Fecha/Date: 04/01/98
Introducción
Las relaciones cívico-militares en Venezuela han tenido características muy particulares en el contexto de América Latina. En 1958 fue derrocada la dictadura personalista de Marcos Pérez Jiménez y después de mediados de la década del sesenta hasta 1992, no se produjeron intentos de golpe de Estado. En este sentido, en América Latina, Venezuela era considerada como un modelo exitoso a seguir con respecto a la subordinación del poder militar al poder civil. Sin embargo, es indudable que el resquebrajamiento de estas relaciones, que se evidenció en 1992, debe llamar a una reflexión sobre dicho modelo y sobre el futuro de dichas relaciones. Por lo tanto, la finalidad de este trabajo es proveer algunos elementos para dicha reflexión y, debido a que las relaciones cívico-militares son dinámicas y reflejan los cambios que se producen a nivel general en la sociedad y en el entorno internacional, la primera parte del trabajo está destinada a examinar los principales antecedentes históricos del caso venezolano.
Samuel Huntington ha señalado que existen dos estrategias fundamentales para lograr que los civiles puedan controlar a las fuerzas armadas: el "control objetivo" y el "control subjetivo" (Norden, 1998). El primero se orienta hacia el establecimiento de una convergencia entre los militares y los grupos civiles, en la cual los últimos buscan que las fuerzas armadas asuman sus objetivos, ideologías políticas o tipos de régimen. Por lo tanto, al identificarse los militares con ciertos grupos civiles, especialmente a nivel de los altos mandos, tendrán pocos deseos de subvertir el orden existente. Mientras que el segundo busca justamente lo contrario; establecer una clara diferenciación entre éstos. El papel de cada uno dentro de la sociedad está claramente delimitado y, generalmente, en el contexto militar se privilegia la profesionalización y su carácter apolítico, lo cual también garantizaría que no surja la tentación de llevar a cabo golpes militares.
En este trabajo se parte de la propuesta que en el caso venezolano, se utilizaron ambos tipos de estrategia. En un primer momento, se privilegió el control objetivo pero, a la larga, el control subjetivo pasó a dominar las relaciones entre civiles y militares. Este tipo de estrategia condujo a que predominara un pacto tácito entre las élites civiles y los militares, lo cual permitió mantener la estabilidad del sistema democrático durante los últimos cuarenta años. Sin embargo, los acontecimientos de 1992 mostraron que este control subjetivo, la identificación de los militares con determinados sectores civiles, ya no estaba circunscrita únicamente a las élites, sino que los demás sectores militares sentían cada vez más afinidad con la vasta mayoría empobrecida de la sociedad. De igual forma, como se verá más adelante, dentro de las fuerzas armadas han existido contradicciones en torno al tipo de estrategia que debe privilegiarse, puesto que hay sectores que sostienen que debe imponerse el control objetivo en las relaciones entre civiles y militares.
Por lo tanto, en la segunda sección, y a partir de las intentonas del 1992, se pretende dar algunos elementos en torno a la discusión sobre la ruptura o continuidad del pacto tácito entre las élites militares y civiles. Es de señalar que en este trabajo adelantamos la proposición de cotinuidad, hasta el presente, de dicho pacto, con el consiguiente debilitamiento que esto significa no solamente para las relaciones entre las fuerzas armadas y los sectores políticos, sino para la sociedad venezolana en general. En este sentido, es de notar, que al privilegiar la estrategia de control subjetivo más bien se ha debilitado el control civil sobre los militares. La opción tomada, en un principio, para resguardar la estabilidad del sistema democrático, a la larga, ha conducido más bien a su creciente inestabilidad.
En la conclusión del trabajo, se identifican las propuestas fundamentales relacionadas a las perspectivas futuras del caso venezolano, muchas de las cuales están orientadas hacia la búsqueda de un control objetivo y la ruptura con el pacto tácito. Así mismo, se concluye con señalamientos con respecto a cuáles son los elementos fundamentales del caso venezolano que pueden contribuir a un aprendizaje sobre la temática en el contexto latinoamericano y caribeño.
Antecedentes históricos
a. El "trienio" y las lecciones aprendidas
El primer intento de democratización del sistema político en Venezuela, se produjo durante el llamado "trienio" (1945-1948), cuando Acción Democrática (AD) llegó al poder a través de un golpe de Estado liderizado por dirigentes de este partido y sectores militares de mediana jerarquía. De esta forma, a partir de 1945 se instaló la Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo Betancourt, líder fundador de AD.
La participación de los militares en esta alianza fue producto (Peeler, 1985; Giacalone/Hanes, 1992) de las históricas tensiones internas entre oficiales graduados en la Academia Militar y los altos mandos andinos, las cuales llevaron a que los oficiales graduados concluyeron que su actuación en dicho golpe de Estado se justificaba en función de superar la hegemonía de la "oligarquía gomecista" . Por lo tanto, en base a este objetivo, se estableció un acuerdo entre los políticos y militares, mediante el cual los primeros se encargarían de llevar a cabo reformas económicas, políticas y sociales, mientras que los segundos concentrarían sus esfuerzos en la administración interna de las fuerzas armadas (Peeler, 1985).
Sin embargo, la participación de AD en el gobierno se caracterizó más por su sectarismo que por las reformas adelantadas, lo cual tuvo como resultado el desarrollo de fricciones no solamente con las élites civiles sino también con sus aliados militares (Castillo: 1990; Peeler: 1985; Giacalone/Hanes: 1992). Se consideró que AD estaba adelantando y privilegiando básicamente los intereses del partido por encima de los nacionales. En este contexto, se realizaron elecciones en 1948 y Rómulo Gallegos, dirigente de AD, fue electo como Presidente Constitucional. Durante su breve gobierno, las tensiones entre AD y los sectores militares se agudizaron aún más pues éste relegó a los militares considerando que la base de su poder estaba en el voto popular. Durante ese mismo año se produjo un nuevo golpe de Estado, apoyado por las élites económicas y políticas, constituyéndose la Junta Militar de Gobierno integrada por Marcos Pérez Jiménez, Carlos Delgado Chalbaud y Luis Felipe Llovera Páez.
Los siguientes diez años de dictadura militar, pueden ser divididos en tres etapas (Castillo, 1990). Una primera, en la cual existió una coherencia institucional dentro de las fuerzas armadas alrededor del programa económico y político que debía desarrollarse. La segunda giró en torno a la dictadura personalista del general Marcos Pérez Jiménez, quien asumió en 1952, como resultado de un fraude electoral, las funciones de Presidente de la República. Durante esta etapa comenzó el proceso de resquebrajamiento de la dictadura producto tanto de crecientes fisuras dentro de las fuerzas armadas como de la habilidad mostrada por los dirigentes políticos, especialmente de AD y del Partido Comunista de Venezuela, de aglutinar el creciente descontento popular.
En la última etapa, como consecuencia de la corrupción y represión política, fue disminuyendo considerablemente el apoyo que tenía la dictadura por parte de las élites económicas y políticas. En este sentido, la creciente crisis fiscal llevó a que la mayor parte de éstas se distanciaran definitivamente del régimen y que dieron a los partidos políticos un importante respaldo. La dictadura fue derrocada en enero de 1958, con participación de civiles y militares. El contralmirante Wolfang Larrazábal asumió la Presidencia de la Junta de Gobierno y, en elecciones realizadas en 1959, Rómulo Betancourt, máximo dirigente de AD, fue electo Presidente.
La experiencia del "trienio" fue un factor determinante para el aprendizaje político de los dirigentes partidistas de la época. En este sentido, el consenso entre élites se convirtió en el mecanismo que permitió lograr el objetivo principal del Pacto de Punto Fijo: la estabilidad del sistema democrático. Dicho pacto, por lo tanto, estableció las reglas del juego en el proceso de redemocratización, que se inició a partir de 1958, perteneciente a lo que Samuel Huntington ha caracterizado como la "segunda ola" de redemocratizaciones. La estabilidad democrática venezolana se construyó en base a la renta petrolera y una "democracia pactada", una democracia que se fortaleció en base a los consensos construidos por las élites, entre las cuales se incluyeron a los militares. De esta forma, por medio del pacto entre élites, se esperaba evitar las consecuencias que tuvo el sectarismo de AD durante el período del "trienio".
b. El proceso de institucionalización de las fuerzas armadas y su crisis
Por medio del Pacto de Punto Fijo, se esperaba proveer a la sociedad venezolana de un marco en el cual podría desarrollarse la estabilidad económica y política, eliminando de esta forma circunstancias que motivasen futuros golpes de Estado por parte de los militares. Se desarrolló un sistema político que se centró en tres elementos (Stambouli, 1993). En primer término, un centralismo tanto partidista como estatal así como la incorporación de otros actores (empresarios, sindicatos, la Iglesia y los militares( al proceso de toma de decisiones del gobierno y, por último, se privilegió la negociación y el consenso por medio de pactos así como una política económica de subsidios. De esta forma, dicho pacto estableció que los partidos políticos, y no uno en particular como había sido el caso de AD durante el "trienio", serían los encargados de representar y articular los intereses de los demás sectores, incluyendo a los militares.
Es así como, a partir de finales de la década del cincuenta, la dinámica de las relaciones cívico-militares ha sido dividida en tres etapas (Agüero, 1995). Una primera, durante la década del sesenta, en la cual se instituyeron las normas democráticas y se estableció, de acuerdo a lo visto anteriormente, un control objetivo de los civiles sobre las fuerzas armadas; las relaciones entre civiles y militares giraron alrededor de un modelo de profesionalización (Machillanda: 1988), que privilegiaba la subordinación de la institución militar al gobierno civi.2
Una segunda etapa, en la década del setenta, que estuvo marcada por el desarrollo institucional de las fuerzas militares y una tercera, durante la década de los ochenta, en la cual se produjo una crisis en el proceso de institucionalización y profesionalización de las fuerzas armadas, la cual aparentemente no ha sido superada aún a finales de los noventa. Durante estas dos últimas etapas, el control objetivo fue desplazado paulatinamente por una estrategia de control subjetivo.
b.1 Los primeros pasos hacia el proceso de institucionalización
En este período, se inició la institucionalización lo cual significó (Agüero: 1995) la sustitución del Estado Mayor General por el Estado Mayor Conjunto proveyéndole autonomía institucional a las distintas fuerzas. De esta forma, se eliminaron las instancias de coordinación entre éstas, quedando dicha coordinación en manos del Ministerio de la Defensa, por lo cual cada fuerza respondía directamente al Presidente de la República, convirtiéndose éste en Comandante en Jefe. Igualmente, se instituyó la rotación anual y el retiro después de treinta años de servicio, con lo cual se buscaba impedir el desarrollo de liderazgos personalistas y prácticas que beneficiaran al militarismo. Así mismo, la institucionalización implicaba, a su vez, un proceso de profesionalización, que ponía énfasis en el carácter apartidista y la necesidad de defensa de la democracia en base a una socialización democrática de los militares así como también una serie de garantías socio-económicas, que les fueron otorgadas gracias a la renta petrolera.
Así mismo, el inicio del proceso de institucionalización estuvo fuertemente influido por el proceso educativo de los militares, el cual privilegió su "aprendizaje democrático" (Machillanda, 1988). Por lo tanto, éste se orientó hacia la implantación del profesionalismo, siendo el sector político clave para la definición del carácter profesional de las fuerzas armadas, por medio de la subordinación de lo militar a lo civil.
En este sentido, a partir de 1958, la concepción de cómo mantener el orden social se fue transformando (Machillanda, 1988). Los militares incorporaron los mecanismos del consenso y la negociación sustituyendo, así, la utilización de la fuerza. Dichos consensos y negociaciones, incluían a los diferentes sectores de la sociedad -partidos políticos, sindicatos y empresarios. Por lo tanto, sostenían que el orden y la legitimidad de la sociedad no podían concentrarse en manos de los militares debido a que la conciliación de diversos intereses debía privilegiarse frente a la utilización de la fuerza, permitiendo el desarrollo de un proceso de institucionalización.
Por lo tanto, esta primera etapa se caracterizó (Cardozo de Da Silva, 1990; Giacalone/Hanes, 1992) por la búsqueda de la estabilidad del sistema democrático asignándosele a los militares el papel de defensores del régimen democrático. No obstante, la construcción de dicha estabilidad estuvo amenazada tanto por movimientos guerrilleros así como por diversos intentos de golpes militares, los cuales fueron superados dado el apoyo recibido, tanto de las élites como de la población en general, por los gobiernos de los presidentes Rómulo Betancourt y Raul Leoni. Estas circunstancias permitieron que la lucha anti-subversiva fortaleciera el nuevo rol de las fuerzas armadas, puesto que se logró relacionar la defensa de la soberanía y del territorio nacional con el resguardo de la democracia, permitiendo que las fuerzas armadas demostraran su apoyo al sistema democrático (Agüero, 1993; Machillanda, 1988).
Sin embargo, el aspecto fundamental de esta primera etapa fue, justamente, la no exclusión de los militares en la construcción de un régimen democrático estable, lo cual se logró al establecerse claramente su papel en el proyecto de desarrollo económico y político así como por la fijación de reglas del juego compartidas. En este contexto, las relaciones cívico-militares se enmarcaron en tres dimensiones: legal, política e ideológica (Cardozo de Da Silva, 1990). Con respecto a la primera dimensión, se llegó al acuerdo que los militares tendrían el rol de mantener el equilibrio estratégico del país y que asumirían un carácter no-deliberativo y apolítico, lo cual estaba relacionado al ámbito político, en el cual se definió como crucial la no-partidización de los sectores militares. Con respecto a la dimensión ideológica, ésta se fundamentó en la necesidad de reformular las percepciones y concepciones sobre seguridad nacional, privilegiándose la defensa de la constitucionalidad y de la democracia así como, en términos más generales, del sistema capitalista y la democracia representativa, frente al modelo socialista.
El desarrollo institucional de las fuerzas armadas
En marzo de 1969 finalizó la lucha anti-subversiva, al emprender el presidente Rafael Caldera la política de pacificación, dando lugar, a un período en el cual los intereses militares giraron de lo interno hacia lo externo. El proceso de pacificación condujo a cierta incertidumbre sobre el rol de las fuerzas armadas, siendo la pregunta clave: ¿cuál era la función de las fuerzas armadas? Ante la inexistencia de amenazas internas, se percibía que su papel se revertía solamente a la defensa del territorio nacional. En este sentido, la respuesta de los civiles estuvo orientada hacia su mayor vinculación con los programas sociales y de desarrollo que adelantaba el gobierno (Giacalone/Hanes: 1992), como lo fueron la construcción de carreteras, acueductos así como su participación en campañas de vacunación, entre otros.
Así mismo, se reforzó su papel en el resguardo de las fronteras, promocionándose la incorporación de dichas áreas al ámbito nacional, lo cual condujo a una mayor influencia militar sobre las políticas que se desarrollaban hacia los países vecinos. De igual forma, se profundizó su participación en las instituciones estatales creadas para fomentar el desarrollo nacional.
En este marco, se fortaleció la institucionalización y profesionalización de las fuerzas armadas, especialmente en base a los recursos obtenidos del "boom" petrolero, el cual permitió un desarrollo sustancial con respecto a la educación y entrenamiento del personal militar. A tal fin, fueron creados el Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional (IAEDEN) y el Instituto Universitario Politécnico de las Fuerzas Armadas (IUPFAN) (Agüero, 1995). Por lo tanto, esta etapa de consolidación de la institucionalización, buscaba desarrollar una doctrina que relacionara desarrollo, seguridad y democracia, centrándose en la noción que "la seguridad es un medio para alcanzar el desarrollo que aparece como meta dentro de un orden político democrático" (Rodríguez, 1996, p. 164).
No obstante el objetivo de institucionalización, en la medida en que las fuerzas armadas asumían un modelo político y económico promovido por determinados sectores de la sociedad, también comenzaba el desplazamiento de la estrategia de control objetivo por la estrategia subjetiva. La creciente importancia que tomaría este tipo de estrategia en las relaciones entre civiles y militares, llevará en la próxima etapa a una crisis no solamente del modelo interno de institucionalización sino también a una crisis en las relaciones entre éstos.
La crisis del proceso de institucionalización
A pesar de la bonanza petrolera de la década anterior, los ochenta estuvo marcada por una creciente crisis tanto económica como política y social. Al iniciarse la década, el modelo estatista que se había nutrido de la riqueza petrolera, comenzó a resquebrajarse, afectando al sistema político centralista, estatista y partidista, que había adelantado una política clientelar y populista. En este sentido, la exclusión de vastos sectores de la sociedad civil pasaría a ser uno de los retos fundamentales de la democracia venezolana y el consenso entre las élites se vería obstaculizado, cada vez más, por un aumento en la demanda de participación por parte de estos sectores emergentes.
La crisis de dicho modelo tuvo dos efectos fundamentales sobre las fuerzas armadas. El primero fue de carácter institucional y, el segundo, se relacionó con la calidad de vida de su personal, tanto activo como en situación de retiro. A nivel institucional (Giacalone/Hanes: 1992) la escasez de recursos llevó a un incremento de las rivalidades entre las cuatros fuerzas (ejército, armada, aviación y guardia nacional), así como en el interior de cada una de ellas.
En el primer caso, la independencia de cada fuerza en el manejo del presupuesto militar, instituido a partir de 1958, condujo a un aumento de los casos de corrupción y a problemas de coordinación y duplicación de funciones, los cuales, a la larga, llevaron a la ineficiencia. De igual forma, se desarrollaron relaciones clientelares entre los militares y los partidos políticos, afectando el proceso de institucionalización adelantado en los dos períodos anteriores. Esta "tentación partidista" (Daniels: 1992), no se producía únicamente por la influencia del sector político sobre los militares activos, sino también como resultado de la participación de militares retirados en el sistema político, bien sea como candidatos presidenciales, así como aquellos que apoyaban otras candidaturas o directamente con su participación en organizaciones partidistas, lo cual influyó también sobre la creciente politización de las fuerzas armadas.
Por lo tanto, se produjo un deterioro en el proceso de profesionalización, en mecanismos de ascensos por méritos e incluso, se señaló, que los militares defendían los intereses de los partidos y no los de la nación (Agüero: 1995). En otras palabras, el control subjetivo pasó a definir la forma de control de los civiles sobre los militares y afectó negativamente el funcionamiento interno de las fuerzas armadas.
En segundo lugar, las rivalidades en el interior de las diferentes fuerzas se manifestaron al establecerse una diferenciación entre los "burócratas" y los "oficiales de combate" (Yépez: 1985). Los últimos, con experiencia en las fronteras y en los llamados "teatros de operaciones", veían con creciente recelo, la importancia que iba tomando la burocracia militar. En este sentido, es necesario puntualizar que hasta esta década, los militares habían estado satisfechos con los canales de intermediación existentes (Müller: 1992). Sin embargo, en el ámbito militar se produjo el mismo proceso que en el resto de la sociedad: un creciente distanciamiento entre las élites y las bases. Por lo tanto, "las élites dirigentes del sistema consensual fueron cooptando cuadros militares y conformando verdaderas redes de acción ... [que] dominaban los mandos militares para el beneficio propio y el de sus patrocinadores." (Müller: 1992, p. 70).
Igualmente, la creciente crisis económica y social que afectaba a la sociedad venezolana en general, también tuvo repercusiones sobre el estamento militar. En este sentido, al contar con menos recursos la calidad de vida de sus miembros disminuyó, siendo los altos mandos los menos afectados.
Sin embargo, en el transcurso de esta tercera etapa y, pese a los crecientes obstáculos económicos, políticos y sociales, la mayoría de los sectores militares, continuaron compartiendo tanto los objetivos relacionados a la defensa nacional como aquellos vinculados al desarrollo del país (Agüero: 1993). No obstante este acuerdo, en el seno de las fuerzas armadas, comenzó a producirse una creciente "diferenciación entre sectores marcados por grados, jerarquías, vinculación a los círculos del poder económico y político, su participación o no en las componendas políticas y actos de corrupción, y respecto del papel que debían cumplir las fuerzas armadas en el mantenimiento del régimen y concretamente del gobierno y su modelo económico." (Soria: 1992, pp. 68-69).
En este contexto, así como el consenso entre élites condujo a que emergieran actores políticos y sociales alternativos, ocurrió lo mismo en el seno del estamento militar, lo cual, a su vez, desencadenó los acontecimientos de 1992.
En febrero de 1989 se produjo el levantamiento popular, denominado como el "caracazo". Con la finalidad de controlar la violencia social, el gobierno se vio en la necesidad de recurrir a las fuerzas armadas, debido a que las fuerzas policiales se vieron desbordadas. Los militares habían, nuevamente, asumido el papel de garantes y protectores de las instituciones democráticas, lo cual agudizó aún más las fisuras internas que se venían desarrollando. A raíz de estos acontecimientos, surgieron dos sectores dentro de las fuerzas armadas. Uno, compuesto mayoritariamente por oficiales de mediana jerarquía, que rechazaban el papel represor que habían sido obligados a cumplir, siendo además críticos con respecto a las medidas económicas de reajuste, debido a los efectos negativos que habían tenido sobre la población en general así como en su propio seno. El otro sector, conformado por los altos mandos, sostenía que era necesario defender el status quo.
Sin embargo, es importante señalar, que la inconformidad de los oficiales medios no estaba solamente circunscrito a lo que acontecía a nivel nacional, sino que también influía el papel que les estaba siendo adjudicado por el gobierno norteamericano (Moneta: 1990c; Soria: 1992; Burggraaff/Millet: 1995). La concepción de las fuerzas armadas como fuerzas policiales encargadas básicamente de la lucha contra el narcotráfico, causó un creciente descontento debido a que relegaba su papel tradicional de garantes y defensores de la soberanía nacional.
En conclusión, es importante tratar de evaluar este proceso de institucionalización de las fuerzas armadas en el marco del desarrollo del sistema democrático en el país. El coronel(r) Machillanda (1988) señaló que el poder político tomó "como referencia el modelo profesional como el más conveniente para sus Fuerzas Armadas, [pero] no debió asentar sus relaciones sobre instrumentos de control" (p. 137). Por lo tanto, concluye que ante el equilibrio y consenso que se buscaba hubiese sido más positivo la implementación de un modelo que permitiera una mayor interrelación entre militares y civiles, eso sí, excluyendo tanto la participación política de los militares así como la partidización de la institución. Más acertado hubiese sido, sostiene, permitir que la institución castrense contribuyera y participara en la ejecución de un modelo de desarrollo económico-social.
En este sentido, uno de los errores fundamentales del Pacto de Punto Fijo (Machillanda: 1988), fue que privilegió el papel de los partidos dentro de la sociedad venezolana, otorgándole a las fuerzas armadas "la función de guardián conservador." (p. 149), por lo que dicho proceso de institucionalización, más que la profesionalización de los militares, condujo a que éstos se convirtieran en defensores de las élites políticas.
No obstante, esta concepción de las relaciones cívico-militares se contradice claramente con lo expuesto por Samuel Huntington (1995), quien ha señalado que en las democracias las relaciones cívico-militares deben apoyarse en el control civil sobre los militares -privilegiando la estrategia objetivo--, lo cual implica cuatro puntos fundamentales. En primer término, la profesionalización de las fuerzas armadas, lo cual incluye que los mismos militares reconozcan los límites de su área de competencia profesional. En segundo lugar, la existencia de una subordinación efectiva de los militares a los dirigentes políticos civiles, en la cual estos últimos sean los decisores con respecto a política exterior y política militar. Así mismo, se postula que el liderazgo político debe aceptar las áreas de competencia y autonomía de la institución militar, y, por último, que debe producirse una disminución considerable de la intervención militar en la política y de los políticos en lo militar.
Los antecedentes históricos examinados muestran que, en el caso venezolano, se inició un proceso en el cual se buscaba cumplir con estos requisitos necesarios para el control civil sobre los militares. No obstante, dicho proceso se resquebrajó, especialmente a partir de la década del ochenta, justamente, por la creciente intervención de los políticos en la institución militar; por el desarrollo y fortalecimiento del pacto tácito.
¿Ruptura o continuidad del pacto entre elites?
Los acontecimientos de 1992 produjeron dos posiciones fundamentales que se reflejan en esta pregunta. Aquellos que sostenían que los intentos golpistas marcaban una ruptura definitiva del pacto entre militares y civiles y otros que analizaban los hechos en función de una crisis del pacto, la cual se superaría para dar continuidad a los concensos y negociaciones entre élites.
La primera postura, expuesta, entre otros, por Pizarro y Pieschacón (1996), argumenta que estos hechos marcaron una ruptura definitiva del pacto tácito entre sectores militares y civiles. Históricamente, a través de golpes militares, se había instituido la democracia en el país, en 1945, para dar inicio al "trienio" así como en 1958, al iniciarse el actual período de democracia. Por lo tanto, algunos sectores de las fuerzas armadas se erigieron como actores fundamentales de los procesos de democratización y, en efecto, se convirtieron en actores políticos interviniendo directamente en el sistema político. Se produjo, así, una ruptura con la subordinación de los militares al poder civil, retornándose a la tradicional concepción militar que se fundamentaba en la necesidad de su intervención -a través del viejo mecanismo del golpe- para "salvar", "reestablecer" o "profundizar" la democracia. De igual forma, Gil Yépez (en Müller: 1992) sostenía sostenían que estos acontecimientos señalaban una situación de "élites divididas", lo cual denotaba una ruptura entre las élites militares y civiles.
Sin embargo, la defensa del sistema democrático, en 1992, por parte de la mayoría de las fuerzas armadas pareciera señalar lo contrario. El general (r) Müller Rojas (1992) ha sostenido que este hecho, más bien, demuestra el alto grado de institucionalización y profesionalización al cual había llegado la corporación militar. Así mismo, ha señalado que después de los intentos golpistas fallidos de 1992, las fuerzas armadas asumieron un rol de "tutelaje" de la democracia, pero debido a que no tenían una base de sustento para ello, después de las elecciones de 1993 se hizo "inaceptable la tutoría para el gobierno electo. De allí que instaladas las nuevas autoridades, la primera acción del ejecutivo fue el desmontaje de tales cúpulas, con lo cual la corporación militar regresó a su posición previa de asociada al régimen consensual con un peso específico, como lo señala el ya citado Urbaneja, en dos tipos de decisiones: las referentes a su propio equipamiento y las correspondientes a la solución de los problemas limítrofes" (Müller: 1997, p. 18).
No obstante, ante el grado de incertidumbre que se percibe en las elecciones presidenciales de 1998, ha sido criticado el papel de las fuerzas armadas como garantes de los resultados electorales. Se postula que las elecciones y la institucionalidad democrática debe estar resguardada por las instituciones civiles creadas a tal fin, como por el ejemplo el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, existe un rechazo hacia intento de establecer un nuevo "tutelaje" del sistema democrático por parte de las fuerzas armadas.
Por lo tanto, se considera que no se ha producido una ruptura entre las élites políticas y militares. Los acontecimientos de 1992 fueron, más bien, coyunturales y, a la larga, no afectaron profundamente el pacto entre élites o pacto tácito. No obstante, esta proposición no pretende negar las graves fisuras que parecen, más bien, profundizarse en el interior de las fuerzas armadas, pese a los intentos de las élites tanto militares como políticas de presentar a las fuerzas armadas como un ente cohesionado. Es importante señalar que dichas fisuras están estrechamente relacionadas con el control subjetivo, puesto que provienen de una creciente diferenciación en la identificación que tienen los distintos niveles de la jerarquía militar con los intereses y necesidades de diferentes grupos sociales.
a. Los intentos golpistas y las respuestas inmediatas
En términos generales, los análisis que se realizan en torno a las intervenciones militares en la política, generalmente, explican este fenómeno a partir de una ausencia de equilibrio entre el poder de los militares y el de los civiles; intervienen cuando existen unas fuerzas armadas fuertes e instituciones civiles débiles (Agüero: 1993). No obstante, en el caso de Venezuela esta afirmación no se cumple, puesto que, más bien, existía un equilibrio entre las instituciones civiles y militares. Por lo tanto, Agüero (1993) propone que, más bien, la explicación proviene del creciente deterioro de las instituciones políticas así como de la clara contradicción entre los militares -garantes de las instituciones democráticas- y los políticos que parecían haber perdido la capacidad de proveer de legitimidad a dichas instituciones políticas. Como se señaló anteriormente, el creciente descontento que se había generado dentro de los sectores militares cristalizó en 1992 cuando, para sorpresa de todos, se produjo un primer intento de golpe de Estado el 4 de febrero (4-F), el cual fue seguido por otro intento, ya no tan sorpresivo, el 27 de noviembre (27-N).
El 4-F (Sonntag/Maingón: 1992; Rodríguez: 1996) fue liderizado por el Grupo Comacete -Comandantes (Tenientes Coroneles), Mayores, Capitanes y Tenientes-, y tenía como finalidad derrocar al gobierno de Carlos Andrés Pérez y sustituir, temporalmente, el sistema democrático por otro tipo de régimen, que perseguía la "renovación" de la democracia. El grupo Comacete era de larga existencia en el seno de las fuerzas armadas y, en 1983, se fundó, en base a éste, el Movimiento Bolivariano Revolucionario-200 -MBR-200- (Rodríguez: 1996), lo cual coincide con el período en el cual se inicia la crisis del proceso de institucionalización descrito anteriormente.
Para la fecha de esta intentona, las fuerzas armadas contaban con alrededor de 40.000 personas, de las cuales alrededor de un 10% participó en el 4-F. Los participantes no superaban el grado de teniente-coronel y no se vieron directamente involucrados miembros de la fuerza aérea ni de la marina. Sin embargo, la obediencia y la disciplina fueron factores determinantes que llevaron a que la mayor parte de los integrantes de las fuerzas armadas acataran las órdenes de defender el sistema democrático y derrotaran fácilmente a los insurrectos.
Las razones expuestas por el MBR-200 (Sonntag/Maingón: 1992; Agüero: 1993), a través de sus principales líderes Hugo Chávez Frías y Francisco Arias Cárdenas, giraron alrededor de inconformidades tanto de índole interna como externa. A nivel nacional, plantearon la necesidad de: sustutuir el modelo económico neo-liberal por uno desarrollista, una ruptura con el pacto entre élites, el desplazamiento del poder tanto del presidente Pérez como de los partidos políticos, signados ambos por altos grados de corrupción. Así mismo, señalaron su rechazo hacia el rol represivo que se les obligaba a desempeñar ante los desórdenes internos y, en este sentido, se negaban a continuar solucionando problemas que surgían, justamente, por la incapacidad de los políticos.
Es así como, aparentemente, las motivaciones de muchos de los participantes se fundamentaron en su oposición a un régimen democrático que consideraban distorcionado, y no con la intención de instaurar una dictadura militar (Burggraaff/Millett: 1995). En este plano, sus objetivos eran permitir el desarrollo de una democracia participativa y convocar a una Asamblea Constituyente, con la finalidad de superar la "seudo democracia" que habían construido los partidos políticos. Los líderes de la intentona mostraron un discurso anti elitista y populista. No obstante, sus críticas no se circunscribían únicamente a los líderes políticos sino que señalaron que con anterioridad se habían formulado severos cuestionamientos a algunos miembros de los altos mandos, acusados, al igual que muchos políticos, de actos de corrupción. Sostuvieron que dichas acusaciones deterioraban las relaciones institucionales, debilitando las líneas de mando como resultado de la pérdida de autoridad y respeto hacia muchos integrantes de la cúpula militar.
A nivel externo, manifestaron la necesidad de defender la soberanía nacional, especialmente frente a Colombia, caracterizándose como un movimiento nacionalista. Consideraban necesario que en América Latina se buscaran alternativas ante la "década perdida" de los ochenta, que no fuera la neo-liberal, y que se transformaran las democracias tradicionales existentes en la región.
Los acontecimientos del 4-F fueron seguidos por autocríticas por parte de la élite política y por diversas propuestas tendientes a superar los problemas más apremiantes que habían llevado a la intentona. Por lo tanto, se produjeron cambios dentro de las líneas de mando de las fuerzas armadas de forma tal que el presidente Pérez, emprendió una reestructuración, la cual contó con el anuencia del alto mando. Reemplazó a los oficiales de mediana jerarquía por Generales de Brigada, lo cual condujo a que en el próximo período de ascensos -junio de 1992-aproximadamente unos 200 oficiales de mediana jerarquía solicitaran su baja. Aparentemente, la situación estaba controlada.
No obstante, el hecho que, nuevamente, en noviembre se produjera otro intento, demostró que las diferencias dentro de las fuerzas armadas persistían así como el descontento de estos sectores con el manejo que la élite política había hecho de la crisis a partir de 1989 y después de febrero de 1992. A diferencia del 4-F, el 27-F fue liderizado por altos oficiales básicamente de la fuerza aérea, los cuales contaron con el apoyo de integrantes de todas las fuerzas. Por lo tanto, en este caso sí se evidenció el creciente deterioro de las relaciones cívico-militares que se había iniciado en la década pasada, fundamentalmente por los señalamientos de los militares con respecto a la incapacidad que mostraban los civiles para actuar frente a problemas militares y de defensa que eran de su competencia (Agüero: 1995).
Este nuevo alzamiento fue liderizado por el Movimiento 5 de julio (Mj5) siendo sus más prominentes dirigentes los contralmirantes Hernán Grüber Odreman y Cabrera Aguirre así como también el general (Av) Visconti Osorio, los cuales contaron con el apoyo de miembros de la alta oficialidad, así como de cuadros medios y de la sub oficialidad (Rodríguez: 1996). Plantearon que, circunstancialmente, se relacionaban con el MBR-200 pero que no formaban parte de dicho movimiento, como se especuló en un principio. También manifestaron su rechazo hacia la corrupción tanto de las élites políticas como militares, así como de la creciente politización de la institución armada que había conducido a la subordinación de los intereses institucionales a los de orden político. Sin embargo, ideológicamente habían diferencias importantes con el MBR-200, puesto que los líderes del Mj5 rechazaron tener vinculación alguna con grupos de izquierda.
Posteriormente, en el contexto específico de las relaciones cívico-militares, hubo un acuerdo generalizado, desde que asumió la candidatura presidencial, que Rafael Caldera era el único líder político con capacidad para afrontar los problemas surgidos a raíz de los acontecimientos de 1992. Después de ser electo en 1993, la política implementada por el actual presidente estuvo orientada hacia el reestablecimiento del consenso con las fuerzas armadas, especialmente con los oficiales de mediana jerarquía y con los sub oficiales (Coppedge: 1996). A tal efecto, promovió la reincorporación de aquellos oficiales con menos responsabilidad en los intentos golpistas, liberó y ordenó el pase a retiro de la mayoría de los oficiales que se encontraban encarcelados, y conminó a aquellos que se habían exilado en Perú y Ecuador a que regresasen al país. Durante este período se aplicaron mecanismos como "los sobreseimientos, las mejoras salariales y los programas de bienestar social, el reentrenamiento y adoctrinamiento de unidades militares y la minimización de factores externos en los ascensos." (Rodríguez: 1996, p. 170).
Sin embargo, como señala Coppedge (1996), las acciones adelantadas por el Presidente Caldera causaron fricciones con los altos mandos militares que, más bien, favorecían el marginamiento de los rebeldes y sus seguidores. Este desacuerdo condujo a que el recién electo presidente solicitara la baja del Ministro de Defensa y del Alto Mando,3 rompiendo así con la tradicional práctica de mantener la inamovilidad de los altos mandos hasta que cumplieran los treinta años de servicio. Toda esta situación creó nuevas tensiones dentro de las fuerzas armadas, especialmente debido al temor existente con respecto a la debilidad del nuevo gobierno fruto de su precaria base de apoyo tanto política como social.
Sin embargo, en términos generales, pese a los acontecimientos de 1992 y sus posteriores secuelas, puede decirse que la "unidad entre las élites" (Agüero: 1995) ante la crisis económica, política y militar continúo. El llamado pacto tácito entre las élites que había prevalecido en Venezuela, a partir de la firma del Pacto de Punto Fijo, continuó funcionando e incluyó a la élite militar y, a pesar de que a veces luzca debilitado, continúa la percepción que las crisis política y económica deben afrontarse por medio de las negociaciones y consensos entre élites, como se ha hecho históricamente.
En conclusión, se ha señalado (Müller, 1992) que después de 1992, el dilema de la sociedad venezolana giraba en torno a la escogencia entre la democracia y la dictadura. No obstante, debido a que la mayor parte de los militares, así como los civiles, defendieron la permanenecia de la democracia como sistema político a implementar, más bien, el dilema se encontrarse en la pregunta sobre ¿qué tipo de democracia es la que se desea? En este sentido, lo que reclaman amplios sectores de la sociedad es una profundización de la democracia y el fin de la "democracia pactada", la cual ha favorecido históricamente a las élites. Por lo tanto, en este contexto, se hace necesaria una reflexión en torno a los cambios que se han producido en las relaciones cívico-militares a partir de 1992.
b. Las relaciones cívico-militares después de 1992
A raíz de los acontecimientos de 1992 quedaron claras dos cosas. En primer lugar, que había una importante fisura en el interior de las fuerzas armadas del país y, en segundo lugar, que las relaciones cívico-militares también habían sufrido un deterioro que ponía en peligro el proceso de institucionalización, basada en la estrategia de control objetivo, desarrollado en décadas pasadas. Las demandas de cambios tanto en el interior de las fuerzas armadas como en las relaciones que éstas mantienen con el sector civil en el contexto de la democracia venezolana, se realiza partiendo de la idea expuesto por Agüero (1995) que los dos intentos golpistas estuvieron relacionados dos problemas fundamentales: el deterioro de las instituciones tanto políticas como militares y, consecuentemente, la pérdida de legitimidad de la dirigencia política y militar.
En este contexto, es preciso examinar cuáles han sido las demandas hechas tanto en el interior de las fuerzas armadas como también en relación a sus vínculos con los civiles así como también las respuestas ofrecidas. Por lo tanto, se pretende evaluar si se han producido transformaciones importantes con respecto a la subordinación de los militares al poder civil o si se han desarrollado políticas más bien tendientes a mantener la continuidad del pacto tácito.
b.1 Al interior de las fuerzas armadas
Los problemas al interior de las fuerzas armadas y por lo tanto, las demandas realizadas para su resolución tienen múltiples condicionantes (Moneta, 1990(b); Müller, 1992). Entre ellas se pueden incluir: la búsqueda de una creciente profesionalización, problemas de equipamiento y logística, el deterioro de la calidad de vida, la politización, la corrupción y la pérdida de canales de comunicación entre los altos mandos y sus sectores subalternos.
Con respecto al tema de una mayor profesionalización (Agüero, 1993; del Valle Alliegro, 1993), en términos generales, las principales demandas giraron en torno a la necesidad de reformas constitucionales y de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas. Dichas demandas estuvieron orientadas básicamente hacia la modificación de puntos claves, a saber: el tiempo de servicio y los mecanismos de ascenso así como la creación de un comando conjunto. En relación a los dos primeros puntos, se consideró que la rotación anual no permitía adelantar un determinado programa como tampoco consolidar un liderazgo, por lo que este tipo de rotación llevaba a una lucha interna que lesionaba a la institución y agudizaba el descontento entre los jóvenes oficiales, pues éstos percibían que su futuro dentro de la institución era muy precario.
Sin embargo, el ex ministro de Defensa del Valle Alliegro (1993) argumentó que aumentar los años de servicio no cambiaría sustancialmente esta situación y que, en caso de producirse, dicha reforma debía acompañarse por otras transformaciones. En tal sentido, una de las medidas tendría que ser una mejor "estructura piramidal" que no permitiera la sobrepoblación de oficiales que podían ascender a los más altos grados. Por lo tanto, sostuvo que era necesario crear una serie de mecanismos que llevaran al retiro de oficiales intermedios que no habían logrado ascender, una mayor profesionalización y un aumento en los requisitos objetivos necesarios para los ascensos, entre otros. En este sentido, una propuesta adicional (Gil Yepez, 1993) fue la disminución de la influencia de los sectores políticos en la vida militar, lo cual podría lograrse si la política de asensos fuese netamente de incumbencia militar, y que solamente el Presidente de la República tuviese el poder de veto a nivel de generale.4
Relacionado tanto a las crecientes demandas sobre una mayor profesionalización y la lucha contra la corrupción interna, una de las demandas más importantes fue la necesidad de profundizar el carácter profesional de sus integrantes así como aquella relacionada con la moralidad, pues debía prevalecer una "exhibición del profesionalismo y la autoridad moral de los miembros de la institución." (del Valle Alliegro, 1993, p. 159), enfatizándose la necesidad de mantener el carácter apolítico de sus integrantes. En este sentido, la corrupción en las altas esferas militares ha sido tema importante de debate dentro de la institución castrense ya que los oficiales de mediana jerarquía han visto con mucho recelo el enriquecimiento de miembros de los altos mandos, mientras que la crisis económica afectaba, cada vez más, sus niveles de vida.
Así mismo, otra modificación importante relacionada a la profesionalización, fue la del alistamiento. Se consideró que la ley vigente proveía excesivas excepciones, razón por la cual personas con mayor preparación no prestaban sus aportes a las fuerzas armadas. En este sentido, se hacía también necesario fortalecer los mecanismos para la participación de técnicos y profesionales dentro de la institución. De igual forma, otra demanda se relacionaba con la necesidad de disminuir la burocracia militar debido a que, a pesar de las diferentes organizaciones con las que cuentan las cuatro fuerzas, se habían creado cargos conjuntos que duplicaban funciones y, por lo tanto, le restaban eficacia y eficiencia, haciéndose necesario modificar esta situación. Se propuso la disminución de gastos suntuarios, lo cual permitiría que el presupuesto otorgado -el cual oscilaba alrededor del 6% del presupuesto fiscal( se ejecutase en forma eficiente. En conclusión, un proceso de racionalización de los recursos tanto humanos como financieros fue considerado como imprescindible, no obstante, la demanda que el Estado aumentara tanto los recursos cuantitativos como cualitativos que proveía a las fuerzas militares.
Por lo tanto, a partir de la década pasada cuando la crisis económica afectó también a las fuerzas armadas, una de las demandas fundamentales, y quizás la que produjo mayores tensiones, fue la del financiamiento necesario para personal y equipos. Es importante el señalamiento de del Valle Alliegro (1993) en el sentido que éstas debían adecuarse a los cambios producto de la globalización y que era necesario, por lo tanto, buscar mayor eficiencia.
Al respecto, entre las demandas que giraron en torno a la necesidad de mejorar la calidad de vida del personal, se incluyó la modificación del esquema de seguridad social, que era cada vez más deficiente. Es importante notar, además, que la "fuga de cerebros" también se había dado en el seno de las fuerzas armadas (Müller Rojas, 1994(b)) puesto que muchos oficiales, bien entrenados, fueron reclutados por el sector privado que les ofrecía mejores oportunidades tanto económicas como profesionales.
Igualmente, se consideró como punto fundamental la necesaria modernización tecnológica y un mejor equipamiento, el cual debía realizarse de acuerdo a un programa elaborado a largo plazo (del Valle Alliegro, 1993) debido al hecho que la adquisición de equipos y armamentos para solucionar problemas coyunturales había llevado, más bien, al desgaste de éstos y a su poca eficiencia. En este sentido, el general(r) del Valle Alliegro (1993) señaló la necesidad de que el presupuesto de las fuerzas armadas fuese dividido en dos partes: el presupuesto ordinario y el presupuesto de desarrollo. El primero estaría destinado al funcionamiento cotidiano de las fuerzas armadas, mientras que el segundo sería utilizado justamente para lograr este plan de acción a largo plazo que permitiría ampliar mejoras en cuanto al equipamiento y a la modernización en materia tecnológica. Relacionado a esto, sostuvo que debía fomentarse un área de investigaciones que permitiese desarrollar tecnología tanto para beneficio interno, como para todo el país.
Dicho desarrollo tecnológico, que se lograría por medio de la investigación en el seno de las fuerzas armadas, podría ser utilizado a nivel nacional en función de la participación del sector en proyectos industriales y otros que pudiesen contribuir al desarrollo económico del país. De esta forma, las fuerzas armadas estarían participando y aportando directamente en este proceso de desarrollo. En este sentido, el rol que debían desempeñar las fuerzas armadas también fue un punto de discusión. Internamente, preocupaba mucho el hecho que a los miembros del estamento militar se les asignaran, cada vez más, tareas relacionadas tanto con la seguridad interna -funciones policiales( como con la lucha contra el narcotráfico. Dicha preocupación tenía como fundamento el hecho que consideraban que su función principal debía continuar siendo el velar por la seguridad de la nación, lo cual significaba que sus actividades debían circunscribirse fundamentalmente a resguardar las fronteras terrestres, marítimas y aéreas (del Valle Alliegro, 1993).
Por último, las dos intentonas de 1992 y, muy especialmente, la del 4-F (Domínguez/Giraldo, 1996), mostraron una ruptura en la cadena de mando puesto que se evidenció que los altos mandos no tenían control tanto sobre los oficiales de mediana jerarquía como con respecto a los sub-oficiales. En este sentido, el reto fundamental tanto para las élites políticas como militares fue recobrar dicho control, puesto que los sectores medios de las fuerzas armadas habían expuesto no solamente su descontento con el gobierno civil pero también con los altos mandos. Quedó clara la pérdida de los canales de comunicación internos, lo cual lesionaba la institucionalidad que se había construido desde hace más de treinta años.
Se ha señalado (Giacalone/Hanes, 1992) que, en términos generales, el interés prioritario de las fuerzas armadas fue mantener su institución inclusive por encima de la defensa de las instituciones democráticas. Por lo tanto, en la medida en que los militares consideraban que el papel asignado por los civiles les era perjudicial, defenderían primeramente la institución castrense. Un buen ejemplo es que al otorgárseles un papel represivo -el 27-F( advirtieron que se debilitaba cada vez más su imagen a nivel de la sociedad, lo cual condujo a la conclusión que el poder civil estaba lesionando a su institución y que debían rebelarse ante esto -el 4-F(. Al respecto, es importante notar que se ha señalado (Kohn: 1997) que un factor importante para un efectivo control civil de los militares, es que justamente los militares consideren que su primera lealtad debe ser hacia la nación y no hacia los intereses de la institución armada. Lo cual, en conclusión conduce a la necesidad de examinar las relaciones cívico-militares en el contexto venezolano.
b. 2 En las relaciones cívico-militares
En este sentido, los problemas y demandas que se dieron en el marco de las relaciones cívico-militares pueden analizarse en dos contextos: aquéllos relacionados al funcionamiento del Estado-nación y aquéllos vinculados al ámbito internacional. Los problemas en las relaciones cívico-militares que giraron alrededor de lo interno (Agüero, 1993; Burggraaff/Millet, 1995; Sonntag/Maingón, 1992; del Valle Alliegro, 1992; Machillanda: 1988; Daniels: 1992; Müller, 1992) se relacionaron básicamente con la influencia que tenía el sector político sobre el militar, y la influencia, a su vez, de los militares en el ámbito civil. Otro factor de importancia fue el nuevo papel de las fuerzas armadas dentro de una sociedad que estaba sujeta a cambios importantes, rol que como se vio anteriormente, había generado un creciente descontento. A nivel internacional, dichos problemas se discutieron en el contexto de las consecuencias de la globalización, el nuevo papel que Estados Unidos pretende implantar para las fuerzas armadas a nivel regional y los problemas bilaterales.
Como se señaló anteriormente, Huntington (1995) puntualiza que uno de los elementos fundamentales para la subordinación de los militares a los civiles en el marco de un sistema democrático, es la necesaria delimitación entre los espacios que ocupa cada sector. Sin embargo, en Venezuela éste no fue el caso. No solamente se reconstituyó el pacto entre las élites civiles y militares, sino que la politización del sector militar continuó en perjuicio de la profesionalización y la institucionalidad. Así mismo, la intervención militar en distintas áreas que no pertenecen a sus funciones específicas también se ha incrementado visiblemente. En este sentido se considera (Kohn, 1997) que un efectivo control civil sobre lo militar depende, necesariamente, de una total ausencia de participación política por parte de los militares.
Por lo tanto, la demanda fundamental, como se señaló anteriormente, se relacionaba a una efectiva subordinación de los militares al poder civil; la restitución de la estrategia de control objetivo y la eliminación del control subjetivo. En este sentido, es importante notar que el sector militar no ha sido homogéneo y han existido en su seno tres corrientes fundamentales (Müller, 1994(b)). En primer término, aquellos militares con vínculos muy estrechos con los partidos tradicionales -AD y COPEI( que han actuado en función de mantener el sistema político bi-partidista y que han estado representados por los altos mandos, siendo producto de la relación clientelar entre los partidos políticos y el sector militar. Un segundo grupo, también con aspiraciones políticas, que ha propiciado una transformación del sistema político tradicional y que se nucleó alrededor del movimiento "bolivariano" que dirigió el primer intento de golpe. Un tercer sector, llamado el "institucionalista" que parte del principio que las fuerzas armadas no deberían intervenir en la esfera política y que su papel es el de defensor de la seguridad nacional así como de la democracia, sector compuesto por profesionales que se interesan por "su vida corporativa, su seguridad, su estabilidad jurídica ..." (Müller, 1994(b)). Sin embargo, estos últimos han sido relativamente pasivos debido, justamente, a su posición de no intervención en ámbitos extra-militares.
El predominio de la influencia política se puede constatar en la creciente politización del sistema de ascensos, así como también en lo referente a la rotación anual y la rotación del cargo de ministro de Defensa entre las tres fuerzas, puesto que la Guardia Nacional ha sido excluida. En este sentido, se ha señalado (Agüero, 1993), que los controles civiles sobre los militares en materia de ascensos y la rotación muy rápida de los cargos superiore,5 lo cual se implementó en un comienzo para impedir que se desarrollara un poder militar que pudiese competir con el poder ejecutivo, en la actualidad ha llevado a una alta competitividad no solamente en el interior de cada fuerza para optar a los pocos altos cargos, sino también entre las distintas fuerzas tanto por recursos como por poder. Así mismo, la creciente partidización de la vida militar sobre los ascensos ha propiciado el clientelismo y la corrupción.
Por lo tanto, ante los crecientes casos de corrupción dentro de las fuerzas armadas, el poder legislativo intentó incrementar su capacidad de intervención y fiscalización del gasto militar, lo cual significaba una ruptura con la tradicional diferenciación entre el poder político y el poder militar que había permitido que éstos últimos mantuviesen una autonomía bastante marcada (Burggraaff/Millett, 1995). No obstante, este intento contralor por parte de los civiles en cuestiones militares fue ampliamente rechazado entre los últimos. Esta situación se debe al hecho que aunque formalmente los poderes ejecutivo y legislativo deben supervisar a las fuerzas armadas, en la práctica esto no ha ocurrido; las múltiples ocupaciones del Presidente no permiten que dirija activamente a las fuerzas armadas y, el Congreso, cuando toma una decisión respecto a algún aspecto militar generalmente lo hace en base a las propuestas o a la asesoría de los mismos militares (Norden, 1998).
La creciente participación de militares en situación de retiro, y en pocos casos, activos, en puestos civiles contribuyó a la ruptura de la autonomía relativa entre el poder militar y el político, situación que produjo crecientes fricciones entre ambos grupos, pues las reglas del juego con respecto a su relación se estaban transformando. Uno de los cuestionamientos importantes giró en torno al hecho que un acto civil como lo son las elecciones es custodiado por los militares (Machillanda, 1988; Daniels, 1992). Este hecho, considerado como un ejemplo en el cual los civiles obligan a los militares a intervenir en el ámbito político, "ha negado a las Fuerzas Armadas el derecho a erigirse en rectoras del cambio dentro del actual sistema político. No obstante han actuado como instrumento fiscalizador (Plan República) y regulador de la vida política nacional." (Machillanda, 1988, p. 77). Es importante señalar, al respecto, que para las elecciones presidenciales de 1998 tres oficiales en situación de retiro han presentado su candidatura.
De igual forma, los militares han ido interviniendo en otros espacios (Sonntag/Maignón, 1992), y, progresivamente han entrado a ser interlocutores del debate político nacional. Ejemplo de ello es el hecho que el presidente Pérez nombró al ex ministro de Defensa Ochoa Antich, al éste pasar a retiro, como Ministro de Relaciones Exteriores, siendo ésta la primera vez que un militar ocupaba este cargo desde 1958. Así mismo, el presidente Caldera obró de igual manera al nombrar al ex ministro de Defensa Moisés Orozco Graterol como Ministro de Transporte y Comunicaciones contando con que éste podría poner fin a la corrupción en dicho ministerio. Posteriormente, en 1998, lo nombró gobernador del Distrito Federal.
De tal forma que es importante notar la creciente "militarización" que se ha desarrollado al interior de la sociedad venezolana. Ante los conflictos, por ejemplo, de los controladores aéreos, del personal de los hospitales públicos o del transporte urbano, el gobierno de Rafael Caldera ha utilizado al personal militar para sustituir a los trabajadores en huelga, adjudicándoles nuevamente el papel de controlar las situaciones internas. Inclusive, la militarización de una actividad económica, como consecuencia de una huelga, está prevista en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (Nikken, 1997). De igual forma, en octubre de 1997 (El Nacional), la Agencia Federal de Aviación (FAA) de Estados Unidos, no mejoró la clasificación de Venezuela por un aspecto fundamentalmente profesional. La FAA consideró que la supervisión e inspección de las líneas aéreas comerciales debía estar, preferiblemente, a cargo de profesionales civiles y, en el país, después de la militarización del control aéreo debido a una huelga, este procedimiento ha estado a cargo de personal militar. Pero dicha militarización no se ha restringido a áreas afectadas por problemas laborales. En algunos casos, como por ejemplo la Policía Metropolitana de Caracas, se han militarizado a las policías locales pues sus altos mandos están en manos de militares (Nikken, 1997).
El otro problema importante que enfrentaron las relaciones cívico-militares fue el de la discusión y delimitación del nuevo papel que debían cumplir las fuerzas armadas dentro de la sociedad. En este sentido, como se señaló anteriormente, una de las demandas fundamentales fue la necesidad de no adjudicarle a los militares el papel de represores en el ámbito nacional. Al respecto, se consideró como esencial el establecimiento de su autonomía total frente a las fuerzas policíacas (Müller Rojas, 1994(a)), regulándose en forma muy precisa cuándo y cómo debían actuar ante problemas de orden público.
Por lo tanto, se produjo un rechazo hacia la creciente utilización de las fuerzas armadas para reprimir manifestaciones contra el gobierno y situaciones de violencia social. Esto fue tema de discusión especialmente en el caso de la Guardia Nacional. Los militares consideraron que su participación en estas actividades perjudicaba la imagen institucional, lo cual es un costo muy alto que pagar por controlar y resolver problemas que han sido creados por los civiles -léase, por los políticos(. Internamente, los altos mandos asumieron con facilidad el nuevo papel, sin embargo los oficiales de mediana jerarquía no. Sostuvieron que su papel era el de la defensa de la nación y no de un sistema político corrupto, que había llevado a un emprobrecimiento de la mayor parte de la población, incluyendo a los militares de mediana y baja jerarquía así como de los soldados.
No obstante, surgió también un fenómeno nuevo en la relación entre civiles y militares. Dicha relación, tradicionalmente, había estado circunscrita fundamentalmente a una identificación entre las élites militares y políticas. Sin embargo, recientemente este fenómeno también se desarrolló en los sectores subalternos, especialmente entre los jóvenes oficiales, que consideraban que tenían más en común con la vasta población empobrecida que con las élites políticas, sociales y militares. De esta forma, se ha ido generando la concepción de otra opción, el poder social, para enfrentar a las élites política y militar (Burggraaff/Millett, 1995).
Por último, existen dos puntos adicionales que pueden añadirse a esta identificación de demandas en torno a los cambios necesarios en las relaciones cívico-militares: las del voto militar y la escogencia de un ministro de la Defensa civil. Con respecto al primero, se señaló (Daniels, 1992) que contravenía la norma constitucional referida al carácter apolítico y no-deliberante de los militares, pero que, sin embargo, el apoyo a un candidato presidencial no significaba necesariamente que se estuviese brindando apoyo a un partido y se argumentaba que el hecho que los sacerdotes voten no ha causado problemas entre la Iglesia y el Estado. Los proponentes del voto militar establecieron que sí había que evitar que los militares ocupasen cargos de representación mientras estuviesen activos.
En relación al segundo punto, la discusión con respecto al nombramiento de un ministro de la Defensa civil (Arria, 1997; Nikken, 1997), uno de los principales argumentos fue que este cargo es de índole política y, por lo tanto, debería ser ocupado por un civil, justamente, para que los militares no se vean involucrados en problemas políticos, así como para eliminar la rivalidad entre los militares por dicho cargo. El hecho que este ministro pertenezca al Consejo de Ministros se consideró como un buen ejemplo del carácter netamente político del cargo. Además, se argumentaba que el mantener un militar en este cargo, muestra solamente que el poder civil todavía percibía que necesitaba de las fuerzas armadas para mantenerse en el poder. Además, la rotación anual no permitía continuidad en los proyectos que podían desarrollarse, mientras que esto no se aplicaría a un civil que podría ejercer el cargo sin tiempo limitado.
Por último, a nivel internacional también han existido factores que han influido sobre las relaciones cívico militares. En primera instancia, los efectos de la globalización que condujeron a una transformación del papel de las fuerzas armadas. En este sentido, el gobierno de EE. UU. ha pretendido implantar un nuevo rol para los militares: luchar contra el narcotráfico y la guerrilla, en aquellos países donde éstas actúan. Así mismo, el papel de la institución castrense en los conflictos bilaterales, que aún se mantienen en la región latinoamericana, tampoco puede ser obviado. En este marco, es de notar la profundización que se ha dado en ciertos sectores del estamento militar de ideologías nacionalistas y patrióticas (Müller, 1992).
En conclusión, los cambios que se han producido a nivel interno y externo demandan transformaciones tanto a nivel de los civiles como de las fuerzas armadas, como en las relaciones que han mantenido estos dos sectores. En este sentido, han emergido nuevos actores y realidades, tanto a nivel político como social y militar. No obstante, en Venezuela, todo parece indicar que las respuestas de las élites no han estado orientadas hacia la creación e implementación de mecanismos y de espacios que permitan su incorporación y que, más bien, se han utilizado viejas respuestas para nuevos problemas, reformulándose o reestableciéndose los pactos entre élites. De esta forma, a pesar de la crisis y de las modificaciones que han sufrido las realidades interna y externa, el pacto tácito -centrado en una estrategia subjetiva del control civil de los sectores militares( ha tenido continuidad.
Conclusión
¿Cuáles son los aprendizajes que pueden obtenerse al examinar las relaciones cívico-militares en Venezuela? En primer lugar, la importancia de la clara advertencia hecha por Agüero (1997) en el sentido que el tema militar no puede ser una temática de estudio coyuntural. En el caso específico de Venezuela, los acontecimientos de 1992 produjeron algunos análisis coyunturales, pero posteriormente, prácticamente no existen investigaciones y evaluaciones, en el país, sobre las relaciones cívico-militares y sus transformaciones a partir de dichos acontecimientos. Por lo tanto, como señala Mathias (1997) dichas relaciones deben considerarse como un proceso y, por lo tanto, deberán ser abordadas como tales por los analistas.
En segundo término, una lección fundamental que puede aportar este caso es el peligro de seguir una estrategia de control subjetivo de los civiles sobre los militares. En la medida en que el control objetivo fue desplazado por este tipo de estrategia se produjo el desarrollo del pacto tácito entre las élites militares y civiles, lo cual resquebrajó la institucionalidad y el proceso de profesionalización en el interior de las fuerzas armadas. En este sentido, se ha producido una creciente intervención de los civiles en el ámbito militar y de éstos en el contexto político y social.
Los intentos de golpes de Estado en 1992 y la posterior tensión en las relaciones cívico-militares, han mostrado que éste es un factor que contribuye a la inestabilidad política, a pesar del hecho que, por supuesto, no es el único. En este sentido, la búsqueda de una consolidación del sistema democrático necesariamente tendrá que pasar por una restitución de la estrategia objetiva de control civil sobre los militares. No obstante, también se ha planteado (Moneta, 1990a; Agüero, 1995), que es necesario revisar las concepciones tradicionales con respecto a los mecanismos de subordinación del poder militar al civil.
Es igualmente importante notar que el control subjetivo no solamente ha alterado las relaciones entre militares y civiles, sino que ha afectado negativamente las relaciones en el interior de las fuerzas armadas. Se ha visto como existe un proceso de fragmentación interna, puesto que diferentes grupos se identifican con diversos sectores sociales y, al ocurrir esto, se desarrollan pugnas políticas dentro de la institución. Por lo tanto, como ha señalado Basombrío (1997), es necesario que las fuerzas armadas analicen sus relaciones "hacia adentro" y "hacia afuera", partiendo de la premisa que éstas deben subordinarse efectivamente al poder civil.
En tercer lugar, las relaciones cívico-militares así como aquellas en el interior de las fuerzas armadas, no pueden analizarse únicamente en función de lo que ocurre a nivel del Estado-nación. El contexto internacional, en razón de los procesos de globalización, regionalización e integración desempeñan también un papel cada vez más importante en dichas relaciones, en la medida en que conducen a una necesaria redefinición del papel de las fuerzas armadas. Como ha señalado Moneta (1990a), las transformaciones que se producen tanto en el ámbito nacional, especialmente a raíz de las políticas de reajuste, y en el internacional, como resultado de la globalización, conducen a la necesidad de reestructurar las relaciones cívico-militares.
Por lo tanto, las perspectivas futuras de estas relaciones deben discutirse en dos contextos interrelacionados. En primer término, en el contexto nacional, en el cual se incluirán las relaciones entre civiles y militares así como aquellas que se producen en el interior de las fuerzas armadas. En segundo lugar, en el ámbito internacional, donde se examinará, entre otros puntos, como los procesos internacionales llevan a la redefinición del papel de las fuerzas armadas.
En este sentido, las perspectivas futuras tanto de las relaciones cívico-militares como de aquellas al interior de las fuerzas armadas, en el contexto nacional, podrían analizarse a partir de ciertas propuestas e interrogantes.
Una de las interrogantes más importantes se refiere al hecho que los militares justifican sus intervenciones en nombre de la democracia. No obstante, en la práctica, pareciera que no existe un compromiso real con las instituciones democráticas, lo cual llevaría a la necesidad de un cambio de actitud de los militares frente a la democracia (Pizarro/Pieschacón, 1996). En este sentido, Agüero (1995) ha señalado que una de las tareas fundamentales de los civiles es reconstruir el sentimiento de defensa de las instituciones democráticas en el seno de las fuerzas armadas. ¿Cómo lograr este proceso de "aprendizaje democrático", del cual, por cierto, no deben estar exentos también los civiles? En primer término, propone la necesidad que tienen las instituciones políticas de recobrar su legitimidad y, en segundo, la exigencia de rescatar el profesionalismo dentro de las fuerzas armadas.
Otro aspecto importante, es la prioridad de reformular las concepciones tradicionales con respecto a la seguridad y la defensa nacional. En este sentido, deben superarse "la noción de seguridad con el concepto de defensa nacional y, a la vez, la reducción de una y otra a su dimensión puramente militar" (Pizarro/Pieschacón, 1996, p. 115).
De igual forma, una tarea primordial es el fomentar la comunicación entre civiles y militares. En este sentido, la creación de "espacios de encuentro" donde puedan producirse discusiones sobre problemáticas comunes puede ser una alternativa. Daniels (1992) ha señalado la importancia de generar procesos de "aprendizajes mutuos", especialmente en lo relativo a la defensa del sistema democrático. Señala que la dirigencia política debe tomar conciencia que dicha defensa no puede recaer solamente en los militares ya que es una responsabilidad de todos los ciudadanos. Por lo tanto, es necesario que los civiles conozcan la realidad militar, lo cual puede lograrse si sus científicos sociales, por medio de sus investigaciones, explican el ambiente militar real con la finalidad de "imprimir correctivos que dicten una sabia política doméstica" (Machillanda, 1988, p. XI).
Así mismo, es primordial considerar el fortalecimiento e institucionalización de la sociedad civil y lo que esto significa en el marco de las relaciones entre civiles y militares (Diamint: 1997). El creciente fortalecimiento de nuevos actores de la sociedad civil hace que el pacto entre élites, en este caso el pacto tácito, sea motivo de cuestionamiento. En este sentido, por ejemplo, "La necesidad de demandar responsabilidad a los funcionarios militares, policiales, guardias civiles ha ido creciendo como un requerimiento mínimo de orden público que permita ejercer la libertad del ciudadano" (Diamint, 1997, p.10). Señala la autora que, no solamente se trata de los derechos para demandar responsabilidad, sino que las organizaciones sociales deben plantearse, así mismo, el reclamo de transparencia con respecto a los gastos militares y la discusión de los temas relacionados a la agenda de seguridad, entre otros.
Igualmente, propuestas específicas de cambio son, por ejemplo, la de otorgarles a los militares el derecho al voto, que los ministros de la Defensa sean civiles y el desarrollo de reformas doctrinarias en el seno de las fuerzas armadas. De igual manera, se ha planteado (Kohn, 1997), la necesidad de que existan mecanismos que permitan mayor control entre el poder ejecutivo, el legislativo y las fuerzas militares. En este sentido, el poder legislativo podría desempeñar un papel importante en la implementación de mecanismos que permitan la responsabilidad de los militares, al tener, por ejemplo, potestad sobre la discusión y aprobación de la política de defensa y de los presupuestos militares. De igual forma, podría otorgársele un papel importante en la revisión de casos de errores o de excesos por parte de miembros de las fuerzas armadas. Así mismo, la eliminación de la utilización de los militares en labores policiales es también una demanda importante, puesto que ello solamente agudiza las tensiones entre civiles y militares.
En función de las relaciones internas en las fuerzas armadas, en términos generales, se ha señalado (Moneta, 1990b) que uno de los retos fundamentales es justamente la necesidad de innovación, cambio y adaptación de éstas a las transformaciones tanto nacionales como internacionales. En este marco, por ejemplo, la concepción tradicional de soberanía nacional debería modificarse, reemplazándola por una concepción de "democracia como seguridad" (Moneta, 1990c).
De igual forma, es de suma importancia que las fuerzas armadas acompañen el proceso de reformas que se está desarrollando en el país, especialmente aquellas que buscan consolidar y profundizar la democracia (del Valle Alliegro: 1993). Por lo tanto, el tema de la descentralización debe ser analizado por el sector castrense. Señala este autor que, debido a lo extenso de las fronteras del país, la transferencia de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales es primordial, ya que permite abordar los problemas de acuerdo a sus especificidades locales. Por lo tanto, en la misma medida en que se transfieren competencias a las autoridades regionales civiles, debe ocurrir lo mismo con los militares. Igualmente, al incorporarse los militares al proceso de descentralización, podrán resguardar las fronteras en forma más eficaz.
En el marco del contexto internacional, fruto de la globalización y la creciente interdependencia como también de los procesos de regionalización e integración, del Valle Alliegro (1993) sostiene la necesidad que tienen los militares, a nivel de América Latina y el Caribe, de iniciar un proceso de reflexión en torno a los futuros cambios. En este sentido, la elaboración de políticas comunes en materia de política exterior y la factibilidad de elaborar políticas y planes de defensa comunes, son perfectamente viables. El planteamiento de un "Sistema Latinoamericano de Seguridad", que garantice una "zona de paz" es fundamental.
Igualmente, la necesidad de mantener la defensa de los sistemas democráticos como un bien común, es un valor que debe compartirse regionalmente. Por lo tanto, el rechazo de posibles salidas autoritarias -sean éstas militares o civiles(, debe continuar siendo un mecanismo disuasivo en el contexto internacional. La firma, en septiembre de 1997, del "Protocolo de Washington", por parte de los integrantes de la Organización de los Estados Americanos (OEA), es un avance al respecto, pese a otras implicaciones que pueda tener.
Sin embargo, como conclusión, puede señalarse que a pesar de las múltiples alternativas y perspectivas futuras planteadas, la situación de las relaciones cívico-militares en Venezuela, por los momentos, continúa estando marcada por la incertidumbre. Después de 1992, la continuidad del pacto tácito, pareció lograr nuevamente un equilibrio entre dichas relaciones. No obstante, esto constituye una paradoja ya que el mismo pacto tácito, al privilegiar la estrategia de control subjetivo, es una de las amenazas fundamentales que enfrentan las relaciones entre civiles y militares.
El aparente consenso, no ha permitido que las élites civiles y militares comprendan que el país está ante un proceso de transición importante y que han surgido nuevos actores políticos y sociales que buscan espacios alternativos. En este marco, dichas élites tradicionales pretenden continuar utilizando viejas soluciones para los nuevos problemas. Por lo tanto, no han sido capaces de realizar cambios institucionales que den cabida a los nuevos intereses y necesidades que surgen de este proceso de transición, circunstancia que podría devenir en posturas contra el régimen democrático, justamente porque no se les provee a los distintos actores de canales institucionales para manifestar su descontento así como sus demandas.
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Entrevista
Alberto Müller Rojas: entrevista realizada por la autora en el marco del Proyecto "Aprendizaje político y redemocratización en América Latina", Caracas, febrero de 1994(b) .
1 Versiones anteriores de este trabajo fueron preparadas en el marco del Proyecto "La cuestión cívico-militar en las nuevas democracias en América Latina", promovido por la Universidad Torcuato di Tella (Buenos Aires) y la Fundación Ford.
2 Para una ampliación sobre la discusión en torno a la subordinación de la institución militar al poder civil VER: Kohn, Richard H.: "How Democracies Control the Militatry", Journal of Democracy, Baltimore, Vol. 8, No. 4, octubre de 1997. El autor plantea que en las nacientes democracias el objetivo fundamental de dicha subordinación es el evitar futuros golpes de Estado y, posteriormente, buscar tres objetivos básicos. En primer lugar, establecer la neutralidad política de los sectores militares así como evitar su interferencia en el escenario político y, por último, establecer el control civil sobre las decisiones referidas a las políticas de seguridad nacional.
Señala Kohn que en términos más teóricos, el control civil se define como el proceso mediante el cual se logra que todas las decisiones, incluyendo aquellas referidas a la seguridad nacional, sean tomadas por personas electas o aquellas en las cuales se delegen el poder de toma de decisiones. Por lo tanto, los militares quedan excluidos en dichos procesos. Sin embargo, la realidad es otra, debido al poder y cierta autonomía que han adquirido los militares.
3 La cúpula militar está institucionalizada en la Junta Superior de las Fuerzas Armadas, a la cual pertenecen los comandantes de cada fuerza, el jefe de Estado Mayor Conjunto, el Inspector General y está presidida por el ministro de la Defensa.
4 Actualmente los ascensos a los rangos a partir de coronel deben contar con la aprobación del poder legislativo y ejecutivo, mientras que los demás son de competencia exclusiva de las fuerzas armadas.
5 A partir de una modificación en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (Lorfan) de fecha 22 de febrero de 1995, se establece un máximo de 33 años de servicio y una rotación anual. Por lo tanto, por ejemplo, un ministro de Defensa se desempeña, como máximo, durante un año.