Durante 1995 se desarrolla uno de los debates fiscales más importantes de los últimos años. El Congreso, dominado por los republicanos, plantea un programa severo de ajuste presupuestal, con reducciones al ingreso y gasto público; sobre todo, éste último. El Presidente, del partido demócrata, se opone a tales proyectos y plantea alternativas que van, sin embargo, en el mismo sentido de un presupuesto equilibrado, aunque alcanzándolo en mayor número de años. La evolución resultante del déficit fiscal tiene impactos significativos sobre la política monetaria, los mercados financieros y la dinámica productiva de los próximos años.
LA IMPORTANCIA DEL DEFICIT
El déficit tiene fuertes impactos macroeconómicos: puede implicar una futura expansión monetaria y por lo tanto mayor inflación; su financiamiento puede presionar las tasas de interés al alza, y por tanto disminuir la inversión privada; dependiendo de qué tanto se espere que finalmente se pague con mayores impuestos, tiene influencia sobre el ahorro y el consumo privado.
Un programa creíble de reducción del déficit cambia las expectativas en torno a la política monetaria y fiscal. Desde fines de los 70, la Reserva federal desarrolla una política monetaria restrictiva ante la expansión fiscal y el aumento de los precios del petróleo. Ello conduce a altas tasas de interés reales (gráfica 17) y a caídas en el ritmo de crecimiento. Los niveles históricamente más altos de déficit se dan en 1983 (6% del PIB), actualmente es de la mitad, por lo que la deuda pública continúa creciendo (gráfica 18). Sin embargo, el faltante está por abajo del promedio de los países de la OCDE (gráfica 19).
GRAFICA 17
EUA: DEFICIT FISCAL COMO PORCENTAJE DEL PIB
Y TASA REAL DE LARGO PLAZO
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
GRAFICA 18
EUA: DEFICIT Y DEUDA PUBLICA
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
GRAFICA 19
DEFICIT Y DEUDA BRUTA
(Porcentaje del PIB, 1994)
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
En el Congreso de EUA se debaten actualmente tres proyectos: el presupuesto anual para el gasto corriente, el programa fiscal para el futuro y la ampliación al límite de endeudamiento interno. Las diferencias más importantes entre el Presidente y la mayoría republicana se encuentran en el programa fiscal de los próximos años. Los otros dos puntos son empleados como instrumento para presionar la aprobación del programa fiscal.
Presupuesto anual
El presupuesto global se encuentra dividido en una parte de gasto discrecional o corriente (aproximadamente una tercera parte del total) que se aprueba cada año, y otra de gasto mandatorio e impuestos, por varios años.
El llamado presupuesto anual se refiere al primer componente. Consta de 13 reglamentos independientes referentes a políticas agrícolas, comerciales, de ayuda internacional, vivienda, administración pública, etc. Una vez aprobados por la Cámara y el Senado, deben ser ratificados por el Presidente. Se establece que si no se aprueban antes de que concluya el año fiscal (el 30 de septiembre), como resulta este año, se debe pactar un presupuesto temporal para continuar ejerciendo el gasto corriente1, y así evitar la clausura de algunas agencias no esenciales o de aquéllas que no cuentan con recursos asignados. Aunque hay algunas diferencias, que impiden su aprobación antes de la fecha señalada, puede solucionarse relativamente rápido. Todo depende de qué tanto avancen en la discusión de la parte sustancial del presupuesto.
Ajuste fiscal de largo plazo: tres propuestas
El paquete presupuestal incluye reformas permanentes en el gasto mandatorio e impuestos. En esta parte no se permiten ajustes anuales, salvo en casos críticos, por lo que su elaboración y aprobación adquiere particular relevancia. Los presentados por la Cámara de Representantes y el Senado tienen algunas similitudes: pretenden eliminar el déficit fiscal en el año 2002 (gráfica 20); el principal ajuste proviene de recortes en el gasto, aunque para el Senado es mayor en los primeros años. En cuanto a los ingresos, se plantea una reducción en los impuestos a las ganancias de capital.
GRAFICA 20
EUA: DEFICIT FISCAL
(Miles de millones de dólares)
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
El proyecto del gobierno busca eliminar el déficit fiscal en diez años, ampliar la cobertura de los seguros en salud (con lo que el recorte del gasto se da en otras áreas) y cambiar el sistema impositivo para beneficiar a individuos de bajos y medianos ingresos.
El debate sobre el sistema de salud es central: es un componente significativo del gasto, y crece aceleradamente (gráfica 21). En los proyectos del Congreso se pretende limitar los recursos para programas como Medicare y Medicaid2. El Senado presenta un plan para reducir el gasto del primero en 19% en los siete años, y 14% del segundo, principalmente mediante la limitación de reembolsos a hospitales y doctores, y el aumento en las primas pagadas por los usuarios de altos ingresos. Parte de los recursos ahorrados se emplearían para ampliar la cobertura. El proyecto de los Representantes es muy similar. El gubernamental busca ampliar la cobertura del servicio a personas de bajos recursos.
GRAFICA 21
GASTO TOTAL Y EN SALUD
(Porcentaje del PIB)
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
Las Cámaras deben presentar y aprobar una propuesta conjunta (que puede incluír negociaciones con la Administración) sobre la reforma fiscal, misma que debe ser aprobada o vetada por el Presidente. Es factible que el presupuesto se apruebe a mediados de noviembre, no sin mediar confrontaciones importantes entre el Presidente y el Congreso, sobre todo en vista de las elecciones de noviembre de 1996, en el que un posible adversario republicano dirija a los senadores.
Límite a la deuda pública
Desde 1917, el Congreso impone un límite a fin de supervisar y controlar (aunque parcialmente) las actividades del Departamento del Tesoro. Actualmente el monto establecido es de 4.9 billones de dólares (70% del PIB); se estima que la deuda alcanzará esta cifra a finales de octubre. Desde 1950, el límite a la deuda se ha ampliado en 70 ocasiones. En promedio, en cada una de ellas se autoriza un aumento del 4% (gráfica 22).
GRAFICA 22
MAXIMO DE DEUDA PUBLICA
(Porcentaje del PIB)
FUENTE: Departamento de Estudios Económicos de BANAMEX, con datos del Congressional Budget Office (CBO).
Una vez alcanzado el límite, el Tesoro no puede programar emisiones futuras de deuda; para financiarse tiene las siguientes alternativas: 1) Solicitar un crédito al Banco Federal de Financiamiento, por un máximo de 15,500 millones de dólares; 2) retardar emisiones de papel; 3) reinvertir parcialmente los recursos de fondos gubernamentales; 4) vender oro o petróleo de la Reserva Estatégica. Las primeras tres medidas se han ejecutado en el pasado, principalmente en los ochenta, cuando la deuda crece aceleradamente.
Si no resultan suficientes para cumplir con los compromisos de pago, el Departamento del Tesoro tendría que declararse en moratoria para los títulos de próximo vencimiento. Se estima que el 15 de noviembre deben cubrirse intereses por 25 mil millones de dólares. Dado que sería muy costoso y riesgoso para los mercados financieros internacionales que se adoptara esta medida, es factible esperar otra solución.
Impactos
Es probable que el Congreso busque la aprobación simultánea de la expansión del límite de la deuda interna, y las resoluciones sobre el gasto corriente y mandatorio, para presionar a la actual administración.
El consenso respecto a la necesidad de reducir el déficit fiscal, y una actitud más conciliatoria del gobierno, permite vislumbrar un ajuste presupuestal en el que se incluyan reducciones al gasto en salud y un equilibrio presupuestario para principios del próximo siglo (muy probablemente en el 2002, como lo plantea el Congreso).
La perspectiva de un ajuste fiscal puede implicar en los próximos años menor restricción monetaria por parte de la Reserva Federal y menores tasas de corto y largo plazo, debido a las menores perspectivas de inflación y de presión de la deuda sobre los mercados. La evolución de las tasas, sin embargo, no sólo dependen del debate fiscal. En el corto plazo, domina, en la decisión de la Reserva Federal, el seguimiento de los indicadores de coyuntura, de actividad productiva e inflación.
El impacto fiscal en 1996 será poco importante: en el escenario base, aquél que ocurriría si no se aplicaran ninguno de los proyectos de ajuste (elaborado por la oficina del Congreso, que es apartidista -CBO por sus siglas en inglés), se espera un aumento de 0.4% del déficit. En el plan de los republicanos, la mayor parte del recorte en gastos se presenta en los últimos años (en 1996 sólo se reducen 28 de 900 mil millones de dólares); en cambio, la disminución de los impuestos se concentran en los primeros. Por ello el déficit fiscal sólo disminuye ligeramente el próximo año.
(1) Recientemente el Congreso aprobó un presupuesto temporal vigente hasta el 13 de noviembre.
(2) Se refieren a un Seguro Federal de Salud para la senectud y a personas de pocos recursos, respectivamente.