se crearían organismos financieros cuyo objetivo único sería el manejo de esos fondos, con libertad para invertir, dentro de los márgenes definidos por la regulación. Se regularía la individualización de las cuentas, que todavía continen múltiples duplicaciones (28 a 29 millones de cuentas, y sólo 12 a 13 millones de personas), lo cual permitiría que los individuos realmente las controlaran (pues además habría elección individual de la institución) y las sintieran como parte integrante de su salario. Esto tendría efectos importantes sobre el esfuerzo del trabajo, pues hasta ahora es probable que el SAR se vea como un impuesto.
El CASO DE CHILE10
Implementa una reforma en mayo de 1981. El viejo sistema lo opera el gobierno, bajo la base de beneficios definidos, colectivo, y financiado por el gasto corriente. El nuevo, dejando de lado la transición, pretende sustituir al antiguo. Hasta ahora ha servido de ejemplo como experiencia exitosa de reforma, por lo que cabe detenerse en sus principales características.
Es obligatorio para asalariados que entren al mercado de trabajo después de 1982 y voluntario para trabajadores por cuenta propia. Sin embargo se estimula su traspaso, ya que se aumenta en 11% su salario neto si lo hacen y se da un bono de reconocimiento por los derechos adquiridos en el viejo sistema11. Las contribuciones obligatorias son del 10% del salario. Son voluntarias hasta otro máximo total del 20% del salario. A ello se añaden las primas de pago por enfermedad y seguro de vida. La búsqueda de equidad se realiza con contribuciones fiscales cuando las pensiones no alcanzan un determinado nivel (equivalente a 75% de salario mínimo). Además, el gobierno garantiza un mínimo de rendimiento.
Está manejado por el sector privado (a través de las Administradoras de Fondos de Pensiones -AFP), bajo supervisión del gobierno. Cada AFP opera una sola cartera, y los individuos pueden cambiar de institución dos veces al año. Los fondos son independientes legal y financieramente de las AFP. Las reservas deben ser iguales al 1% del total de activos. Aquéllas deben invertirse de la misma forma que los fondos12. Hay reglas de máximos para invertir, pero no de mínimos. Están fijadas bajo diferentes fórmulas para diversificar el riesgo. Se han flexibilizado13.
Al inicio, doce AFP fueron autorizadas. En 1990 hay catorce: cinco eran de asociaciones comerciales, cinco de accionistas locales y cuatro de participación extranjera mayoritaria. En 1994 hay veintiuna. En 1981, tres AFP dominan el 74% del mercado (valor de activos); baja a 54% en 1994.
Los ingresos de las AFP, además de los rendimientos de sus reservas, son las comisiones. Estas se fijan libremente, pero no así los tipos de comisiones: por recolección hay una fija y otra proporcional a los salarios, por abrir nuevas cuentas, por pago de pensiones y por ahorro voluntario. Ninguna ha impuesto las dos últimas y sólo una lo ha hecho por nuevas cuentas. La que no es proporcional a salarios tiene un impacto redistributivo regresivo. Al inicio del sistema era alta, pero ahora incluso varias AFP la han eliminado. El nivel medio de comisiones, lo cual incluye el costo de comprar seguro de enfermedad y fondo de supervivencia, baja del 3.4% del salario en 1981 al 3% en 1994.
Se fijan mínimos y máximos de rendimiento de los fondos: si es mayor a 2 puntos porcentuales (o 50%) que el promedio, deben depositarse en una reserva de rendimiento. Se vuelve un activo del fondo y no de la AFP. Si el rendimiento es menos de la mitad de la media o 2 puntos porcentuales, se usa esa reserva, y si es insuficiente, se usa su propia reserva. La tasa real de rendimiento es de 13.9% en promedio anual entre julio de 1981 y diciembre de 1993.
Las contribuciones anuales representan 1.8% del PIB a inicios de los 80 y son de 3.4% en 1990. El saldo acumulado equivale a 11% del PIB en 1985 y 41% en 1994 (19,300 millones de dólares). Detentan en 1992, 61% de los bonos corporativos y 10% de las acciones corporativas.
Las AFP dan información a sus afiliados tres veces al año, y se reglamenta lo que debe contener. Se gastan entre 30% y 40% de los costos operativos en publicidad.
CONCLUSIONES
Las reformas del sistema de pensiones en México deben profundizarse. Aun resulta insuficiente. La experiencia chilena es una buena referencia. Se deben buscar como objetivos: (i) consolidar el sistema de contribución definida, individualizado, y de capitalización (SAR); (ii) mantener los mecanismos redistributivos (que ahora se basan en el IVCM, y en menor medida en el INFONAVIT), pero rediseñarlos para localizarlos exclusivamente en los trabajadores de menores ingresos, e incorporar la mayor parte de esos recursos al SAR; (iii) un manejo flexible, competitivo y regulado, de los fondos; (iv) Incentivar la entrada de trabajadores por cuenta propia, a los fondos de ahorro voluntario, considerando que sólo el 50% de los 36 millones de Población Económicamente Activa son asalariados. Estas reformas permitirían aumentar el ahorro interno, desarrollar el mercado de capitales, mejorar el mercado de trabajo, y evitar la insolvencia de un sistema de beneficio definido, colectivo y sin capitalización de los recursos.
(1) Algunos supuestos de la gráfica que muestra las contribuciones (como proporción del salario) que se hacen a lo largo del tiempo en los dos sistemas aludidos y en una combinación de ambos, son: el sistema comienza en 1995, se toma el perfil demográfico de China, se asegura que las pensiones en promedio equivalen al 40% de los salarios medios. El período mínimo de aportes para tener derecho a la pensión es de 10 años. Cada individuo recibe 20% del salario medio de la economía más 20% de su propio salario. Es un ejercicio realizado por Anita Schwarz en "Sistemas de pensiones: redistribución o ahorro?", Finanzas y desarrollo, junio de 1995.
(2) Hay otras razones que explican este efecto negativo. Al respecto, los trabajos más relevantes son de M. Feldstein, sobre el sistema público de seguridad social de EUA.
(3) Los estudios se refieren sobre todo a los fondos de EUA. Se estima que los fondos privados de contribución definida no sustituyen uno a uno a otros ahorros, sino que aumentan el ahorro neto desde un tercio hasta la totalidad del monto.
(4) Véase James y Palacios, "El costo administrativo de los planes de pensiones," Revista FMI, Finanzas y desarrollo, junio de 1995, p.12.
(5) Reisen H. y Williamson J., Pension funds, capital controls and macroeconomic stability. OCDE, agosto de 1994.
(6) Para los trabajadores del sector público, las funciones respectivas las cubría el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el FOVISSSTE respectivamente.
(7) Se compone de 3% a cobertura del seguro de invalidez y muerte, 1.5% a los servicios de salud de los jubilados, 1% a costos de administración y prestaciones sociales, y 2.8% al fondo de retiro.
(8) Se calcula que para el año 2030, tal porcentaje deberá elevarse hasta llegar a 30%, bajo ciertos supuestos, entre ellos una proyección demográfica que prevé que la relación cotizantes/pensionados pase del 9.8 actual, a 2.6 en el 2030.
(9) Fue más alta, 5.3% en promedio entre mayo de 1992 y junio de 1995.
(10) La mayor parte de los datos son de Vittas D. e Iglesias A., The rationale and performance of personal pensions plans in Chile, Banco Mundial, febrero de 1992. Para datos de 1993 y 1994, de García-Cantera J. y Pearl B., Chilean pension fund system, Salomon Brothers, diciembre de 1994.
(11) Aumentó el déficit de seguridad social del gobierno de 2% del PIB a más de 6% a partir de 1984, el cual comienza a declinar a partir de 1987. Los bonos de reconocimiento se valúan al momento de su transferencia al nuevo sistema, pero sólo son pagables al momento de la jubilación y otorgan de forma garantizada un 4% anual real.
(12) Con lo cual se garantiza que las AFP (que actúan como agentes de inversión de los cotizantes) hagan su mayor esfuerzo.
(13) En 1981, 62% se invirte en depósitos bancarios, 9% en bonos hipotecarios y 28% en pasivos del gobierno. En 1994, 6%, 13% y 39% respectivamente, a lo que se añade 6% en bonos corporativos y 33% en acciones corporativas (en éstas se comenzó a invertir a partir de 1986) y 1% en bonos de otras instituciones financieras. En agosto de 1992 se amplía de 1.5% a 3% la proporción de fondos que pueden invertirse en el exterior.
UN SISTEMA MADURO DE PILARES MULTIPLES
