Tiene una concepción del desarrollo como proceso integral, de avance en lo económico, pero también en lo político y social. Por su amplitud y sus temas, parece volver a definir a gobierno y sociedad. A partir del diagnóstico de los problemas y retos, establece grandes líneas de acción. Contrasta con los que le anteceden, más semejantes a ejercicios de planeación económica y, por ello, con cifras y metas detalladas. Ofrece, en cambio, una visión global de nuestras aspiraciones y en este marco lo económico cobra pleno sentido. Desde esta perspectiva, todo está relacionado. Reconoce la existencia de un largo estancamiento económico, con breves períodos de débil crecimiento, y de una democracia incompleta, que produce corrupción e impunidad. Ello debilita la legitimidad y genera incertidumbre. Los hogares lo resienten, la inseguridad en las calles lo refleja. Dicho diagnóstico hace evidente la necesidad de avanzar en todos sentidos: justicia, democracia, desarrollo social, crecimiento económico.
El PND afina el concepto del Estado de Derecho y propone un sistema nacional de seguridad pública. Este resulta de la coordinación de los tres niveles de gobierno (federal, estatal, municipal) en la procuración de justicia. La democracia no solo es vista como deseable, también como necesaria. No hay justificación para no adelantar en su perfeccionamiento. Habla de una nueva, definitiva, reforma electoral. El objetivo es evitar arreglos fuera del marco institucional.
Los principales retos del desarrollo social son pobreza y desigualdad. Porque la dispersión de esfuerzos para erradicarlas debilita, el PND propone una política federalista y participativa. Se trata de dar recursos y exigir responsabilidades a los gobiernos estatales y municipales. La educación es prioritaria, junto con salud, vivienda, desarrollo rural y política poblacional. Algunos grupos (mujeres, indígenas) son objeto de atención especial.
El Plan tiene, como condición para ser viable, la urgencia de superar la crisis financiera y económica para volver a crecer (hasta una tasa de 5 % anual) y alcanzar cada uno de sus cinco objetivos: soberanía, Estado de Derecho, desarrollo democrático, desarrollo social y progreso económico. Enfatiza aspectos cualitativos. Busca dar continuidad y profundizar cambios estructurales iniciados en la última década, pero ahora de manera integral. Esto quiere decir que lo económico, lo político y lo social avanzan a través de una alianza nacional en la que sean corresponsables gobierno y sociedad civil, para instrumentar los nuevos equilibrios que en todos los ámbitos requiere el país. Vuelve a definir el esquema de desarrollo y propone programas (algunos ya en marcha) factibles y flexibles.
Lograr un avance sostenido, sí, pero con justicia, democracia plena (garantía de gobernabilidad), legalidad (controlar corrupción y terminar con impunidad e inseguridad pública), moderación de las desigualdades sociales (erradicar pobreza extrema) y capacidad de autodeterminación interna (Estado de Derecho, respeto a la pluralidad, a las garantías individuales y colectivas y una coexistencia civilizada) y externa (soberanía).
LO ECONOMICO
Necesitamos crecer, maximizar la generación de empleo y aumentar su calidad. Ello sólo es posible con mayor inversión y eficiencia.
Se asienta que el cambio estructural no se ha traducido en crecimiento y ha frustrado las expectativas de la población. Al igual que antes, en la crisis actual resalta la combinación de entradas de capital, déficit externos, sobrevaluación cambiaria y disminución del ahorro doméstico. Este último explicado por varios factores: apreciación no sostenible del tipo de cambio - que también afecta al crecimiento y la inversión al concentrarla en bienes no comerciables-, caída del ahorro empresarial por menor reinversión de intereses con la baja del margen, menores impuestos al consumo y mayor actividad crediticia que se traduce en compras. Además de lo anterior, la destrucción parcial del capital empresarial por la apertura y rezagos en la productividad de los factores nos explican el bajo dinamismo.
Los retos: vencer la crisis, consolidar y continuar con la reforma estructural y generar una base sólida de ahorro.
El crecimiento ha de darse por mejorías, en cantidad y calidad, de los factores de la producción a través de la inversión y del aumento de productividad, es decir, la combinación de trabajo y capital, en donde el marco regulatorio y fiscal juega el papel determinante. Por ejemplo, eliminar la brecha entre el costo de emplear y la remuneración al trabajador, reducir el costo de transacciones, eficientar insumos complementarios y desregular y flexibilizar el mercado.
En el corto plazo, la única posibilidad de crecer es con base en exportaciones e inversión. Posteriormente, el consumo puede contribuir sin que demerite al ahorro. El ahorro externo se piensa complementario, reducido y canalizado a la inversión productiva.
Para el fomento del ahorro: plantear cambios tributarios que cuiden el nacional, público y privado; regular y supervisar mejor a los intermediarios y fomentar la competencia en beneficio de la eficiencia; reformar la seguridad social para la individualización de cuentas y reforma jurídica para la justa solución de conflictos. Estabilidad y certidumbre deben garantizarse. Las finanzas públicas han de ser equilibradas y deben crearse provisiones para atender problemas que se heredan en seguridad social, bancos e infraestructura. Ampliar la información. Descentralización de recursos, decisiones y responsabilidades. Evitar siempre la sobrevaluación cambiaria; una vez superada la crisis, puede asegurarse con una banda predeterminada que haga predecible la paridad, nominal y real.
OPINIONES PRELIMINARES
1. El PND ratifica la voluntad de un ejercicio de la presidencia regido por la ley y en armonía con los otros poderes. Propone nuevos equilibrios: federalismo, reformas estatales, político-electorales y de administración pública. No se quiere caer en la contradicción de intentar ser modernos a partir de mecanismos tradicionales: un presidencialismo omnipresente que de manera unipersonal y "desde arriba" nos conduzca hacia la modernidad. Ahora "el estilo personal de gobernar" ya no es tan personal: se descentralizan y desconcentran decisiones y se acotan las facultades legales (y extralegales) del titular del Ejecutivo, que ya no debe ni puede sostener sobre sus hombros el peso de los problemas nacionales. Se abren paso diversas iniciativas políticas y sociales que evalúan retos y participan concertadamente y con responsabilidad en la toma de decisiones comunitarias.
2. Se hace énfasis en resolver problemas estructurales y en la concepción económica basada en el mercado, que se fortalece con cambios regulatorios, legales e institucionales. El gobierno debe asegurar las condiciones para que se desarrolle la actividad de los particulares, garantizar los derechos de propiedad, hacer lo que el mercado hace ineficientemente o no puede hacer.
3. Sentimos que el PND incorpora los elementos necesarios para proseguir la modernización económica. Falta ver instrumentación y calendario.
4. Independientemente de que exista capital disponible en el mundo, precisa una profunda reforma alrededor del ahorro propio. No existe un sistema que proteja a los países receptores de la inestabilidad de los recursos externos, hoy manejados por los llamados inversionistas institucionales. Si no existe tal sistema, hay que reducir el uso de esos fondos y atraerlos como inversión extranjera directa, con lo cual puede lograrse la solidez de la paridad.
5. Si se consolida el cambio estructural la productividad va a incrementarse y la paridad a apreciarse. Este horizonte tiene que vislumbrarse claramente para evitar un sesgo inflacionario, con los riesgos que implica.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PND)
1995-2000: RESUMEN
Por ser un documento importante, presentamos párrafos seleccionados del PND, transcritos casi a la letra. En próximos números de esta revista vamos a publicar nuestro análisis crítico y nuestros comentarios en torno a varios de los grandes temas nacionales contenidos en el Plan. La síntesis que sigue es exclusivamente de su parte económica.
El objetivo fundamental del PND es lograr un crecimiento económico vigoroso y sustentable, que fortalezca la soberanía y redunde en bienestar social. Es condición esencial e indispensable.
La mayor urgencia proviene de la necesidad de crear los empleos que demanda la población económicamente activa y su crecimiento cercano al 3%. El desafío no es sólo reducir el desempleo, sino mejorar la calidad del empleo. Para ello el PIB debe crecer casi 5% anual. Si se quiere abatir los rezagos hay que alcanzar una cifra más elevada. Ello requiere inversión. Se promoverán políticas generales y sectoriales, así como condiciones de certidumbre y estabilidad, que estimulen la nacional y extranjera. Hace falta ahorro interno, preferiblemente complementado por el externo. La inversión total debe exceder de 24% del PIB. Para que el ahorro externo sea un sano complemento y no un sustituto del nacional, precisa que éste aumente significativamente: que se incremente progresivamente para que a finales de siglo equivalga a por lo menos 22% del PIB.
El crecimiento también depende de la eficiencia: el aumento de la productividad y la eficiencia recibirán la mayor atención. Es fundamental que el crecimiento tenga el mayor efecto posible en la generación de empleos productivos. Se promoverá que el mercado laboral estimule al máximo la utilización eficaz de la mano de obra. Debe ser sustentable, permanente y evitar la aparición de crisis recurrentes, así como tener bases financieras vigorosas y estables.
DIAGNOSTICO
No es satisfactoria la evolución de la economía durante buena parte del último cuarto de siglo. Padece los siguientes síntomas adversos.
- Estructura con severas distorsiones y rigideces.
- Insuficiencia de ahorro interno.
- Períodos con amplia disponibilidad de ahorro externo vinculados con procesos de sobrevaluación del tipo de cambio, déficits externos, caída del ahorro interno y expansión acelerada de la demanda agregada.
El indispensable proceso de cambio estructural no se materializó en un crecimiento significativo, a pesar de que entre 1989 y 1994 el país tuvo el mayor ahorro externo de su historia. Es ilustrativo el caso de 1993: ingresó ahorro externo equivalente a casi 7% del PIB y el crecimiento fue de sólo 0.6%. El desaliento de la población proviene, en parte, de que no se cumplieron las expectativas de progreso a que dio lugar el proceso de cambio estructural. Nuevamente, la crisis fue precedida de una etapa en la que confluyeron la disponibilidad de recursos externos, el aumento sin precedente del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos y la sobrevaluación del tipo de cambio real del peso. El problema de fondo consistió en que ese ahorro externo no se tradujo en mayor inversión y crecimiento. Para que una economía se mantenga viable y solvente, debe generar, a través del crecimiento, los recursos necesarios para retribuir al ahorro interno y externo.
La insuficiencia de crecimiento se explica en gran medida por la evolución que tuvo el ahorro interno: de 1988 a 1994 disminuyó como proporción de PIB, de 22% a menos de 16%. Entre los factores que explican la caída del ahorro privado destaca la apreciación no sostenible del tipo de cambio real, ya que promueve el aumento del consumo en detrimento del ahorro. Una fuente importante del ahorro y la inversión privada ha sido la reinversión de utilidades; es probable que la reducción del margen, por el cambio estructural, afectara el ahorro de las empresas. También influyeron la baja de impuestos al consumo y la disponibilidad de crédito, que permitieron elevar en el corto plazo la capacidad de compra.
La debilidad del crecimiento también se explica por el efecto de la paridad real sobre la inversión, ya que hizo más atractiva la inversión en bienes no comerciables. El cambio estructural incidió sobre la tasa de crecimiento, como consecuencia de que el acervo de capital tuvo que ser reemplazado conforme se dio el proceso de apertura comercial. Parte del esfuerzo de inversión realizado en los últimos años no se reflejó en una expansión de la planta productiva. La transformación contribuyó a elevar la eficiencia del aparato productivo y, en esa medida, fue natural observar un proceso de apreciación real de la paridad. Sin embargo, cuando ésta se aprecia por encima del nivel que puede sustentar la mayor productividad, se genera un fenómeno de sobrevaluación cambiaria que, a su vez, provoca desequilibrios que inhiben tanto el crecimiento cuanto el aumento de las retribuciones a los trabajadores. A partir de una visión retrospectiva más amplia, puede concluirse que la insuficiencia del ahorro interno ha sido el elemento común y fundamental en las crisis financieras.
Ahora debemos hacer frente a varios retos. El primero es superar la crisis financiera actual. El segundo es consolidar e intensificar los cambios estructurales emprendidos durante la última década. El tercero es practicar las reformas que nos permitan tener una base amplia y estable de ahorro interno.
ESTRATEGIA GENERAL PARA EL CRECIMIENTO
Para crear los empleos bien remunerados que la población requiere, la economía debe crecer a tasas elevadas e inducir una manera de crecimiento que favorezca la absorción de mano de obra. El Plan propone una estrategia que evite la recurrencia de crisis.
La expansión de la capacidad productiva puede alcanzarse sólo por dos vías: incrementando, mediante la inversión, los factores de la producción, y elevando la productividad. En relación con la última, el régimen tributario y el marco regulatorio han de desempeñar un papel fundamental. La estrategia pondrá especial cuidado en asegurar el abatimiento permanente de la inflación. El impulso a la inversión comprenderá lo mismo la inversión en capital físico que la elevación de la calidad de la fuerza de trabajo.
Se evita la dependencia del ahorro externo, lo que equivale a proponer que el saldo de la cuenta corriente sea sostenible en el largo plazo. El ahorro externo abre oportunidades significativas para promover una tasa de crecimiento de la economía más elevada y un mayor volumen de empleo. Su uso prudente requiere que se destine principalmente a la ampliación de la planta productiva y de la oferta de productos comerciables. Con la maduración de los proyectos de inversión crecerá la capacidad de pago de la economía.
En las últimas décadas, nuestro crecimiento se apoya en una expansión del capital, mientras que la productividad conjunta de los factores de la producción ha contribuido en una proporción modesta. Es imperativo fomentar el aumento de la eficiencia en todos los ámbitos, promover la adquisición, difusión y generación de tecnología y, al mismo tiempo, orientar la inversión hacia aquellos sectores donde el efecto sobre la producción es más que proporcional al incremento en los factores. En muchos países, lo último ha sido el factor determinante para contar con tasas de crecimiento más elevadas. El PND propone eliminar distorsiones que limitan la eficiencia en diversos sectores clave. Destacan la reducción de la brecha entre costo del empleo y remuneración real al trabajador, el abatimiento de costos de transacción en el mercado laboral, la promoción de eficiencia en los mercados que producen insumos complementarios al trabajo, y la desregulación en beneficio, sobre todo, de pequeñas empresas. La conformación de una estructura de incentivos apropiados facilitará el acceso de la fuerza de trabajo al mercado formal.
El desarrollo de México exige una activa participación en el ámbito internacional. Afianzaremos la apertura y buscaremos suscribir nuevos acuerdos. Aseguraremos que la competencia se dé sobre una base justa.
Ampliar la capacidad productiva a través de la promoción del ahorro, la inversión y la eficiencia, permitirá mantener un equilibrio adecuado. Gracias a esto, no será necesario recurrir en forma permanente a montos elevados de financiamiento externo, que en el largo plazo no son sostenibles. En el corto plazo, la recuperación estará apoyada, principalmente, en el dinamismo del sector de bienes y servicios comerciables internacionalmente. Una vez superada la crisis, el crecimiento de las exportaciones y de la inversión continuará siendo el pilar. El consumo habrá de incrementarse conforme se afiance el crecimiento del ingreso y del empleo, de modo que el mayor consumo sea congruente con volúmenes mayores de ahorro interno. Podrá registrarse una expansión de la demanda agregada que en todo momento sea proporcional con la ampliación de la capacidad productiva de la economía.
La estrategia de crecimiento estaría incompleta si no se propusiera desplegar programas integrales y coherentes para el impulso de ciertos sectores que, por sus características y por sus consecuencias sobre el empleo y el combate a la pobreza, merecen atención especial.
LINEAS DE ESTRATEGIA
A. EL AHORRO INTERNO, BASE PRIMORDIAL DEL CRECIMIENTO
El desafío es promover su recuperación y fortalecimiento para convertirlo en la fuente primordial del financiamiento. Para que el ahorro externo desempeñe su función complementaria, es necesario orientarlo a financiar una mayor inversión global en el país, no a desplazar la inversión financiada con recursos internos. Fortalecer el ahorro interno significa fortalecer la suma del ahorro público y del ahorro privado. El gobierno debe tomar en cuenta el impacto de sus acciones no sólo sobre su propio ahorro, sino sobre el total del país. La captación de ingresos públicos debe estimular, no destruir, los incentivos al ahorro privado. Es urgente una reforma tributaria orientada a fortalecer el ahorro privado, sin descuidar la consolidación del público; se trata de adoptar un sistema que fomente el ahorro familiar y la reinversión de utilidades en las empresas. Los recursos que administra el gobierno son de la sociedad. Deben establecerse las reglas y sanciones necesarias para evitar desviaciones y malversaciones de fondos.
1. Una reforma fiscal para el ahorro y la inversión privada
El sistema tributario debe orientarse a estimular la actividad productiva, la inversión y el ahorro. Al diseñar los impuestos debe tomarse en cuenta su efecto sobre el ahorro público y el privado.
- El sistema debe premiar el esfuerzo productivo. Es esencial lograr un equilibrio adecuado entre los impuestos que gravan al consumo y los que gravan la renta.
- El impuesto sobre la renta de las empresas debe promover, de mejor manera, la reinversión de utilidades. Se buscará ampliar las deducciones que signifiquen mayor inversión productiva.
- En las personas, se buscará que dediquen una proporción más grande de su ingreso al ahorro, en particular el de largo plazo.
- Se promoverá una mayor progresividad en personas físicas. Se requiere contar con una base gravable amplia y eliminar las exenciones injustificadas, además de avanzar en la generalidad, seguridad, igualdad y simplificación.
2. Sistema financiero para impulsar el ahorro y la inversión
El sector financiero debe generar fuentes de ahorro, sobre todo en sectores que no han sido incorporados adecuadamente. La diversificación de los riesgos y su correcta asignación constituye una oportunidad para crear instrumentos de ahorro-inversión. Precisa avanzar en el fortalecimiento de la supervisión y la vigilancia.
El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo incluirá: modernizar y fortalecer la regulación; propiciar mayor diversidad de instrumentos en condiciones atractivas de plazo y rendimiento; promover una asignación más eficiente mediante el fomento de mayor competencia; mayor acceso de la población; alentar la capitalización con capitales internos y externos y, fortalecer el marco jurídico para la solución justa y expedita de controversias y conflictos.
3. Ahorro y seguridad social
Es casi total la falta de vinculación entre cuotas pagadas y beneficios individuales, lo que fomenta la evasión y discrimina a amplios grupos de trabajadores, todo ello contra el ahorro. El ahorro personal y familiar recibiría gran estímulo si todas las contribuciones para el retiro y la vivienda fuesen individualizadas y acumuladas en cuentas personales que pagasen rendimientos reales atractivos. El PND propone que las contribuciones tomen esta característica, bajo el principio de que todo cambio debe ser en beneficio del trabajador.
4. Ahorro público
Habrá de destinarse prioritariamente al financiamiento de la inversión en infraestructura, de modo que se apoye la expansión de la capacidad instalada y la creación de empleo. Lejos de desplazar a la inversión privada, debe servir de su aliciente y soporte. Se privilegiará la inversión en infraestructura física, en la dotación eficiente y oportuna de los insumos de uso generalizado, en la capacitación de la mano de obra y en la preparación de los recursos humanos que demanda el desarrollo del país.
5. Inversión y ahorro externo
México requiere el uso complementario del ahorro externo, el cual debe dirigirse a la inversión productiva más que a la obtención de altos rendimientos a corto plazo. El país cuenta con una dotación de capital que, en relación con su mano de obra, es inferior a la de los países avanzados. En consecuencia, la rentabilidad del capital tiende a ser superior. Por ello es natural que el capital fluya hacia aquí. Es congruente con la etapa de desarrollo en que nos encontramos y es probable que en los próximos años continuemos observando un saldo superavitario en la cuenta de capitales. La contrapartida debe ser un déficit en la cuenta corriente o un proceso de acumulación de reservas. El reto está en lograr que los flujos de capital se conviertan en un instrumento de apoyo y evitemos los riesgos derivados de una dependencia excesiva de este ahorro. Se buscarán: condiciones de estabilidad y certidumbre; tipo de cambio real estable, congruente con una expansión dinámica de las exportaciones y un saldo de la cuenta corriente financiable en el corto plazo; rendimientos reales, estables y atractivos; inversión nacional con mismo trato que la extranjera; que los recursos del exterior se orienten sobre todo a la inversión productiva directa, eliminando los obstáculos regulatorios; promover las condiciones que alienten plazos más largos de la captación financiera y, seguridad jurídica y certidumbre.
B. DISCIPLINA FISCAL, ESTABILIDAD Y CERTIDUMBRE ECONOMICA Y FINANCIERA
Se requiere contar con finanzas públicas sanas, con una política cambiaria que coadyuve a la competitividad y al equilibrio de la balanza de pagos, y con una monetaria conducente a la estabilidad de precios.
1. Finanzas públicas
Es esencial una estricta disciplina fiscal. Requerirá finanzas equilibradas. Se llevará a cabo una profunda reforma administrativa. Incluye la profesionalización de los empleados públicos; un sistema ágil y oportuno de seguimiento y control de los egresos que permita a las autoridades y al público conocer la evolución de las finanzas públicas; mayor libertad de gestión de los administradores, a cambio de una evaluación rigurosa de los resultados. Se racionalizará el uso de recursos por parte de los intermediarios financieros del sector público. Se mejorarán y clarificarán las definiciones contables y la presentación de compromisos y de resultados de las finanzas, de suerte que sean fácilmente supervisadas por los órganos correspondientes y entendidas por la población interesada.
El reto de mantener finanzas públicas sanas supondrá un gran esfuerzo, ya que es muy probable que los presupuestos de los próximos años tengan que dar cabida a gastos originados en decisiones e insuficiencias de años anteriores. El ejemplo más importante está dado por el desequilibrio financiero del sistema de seguridad social. Asimismo, la reestructuración de la cartera crediticia de la banca obligará a crear reservas presupuestales preventivas. Varias obras de infraestructura concesionadas no han tenido los resultados esperados, lo que podrá resultar en algunos apoyos por parte del Gobierno Federal. Con oportunidad y transparencia, se formularán las propuestas para hacerles frente sin deteriorar el equilibrio presupuestal. La cercanía entre la población beneficiada y la autoridad responsable permite un mejor diseño y control de los programas de gasto. La necesaria nueva asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno irá acompañada de cambios en la distribución de los recursos y las facultades de recaudación.
- Transferir algunas potestades tributarias, que hoy recaen sobre la federación, a estados y municipios, con el doble propósito de fortalecer las finanzas locales y vincular estrechamente los niveles de imposición con las preferencias de las comunidades.
- Aumentar los recursos que se transfieren y hacer los mecanismos de asignación transparentes y generales. Las participaciones han de complementarse con recursos adicionales que reflejen una transferencia de responsabilidades en el ejercicio del gasto.
- Analizar los componentes del gasto federal que sea oportuno descentralizar.
- Mejorar la colaboración administrativa entre la federación y los gobiernos locales en materia fiscal.
La política de precios y tarifas se normará por criterios de eficiencia y equidad, no con propósitos meramente recaudatorios o por su impacto sobre el nivel de precios. La mejor contribución es promover un uso racional de los bienes y servicios públicos, que en su mayoría constituyen importantes insumos para el aparato productivo.
2. Política cambiaria
Deberá evitar invariablemente una sobrevaluación del tipo de cambio real que inhiba el ahorro interno y la producción nacional. Al mismo tiempo, con prudencia debe procurarse que, en combinación con otros instrumentos de política económica, la evolución cambiaria coadyuve a la estabilización de precios. El nivel real del tipo de cambio que atienda simultáneamente las anteriores consideraciones, será establecido con base en la evolución de la balanza comercial, el ahorro interno y el nivel de precios durante los próximos meses.
En el corto plazo es conveniente mantener el régimen de flotación libre. Sin embargo, el rango esencial que deberá tener en el mediano plazo habrá de ser su predictibilidad, tanto nominal como real. El Plan propone que, una vez que se hayan reconstituido significativamente las reservas internacionales y se haya establecido el nivel deseable de la paridad real, se proceda a fijar un sistema cambiario que ofrezca mayor predicción de la cotización cambiaria, como la que ofrecería un sistema de flotación dentro de una banda anunciada.
3. Política monetaria
La política cambiaria es complementaria de la monetaria. Para lograr una mayor eficacia de ambas será necesario mantener una estrecha coordinación entre las autoridades responsables.
La responsabilidad de conducir la política monetaria corresponde al Banco de México. El manejo del crédito interno en forma previsible y congruente con la evolución del resto de la economía habrá de constituirse en el eje más importante para llegar a la estabilidad de precios.
C. USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS PARA EL CRECIMIENTO
Crear las condiciones que favorezcan el empleo intensivo de mano de obra. Precisa elevar la productividad laboral. Debe alentarse un aumento permanente de la eficiencia general de la economía, limitada por insuficiencias de la infraestructura y de la calidad y costo de insumos básicos, así como por el retraso tecnológico y la existencia de pasadas regulaciones e inequidades en la competencia.
1. Empleo y productividad
Revisar diversos aspectos de orden institucional que hoy provocan rigideces en el funcionamiento de los mercados laborales e impiden mayor absorción de mano de obra. Reclama un esfuerzo extraordinario en materia de capacitación laboral, tendiente a elevar progresivamente la productividad.
Deben considerarse todos los factores que hoy inhiben el empleo de mano de obra. Por ejemplo los costos que, sin formar parte de las remuneraciones de los trabajadores, significan una erogación cuyo cálculo se vincula a la nómina y que constituye una suerte de impuesto al empleo. Alcanzan más de 30% del costo directo de los salarios. Se vinculan con las aportaciones para seguridad social, pero los trabajadores no perciben una relación directa entre esas aportaciones y los beneficios. Las consideran como un impuesto y no como parte de las remuneraciones. Otro caso, los impuestos sobre la nómina.
Es fundamental identificar qué otros aspectos del marco institucional de los mercados laborales deben transformarse. Implica la elaboración de un diagnóstico profundo de tales mercados y de las instituciones que los regulan. Supone analizar las circunstancias que determinan los términos de las relaciones laborales, tales como movilidad de la fuerza de trabajo, modalidades de remuneración, condiciones de seguridad y riesgo laboral, manera como se establecen o finiquitan relaciones de trabajo e instrumentos para resolver conflictos. El gobierno respaldará las propuestas que promuevan el funcionamiento adecuado de los mercados ocupacionales, coadyuven al equilibrio entre los factores de la producción, introduzcan certidumbre en la relación laboral y modernicen al sistema de justicia laboral.
El Plan propone un significativo incremento, cuantitativo y cualitativo de la capacitación: vincular siempre la planta productiva y la comunidad educativa; establecer nuevas formas de certificación aplicables a las competencias laborales adquiridas empíricamente, y flexibilizar y adecuar los programas de formación para el trabajo, de tal manera que sea posible la alternancia de estudio y trabajo a lo largo de la vida.
2. Actualización tecnológica
La acumulación y el uso del conocimiento es más importante que las dotaciones de recursos naturales para determinar las ventajas comparativas y la acumulación de riqueza. Esta circunstancia está dividiendo a las economías entre las que pueden responder para aprovechar las nuevas oportunidades tecnológicas, y las que se rezagan por dejar crecer la brecha tecnológica entre ellas y el resto del mundo. Es imprescindible que el gobierno asuma un papel catalizador en áreas donde el mercado no existe o no funciona satisfactoriamente, como en el caso del acopio y divulgación de información, la introducción inicial de nuevas tecnologías y el financiamiento de investigación y desarrollo. Es fundamental que se reconozca que la mejora tecnológica y el incremento de productividad corresponden al sector privado y sólo habrá resultados importantes si él lleva a cabo su parte en la tarea.
En el corto y mediano plazos, el elemento más crítico de la política tecnológica consiste en asimilar y utilizar eficientemente el creciente acervo mundial de conocimiento tecnológico.
La política tecnológica debe partir de un diagnóstico objetivo. Es preciso reconocer que ha habido un crecimiento muy bajo de la productividad total de los factores productivos, que ayuda a explicar el precario crecimiento de la economía.
Esta política ha de tener propósitos muy claros : coadyuvar para hacer un uso más eficiente y efectivo de los recursos; contribuir a reducir la dualidad y la dispersión tecnológica; cerrar la brecha tecnológica; ayudar a que México se beneficie de la economía basada en el conocimiento; promover un mejor uso de los recursos naturales; alentar métodos de producción ecológicamente adeduados; evitar la degradación ambiental que acompaña los procesos de crecimiento, y estimular la adopción de tecnologías de vanguardia en ciertos campos en que el retraso es evidente y en los cuales se pueden obviar etapas que otros países ya superaron. Se promoverán mayor inversión privada en investigación tecnológica a través de mecanismos financieros y fiscales, y la creación de un mercado para la investigación tecnológica privada. Se ampliarán los mecanismos de garantías de créditos y de capital de riesgo. Se alentarán activamente la interacción y la vinculación de centros de investigación, universidades e institutos tecnológicos con empresas productivas.
3. Desregulación y fomento de competencia interna y externa
Los empresarios crean la mayor parte de los empleos, bienes y servicios que la población demanda; ellos son quienes arriesgan su patrimonio en la ampliación de la actividad económica. Sin empresarios no habría empresas. Sin empresas no habría empleos ni salarios. La clase empresarial requiere y demanda certidumbre y seguridad jurídica, trámites simples ante la autoridad, trato justo y respetuoso, competencia interna y externa en condiciones justas.
El mayor reto de la política industrial es asegurar que un número creciente de regiones, sectores, cadenas productivas y empresas aprovechen las ventajas competitivas de la economía.
Se combatirán las prácticas monopólicas, privadas y públicas.
La política industrial se centrará en crear las condiciones fiscales, crediticias, regulatorias y de estímulos a la actualización tecnológica, para que todas las empresas participen sobre bases justas.
Trato justo en las relaciones comerciales con el exterior. Se cuidará que los distintos niveles de apertura no propicien el abuso de algunas empresas que no están sujetas a la competencia externa. Una economía abierta promueve la eficiencia. Por sí sola no es suficiente para alcanzar elevado crecimiento y mayor igualdad. Precisa que la competencia con el exterior se desarrolle sobre bases justas y uniformes para los productores nacionales, así como debe evitarse que una sobrevaluación del tipo de cambio sujete a los productores a una competencia desigual. Falta un impulso decidido a las exportaciones. Los esquemas de promoción, en particular los de tipo fiscal, continúan en muchos casos siendo poco oportunos y muy complejos. Hay que promover el acceso al crédito en condiciones competitivas.
Las acciones en materia de comercio exterior se enfocarán a: aprovechar el mercado de los países con los que se han firmado tratados, continuar el proceso de negociación e intensificar las relaciones con el Mercosur, los países de la Cuenca del Pacífico y los de la Unión Europea; alcanzar mayor reciprocidad. Sancionar prácticas desleales y combatir el contrabando; procurar un tipo de cambio real estable que promueva las exportaciones y la sustitución eficiente de importaciones; facilitar y simplificar los mecanismos de apoyo y, a través de la banca de desarrollo, promover la disponibilidad de financiamiento competitivo; adecuar los instrumentos de promoción para incorporar, como exportadores indirectos, a las pequeñas y medianas empresas; estimular el acceso de los exportadores nacionales al financiamiento del exterior, cuidando que al endeudamiento externo corresponda un aumento de la generación de divisas para servir la deuda contratada; infraestructura y simplificación aduanal; fortalecer los mecanismos de información de mercados externos y de oportunidades de coinversión foránea. Alentar mayor competencia en aquellos sectores y actividades que han quedado hasta ahora aislados y, lograr menor dispersión arancelaria y de la protección efectiva, en un marco de reciprocidad en las negociaciones comerciales.
4. Infraestructura e insumos básicos
Las condiciones de la infraestructura hacen imperativo un enorme esfuerzo de inversión. Es imprescindible impulsar un gasto privado mucho mayor en infraestructura básica.
Será necesario modernizar y ampliar las carreteras troncales. Se continuará, aunque bajo normas distintas, la construcción de autopistas con capital privado, que sean rentables desde un punto de vista social. Se promoverá el desarrollo de un nuevo sistema ferroviario, seguro, competitivo y eficiente. La clave será la atracción a este sector de capital privado, nacional y extranjero, mediante reglas transparentes y estables, y un proceso de privatización eficaz. Se impulsará la participación privada en la actividad portuaria. Se concesionará la operación de las terminales especializadas de contenedores, se privatizarán las terminales de carga general y la prestación de los servicios portuarios. Mediante la adecuación del marco normativo, se estimulará y ordenará la participación de particulares en la construcción y administración de infraestructura aeroportuaria.
El nuevo marco jurídico de las telecomunicaciones llevará a un aumento de la cobertura y la calidad de servicios importantes como telefonía básica, radiocomunicación pública y privada, servicios con valor agregado, transmisión de datos y funcionamiento de redes privadas. Con apego al marco constitucional, se harán cambios profundos en las empresas paraestatales del sector energético. PEMEX concentrará su esfuerzo en la exploración y producción primaria. Dentro de los límites de la ley, se fomentará la competencia del sector privado y una activa participación privada en la conducción, transporte, distribución y comercialización del gas natural.
En el caso de áreas de participación reservada al gobierno, el objetivo será maximizar el beneficio para el país como un todo, no sólo la contribución al fisco y a las finanzas públicas.
D. POLITICA AMBIENTAL PARA UN CRECIMIENTO SUSTENTABLE
Contar con un sistema de incentivos que, a través de normas e instrumentos económicos, alienten a productores y consumidores a tomar decisiones que apoyen la protección del ambiente. Evitar que quienes provoquen costos ambientales los trasladen a los demás y permitir que los que protejan al ambiente y a los recursos reciban estímulos permanentes.
E. POLITICAS SECTORIALES PERTINENTES
Existen entornos y problemas específicos, capacidades diferenciadas de reacción y efectos sociales heterogéneos, que hacen aconsejable la adopción de objetivos y estrategias particulares en ciertos sectores, sin menoscabo de las políticas generales. Deben guardar plena congruencia y evitar favorecer artificialmente el desarrollo de algunas actividades. No deben ser discriminatorias, ni basarse en una selectividad que arbitraria y burocráticamente condicione de antemano los ritmos de expansión relativa. Son para reconocer y abordar problemas específicos y actúan reforzando la acción de los instrumentos generales.
Este Plan precisa un conjunto de instrumentos y estrategias que son parte indispensable de la política industrial: las políticas cambiaria, tributaria, financiera, de comercio exterior, competencia económica, desregulación, capacitación, actualización tecnológica e infraestructura. El programa sectorial integrará los elementos contenidos aquí y otros de carácter más específico con el propósito de ofrecer el marco para el desarrollo industrial de los próximos años, con énfasis en la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas.
Se propondrá fortalecer el desarrollo de los subsectores y ramas que han resentido un rezago en los años pasados, especialmente los intensivos en mano de obra y que cuentan con potencial exportador.