Fecha/Date:04/01/98
El mercado venezolano de productos derivados del petróleo es, en volumen, de unos cuatrocientos mil barriles diarios, cifra que se ha mantenido relativamente estable desde principios de la década de los años ochenta. Para completar la totalidad del mercado nacional de productos derivados de los hidrocarburos, a ese volumen habría que adicionalmente agregar lo consumido de gas natural, que ha mantenido una tendencia de crecimiento y desde el año 1995 es superior al de producto derivados del petróleo. El proyecto de Gas Natural para Vehículos, mediante el cual se está transfiriendo de gasolina a gas natural una parte creciente de los vehículos dedicados al transporte colectivo, permite parcialmente entender tanto el estancamiento en volumen del mercado interno de productos derivados del petróleo, como el crecimiento de los volúmenes comercializados de gas natural. Un mercado de estas dimensiones, rondando los novecientos mil barriles diarios, lo convierte en el segundo mercado de Pdvsa, solamente superado por el de EE.UU. (Ver gráfico) Y, aunque Venezuela es el octavo país del continente de acuerdo al tamaño de su población, su mercado energético, medido siempre en volumen, es el sexto del continente americano y el cuarto entre los países latinoamericanos y del Caribe. Esto tiene su explicación por ser nuestro consumo per cápita el cuarto de América y, entre los países latinoamericanos y del Caribe, es solamente superado por Trinidad y Tobago.2
Desde inicios de la década de los años noventa, impulsada principalmente por los actuales directivos de la corporación petrolera nacional, Pdvsa, se ha venido avanzando en el diseño, puesta en práctica y desarrollo de una nueva política petrolera de Estado, La Apertura Petrolera, que es claramente de signo contrario a la que, hasta los años setenta, contó con un amplio consenso nacional. Por razones tanto económicas como políticas, desde los orígenes mismos de la industria, en el país se fue perfilando y consolidando un ideal según el cual, además de procurarse la mayor renta posible para el país, el Estado debía asumir cuotas crecientes en el control directo de la exploración, explotación, industrialización, almacenamiento, transporte y comercialización de los hidrocarburos. Este ideal alcanza su punto culminante con la promulgación de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, la Ley de nacionalización. Con la llamada apertura petrolera se inicia una agresiva política que ha tenido como norte lo contrario, es decir, traspasar del sector público al privado diversas actividades relacionadas con los hidrocarburos, además de reducir la participación fiscal petrolera. Y, con lo hasta ahora avanzado en el desarrollo de esta política, es evidente que el traspaso es principalmente hacia inversionistas privados extranacionales. Después de poco más de veinte años de la nacionalización de la industria petrolera, las viejas concesionarias, acompañadas de algunas nuevas transnacionales, regresan al país para participar en actividades medulares del negocio. Las asociaciones para la explotación de los crudos pesados de la Faja del Orinoco, los contratos operativos para la reactivación de los llamados campos marginales, las asociaciones para la exploración a riesgo de nuevas áreas y producción de hidrocarburos bajo el esquema de ganancias compartidas, son todas iniciativas abiertas a la participación del sector privado en las que predominan muy mayoritariamente los capitales privados transnacionales (Lander, 1998a). Hasta los sectores conexos nacionales, que según los propagandistas de esta nueva política se verían vigorosamente impulsados por ella, hoy reclaman que su participación en la Apertura se ve dificultada frente a competidores extranjeros.3 Menos explícito, pero igualmente importante para la política de apertura petrolera, ha sido ampliar la autonomía de Pdvsa frente al Estado y de toda la actividad de la industria petrolera.
Imbuidos por los nuevos paradigmas económicos propios de la globalización, con su afán de abrir mercados a la inversión extranjera en términos competitivos, los proponentes de la nueva política petrolera nacional no podían dejar de lado un mercado de las dimensiones arriba señaladas. Si bien es cierto que las tendencias actuales de globalización de la economía mundial son incuestionables, no es menos cierto que es ampliamente debatible el que estas tendencias sean, como tanto se afirma, el resultado natural de las transformaciones tecnológicas o del avance del mundo hacia la modernidad y, por ello, inevitables y frente a las cuales no hay opción o alternativa posible.4 Existe así mismo evidencias suficientes, documentada por numerosas publicaciones de organismos internacionales, que permiten afirmar que estas tendencias, resultado de procesos políticos de toma de decisiones tanto en ámbitos nacionales como internacionales, que no de procesos naturales, han tenido como consecuencia una agudización de la polarización social.5 Hoy en el mundo, y las sociedades latinoamericanas no escapan a ello, la brecha entre países ricos y pobres, y entre ricos y pobres al interior de la mayoría de los países, es mayor que hace veinte años (Domínguez Guevara, 1998, pp. 33-36).
La apertura petrolera es sin duda alguna la forma privilegiada como Venezuela, a lo largo de esta década y, por parte del Estado, de manera acrítica, se incorpora a los dictados de la globalización. Siendo que, por la incuestionable importancia de los crudos venezolanos en el mercado internacional de la energía, debería ser precisamente el petróleo la principal herramienta de políticas económicas para el desarrollo nacional, en un contexto internacional que ha demostrado ser adverso para los países no pertenecientes al primer mundo. Aunque las directrices de los organismos financieros internacionales, BM y FMI, recomiendan la privatización de todas las empresas del Estado, la privatización de Pdvsa no ha contado, hasta ahora, con respaldo político suficiente como para ser llevada adelante. El tema, sin embargo, sobre todo en su versión de la privatización parcial de la corporación mediante venta de acciones, ha estado en el tapete del debate público, contando entre sus reiterados promotores a su actual Presidente, el Ingeniero Luis Giusti.6 Pero a falta de la privatización, la apertura ha significado de hecho, la transferencia al sector privado de actividades que anteriormente eran realizadas por Pdvsa y sus filiales.
Es así como, formando parte integral de la ya no tan nueva política de apertura petrolera, desde Pdvsa, con el apoyo del Ejecutivo Nacional, se ha venido presionando para la apertura del mercado interno a la participación del sector privado. Y, nuevamente acá, cuando se habla de sector privado, es evidente que los promotores de esta política están pensando principalmente en capitales transnacionales. Basta ver las transparencias de las presentaciones ejecutivas o la publicidad de Pdvsa en televisión promocionando la apertura del mercado interno, para identificar cuales son los nuevos actores en que se piensa, además de la propia Pdvsa con su nueva marca PDV, al proponer la apertura del mercado interno: Mobil, Shell, Texaco, BP. En este trabajo vamos primero a revisar someramente la historia de la conformación de un mercado interno de los productos derivados de los hidrocarburos que, de acuerdo al ideal de esa época, llegó a estar bajo el control del Estado venezolano. Revisaremos los principales instrumentos jurídicos, decretos, resoluciones y leyes, que fueron definiendo este mercado y evaluaremos los éxitos y limitaciones de su implementación. Con la apertura, se comienza a cambiar de dirección también en el mercado interno. Mediante resoluciones del Ministerio de Energía y Minas (MEM) se dan los primeros pasos para cambiar de orientación. Pero el análisis del mercado interno de los hidrocarburos, tiene el especial interés de que es a propósito de este mercado que Pdvsa, siempre con el apoyo del MEM, toma la primera iniciativa legislativa, proponiendo un proyecto de ley, como parte de la política de apertura. Sería ésta la primera pieza del nuevo andamiaje jurídico para ajustarse a las nuevas realidades (Silva Calderón, 1996). Para el momento en que estaba finalizando la redacción del presente trabajo, el Congreso Nacional, para sorpresa de muchos, en su penúltima sesión de este período constitucional, el 2 de septiembre, aprobó la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos. Se ha llegado a afirmar que para la aprobación de la mencionada ley, se entregó a comandos de campaña de partidos tradicionales cantidades importantes de dinero.7 El día 11 del mismo mes el Presidente de la República, en compañía del Ministro de Energía y Minas, firmó el ejecútese correspondiente. Analizaremos, además del texto de la ley aprobada, los distintos proyectos que fueron presentados al parlamento y las primeras opiniones emitidas por los diversos actores, actuales y potenciales, del mercado interno que nos permitirán comparar las distintas posiciones presentes en el debate.
Leyes, decretos y resoluciones para ordenar un mercado
A lo largo de los años han sido varias las iniciativas legales implementadas por el Estado venezolano para regular el mercado interno de los productos derivados del petróleo. Desde los inicios de la industria, en unas épocas con mayor fuerza que en otras, estuvo siempre presente el planteamiento de transformar industrialmente volúmenes crecientes de crudos en el país, que tendrían en el mercado nacional uno de su destinos finales. Aunque en las décadas de los veinte y treinta, años en que Venezuela se incorpora como importante productor mundial de petróleo, el tamaño de nuestro mercado interno era muy pequeño comparado con el volumen total de la producción petrolera, debido a un sostenido crecimiento, actualmente ese mercado consume más del 10% del petróleo explotado en el país. Ya a finales de la década de los treinta Betancourt, en su columna del diario Ahora, proponía la creación de un minopolio fiscal para las ventas de gasolina en el país, argumentando la condición de servicio público que tiene la comercialización de estos productos (Betancourt, 1940, pp. 18-28). Importantes fueron, por ejemplo, los acuerdos entre las concesionarias extranjeras y el gobierno venezolano para que las primeras incrementaran su capacidad de refinación en Venezuela, acuerdos estos firmados dentro de la gran negociación que culminó con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos del 43 (Machado de Acedo, 1990, pp. 515-524). Igualmente importante fue la creación, por Decreto del Ejecutivo de abril de 1960, de la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) como empresa petrolera estatal. Tenía la CVP objetivos y metas que trascendían al mercado interno, pero desde sus inicio es éste el principal mercado en el cual participa directamente. Es así como en el Estatuto de la Corporación Venezolana de Petróleo, en su artículo segundo se le asigna a la corporación ...la compra, venta y permuta de los mismos [hidrocarburos] en cualquier forma, dentro o fuera del país (G. O., 1960, N° 26.234). Con la creación de la CVP el Estado se dota de un importante instrumento para participar en el mercado interno de productos derivados de los hidrocarburos, que en los años inmediatamente siguientes sería usado ampliamente.
Pero es quizás el Decreto de la Presidencia de la República N° 187 (G. O., 1964, N° 27.583), firmado por Raúl Leoni en noviembre de 1964, la primera acción del Estado dirigida principal y exclusivamente a intervenir y modificar las condiciones del mercado interno de productos derivados del petróleo. En sus seis considerandos iniciales, el decreto establece que el Estado, como factor de equilibrio, debe compensar los desarreglos en el mercado interno resultado de una competencia injustificada, que dan como resultado el que unas zonas del país resulten servidas en exceso, mientras otras resultan desatendidas. Se establece con claridad que la distribución y comercialización de los productos derivados de los hidrocarburos es un servicio público de alta importancia para el desarrollo nacional. En su articulado se establecen los requisitos y procedimientos para la obtención de permisos para el expendio de estos productos. Según ese decreto, en su artículo quinto, le corresponde al Ministerio de Minas e Hidrocarburos (MMH)8, mediante resolución a ser publicada en gaceta, fijar cada año el número y ubicación de nuevos establecimientos para el expendio de productos derivados de los hidrocarburos, así como las cuotas correspondientes a cada una de las empresas distribuidoras. Se establece también, en el artículo noveno, que el MMH fijará el número de establecimientos que las empresas distribuidoras deberán ceder a la CVP para alcanzar las metas establecidas en los Planes de la Nación. En el Segundo Plan de la Nación esta meta fue establecida en una tercera parte, en volumen, del mercado interno, meta esta que debería ser alcanzada para el año 1968. En el siguiente Plan de la Nación, el tercero, la alícuota parte correspondiente a la CVP se elevó a 50%. Se crea también con el decreto 187, en su artículo cuarto, un Comité de Programación adscrito al MMH y que tendría la responsabilidad de asegurar la aplicación racional de las disposiciones contenidas en él (G.O., 1964, N° 27.583; Vallenilla, 1990, pp. 278-283).
Los resultados de ese decreto no fueron del todo satisfactorios. Las concesionarias obstaculizaron y demoraron el traspaso de sus expendios a la CVP, no alcanzándose las metas propuestas para las fechas previstas. La CVP alcanzó una participación en el mercado interno equivalente a la tercera parte en el año 1972, cuando, de acuerdo a las metas, tal participación debió haberse alcanzado en el año 1968. Para el Tercer Plan de la Nación se pensó en un principio fijar como meta una alícuota de dos terceras partes del mercado interno para la CVP, pero luego, ante la evaluación de la experiencia no del todo exitosa de las metas fijadas en el Plan anterior, se fijó ésta en la mitad. Esta experiencia, valorada por algunos como frustrante,9 estimuló una iniciativa del Poder Legislativo que tendría por resultado la promulgación en junio de 1973 de la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos. (G.O., 1973, N° 1.591 Extraordinario) Mediante esta ley, por razones de conveniencia nacional y servicio de interés público, se reserva al Estado la explotación del mercado interno de los productos derivados del petróleo. En su primer artículo se identifican explícitamente tanto las actividades como los productos amparados y afectados por esta Ley. Los productos incluidos son: combustibles, gases de petróleo licuado (GPL), aceites, lubricantes, grasas, solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidráulicos, petrolatos, parafinas y asfaltos. Las actividades a las que se refiere la ley son: actividades de importación, de transportación, suministro, almacenamiento, distribución y expendio de los mencionados productos en el Territorio Nacional. Estas actividades, por disposición de esta ley en su artículo tercero, quedan reservadas a ser ejercidas por el Ejecutivo Nacional por intermedio de la CVP. De esas siete actividades, las de transporte, almacenamiento, distribución y expendio de los productos mencionados en el mercado interno podrán ser ejercidas directamente por la CVP o mediante convenios celebrados por la Corporación con personas naturales o jurídicas domiciliadas en el país. Las actividades de importación y suministro, por exclusión, quedan reservadas a ser ejercidas en exclusividad por el Ejecutivo Nacional por intermedio de la CVP, no pudiendo ser objeto de convenios con persona natural o jurídica alguna. Los precios de los productos en el mercado interno, al ser declarados éstos como de primera necesidad, quedan regulados a los que fije el Ejecutivo Nacional (art. 4). Se obliga a las empresas refinadoras, elaboradoras o manufactureras de los productos derivados de los hidrocarburos a suministrar a la CVP, a los precios y condiciones determinados por el Ejecutivo Nacional, los productos requeridos para satisfacer el mercado interno (arts. 5 y 6). Los particulares que deseen realizar actividades de transporte, almacenamiento, distribución y expendio, deberán, además de convenir con la CVP, obtener un permiso de distribución o expendio ante el MMH. Los artículos contenidos en las disposiciones transitorias establecen los procedimientos para el traspaso al nuevo régimen de todas las actividades contempladas en el artículo primero, dándose un plazo hasta el 31 de diciembre de 1976 para su culminación. En el artículo primero de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos de agosto de 1975, la llamada Ley de Nacionalización, de manera expresa, se afirma que ...el mercado de los productos derivados de los hidrocarburos, se regirá por lo dispuesto en ... la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos, (República de Venezuela, 1975) con lo cual la vigencia de esta ley se mantiene luego de la nacionalización.
En la Exposición de Motivos que acompañó al proyecto de la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos se presentaron argumentos de índole económicos, de seguridad nacional y de cumplimiento de políticas oficiales sancionadas con anterioridad.
Como argumento económico se señala que con los beneficios obtenidos con la explotación del mercado interno, las compañías concesionarias extranjeras de la época cubrían una cantidad sustancial de sus costos operativos totales en Venezuela, reduciendo sustancialmente la cantidad de divisas extranjeras que podrían ingresar al país. Se afirma textualmente que: ... el país reclama por razones de seguridad que el control del suministro de los productos derivados de los hidrocarburos esté en manos del Estado y no de empresas extranjeras. Es también parte fundamental de la argumentación, las dificultades que ha tenido el Ejecutivo Nacional para alcanzar las metas propuestas con el decreto 187 de noviembre de 1964. Se señalan los obstáculos colocados por las concesionarias en ceder los establecimientos de expendio y para suministrar los volúmenes de productos requeridos. Se mencionan además las deficiencias del decreto mismo que no permiten alcanzar las metas propuestas señaladas anteriormente durante la vigencia de los planes de la nación segundo y tercero.
Amparado en las atribuciones que la Ley de Mercado Interno en su artículo segundo le asigna, en marzo de 1984 el Ministerio de Energía y Minas dicta la Resolución N° 143 (G.O., 1984, N° 3.360 Extraordinario). Con esta resolución de siete artículos se regulan los horarios y turnos de funcionamiento de los locales de expendios al detal de combustible y demás productos derivados de los hidrocarburos, estableciéndose que estos establecimientos deben funcionar de 6:00 am. a 10:00 pm., 16 horas, todos los días. Además se señala que en los centros urbanos se establecerán turnos para el funcionamiento alterno de los establecimientos los días domingos.
El mismo día aparece en Gaceta la Resolución del MEM N° 144 (G.O., 1984, N° 3.360 Extraordinario). En esta resolución de veintiún artículos se establecen la normas para el manejo y expendio de combustibles, así como las sanciones a aplicar en caso de violación de las normas o adulteración de la llamada gasolina alta.
En el mes de julio del año 1985, dicta el MEM la Resolución N° 166 (G.O., 1985, N° 33.256). En esta resolución de veintiún artículos se establecen las normas para la obtención del permisos para concesiones de expendio y las condiciones para el ejercicio de la actividad de comercialización al detal para consumidores finales amparada por dicho permisos. Se señalan también las sanciones previstas a ser aplicadas en casos de incumplimiento de las disposiciones contenidas en la resolución. De manera expresa se señala que las denominaciones comerciales, es decir, las marcas de los productos derivados de los hidrocarburos que sean comercializados por el expendio, deben ser las de la operadora filial de Pdvsa con la cual el concesionario expendedor tiene contrato de concesión.
En junio del año 1986 el Ministerio dicta las normas para la obtención de permisos para concesiones de distribución y las condiciones de ejercicio de la actividad de distribución. Estas normas aparecen en la Resolución N° 152 (G.O., 1986, N° 3.827 Extraordinario). Se define la actividad de distribución como la de comerciar los productos derivados de los hidrocarburos contemplados en la Ley de Mercado Interno, llevándolos desde las instalaciones de almacenaje hasta los expendios de combustible, a los intermediarios o al consumidor final. Norma también la actividad de los llamados intermediarios, quienes dependen por contrato y están bajo la supervisión de un concesionario distribuidor y actuarán bajo licencia aprobada por el MEM. Se señala en la resolución que la operadora filial de Pdvsa le asignará al concesionario distribuidor un territorio geográfico determinado para la realización de su actividad, pudiendo también asignarle un número específico y determinado de establecimientos de expendio para que los provea de los productos derivados de hidrocarburos. Por ser un servicio público, los concesionarios distribuidores y los intermediarios se ven obligados, por esta resolución, a suministrar los productos que distribuyen o revenden a cualquier consumidor que los solicite dentro del territorio asignado. Se protege con esta disposición a los concesionarios de establecimientos de expendio de posibles prácticas comerciales que favorezcan a unos expendedores en detrimento de otros. Los concesionarios distribuidores sólo podrán operar para el mercado interno, quedándoles vedado toda actividad de exportación. También se establece en la resolución que los concesionarios distribuidores y sus intermediarios deben distribuir y revender los productos con las marcas comerciales de la operadora filial de Pdvsa respectiva. Se señalan, así mismo, las causales de anulación de permisos y licencias y las sanciones a incumplimientos de lo pautado en la resolución.
Además de las resoluciones comentadas, en todos estos años y cada vez que ello ha sido necesario, el Ministerio de Energía y Minas, de acuerdo al artículo cuarto de la ley que declara a los productos derivados de los hidrocarburos como artículos de primera necesidad, ha dictado resoluciones para fijar para todo el territorio nacional los precios de los combustibles, lubricantes, liga para sistemas de frenos, etc., tanto al mayor como al detal, así como los fletes para su transporte.
En sus propios términos, la política pública iniciada con la fundación de la CVP y con el decreto 187 de 1964, profundizada con la ley de 1973 y las resoluciones subsiguientes, ha tenido tanto éxitos innegables, como notorias deficiencias. Hasta fines de la década de los ochenta la orientación de la política oficial en torno al mercado interno fueron bastante claras y consistentes con los lineamientos de la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos promulgada en el 73. Entre los logros de esta política, nada menor por cierto, cabe señalarse los obtenidos en la red de distribución construida en el país, que hace que este servicio de interés público esté fácilmente al alcance en prácticamente todo el territorio nacional. Hoy en día hay establecimientos de expendido en las zonas más apartadas del país, lo cual ha contribuido a una mejoría importante de la actividad económica y social en esas regiones. Son aproximadamente 1500 estaciones de servicio, de las cuales menos del 10% son propiedad de Pdvsa, siendo el resto manejadas por capital privado nacional. Además, por ser los combustibles y lubricantes artículos de primera necesidad los precios a nivel de consumidor final se han mantenido uniformes para todo el país. Por otra parte, el monopolio estatal sobre el mercado interno, ha permitido que el Ejecutivo Nacional maneje a discreción los precios, teniendo como consecuencia que en más de una oportunidad los hayan fijado o mantenidos privilegiando criterios exclusivamente políticos, sin ponderar adecuadamente otras variables de tipo económicas. Voceros de Pdvsa en más de una oportunidad han sostenido que la rentabilidad del mercado interno ha sido negativa. El precio de los combustibles, por su impacto, ha sido en el pasado reciente de alta volatilidad política. Pero el criterio del cual parte Pdvsa para afirmar que en el mercado interno se generan pérdidas, se basa en comparar los precios internos, con los valores alternos de exportación a puerta de refinería, los llamados precios FOB. Aparece aquí con nitidez una diferencia de interés entre Pdvsa, que busca el mayor beneficio por su actividad comercial no importa donde ella se realice, y los de otros sectores de la economía nacional interesados en beneficiarse de nuestra condición de país petrolero que debería traducirse en ventaja comparativa. Además, está profundamente arraigado en la conciencia del venezolano común que, como dueños colectivos de nuestra principal riqueza, nos corresponde por derecho disfrutar de precios menores a los internacionales. La resistencia popular a los incrementos en el combustible lo han demostrado en más de una oportunidad. De allí la alta sensibilidad política de esta materia. Cierto es que en algunas oportunidades el MEM ha mantenido los precios en el mercado interno deprimidos en exceso, pero tampoco parece ser adecuado usar los precios FOB para el mercado interno. Los costos reales de producción de combustibles para el mercado interno es una información de muy difícil acceso, pero entre esos costos y los precios de exportación a puertas de refinería, ha habido siempre una franja amplia que permite conciliar el mantenimiento de ventajas comparativas para otros sectores de la economía en el país y para el conjunto de sus ciudadanos, con la obtención de razonables rentabilidades para la industria e ingresos fiscales para la República.
Un rezago del mercado interno de los últimos años es la calidad de los productos que en él se comercializan. Para citar el más notorio, se sigue comerciando en el país únicamente combustible con plomo, siendo como es ampliamente conocido los negativos efectos que los aditivos basados en este metal producen al ambiente. Tanto en las refinerías ubicadas en el país, como en las de propiedad total o parcial de Pdvsa en EE.UU. y Europa, se producen combustibles que satisfacen las regulaciones de los países más exigentes en materia ambiental, que, entre otras, prohiben el uso de aditivos con plomo. Pues bien, disponiendo a plenitud de esa capacidad, a los venezolanos se nos condena a continuar consumiendo combustibles más contaminantes. Este hecho se ha esgrimido como argumento a favor de la apertura del mercado interno, pues la competencia interna llevaría a mejorar la calidad de los productos, pero la experiencia internacional indica que es principalmente mediante estrictas regulaciones públicas que se introducen al mercado mejoras en los combustibles para atenuar sus efectos contaminantes. En este terreno claramente se echa de menos una presencia más firme del Estado venezolano.
La apertura petrolera y el mercado interno
La apertura del mercado interno de productos derivados de petróleo es, como ya hemos afirmado, parte integral de la política de apertura petrolera iniciada en Venezuela a principios de la presenta década. Respondiendo a los reclamos de la globalización, se argumenta que nuestro mercado interno debe abrirse para que participen aquellas empresas con las cuales compite Pdvsa y sus filiales en otros mercados del mundo. Desincentivar el llamado contrabando de extracción, valorar justamente los hidrocarburos y no venderlos por debajo de su precio FOB, permitir la inversión privada para dinamizar el mercado interno, no distraer recursos públicos que son prioritarios en otras actividades del quehacer nacional, mejorar la calidad de la atención al consumidor, son argumentos esgrimidos al defender la apertura del mercado interno.
Pero al igual que el resto de las actividades sometidas al proceso de apertura petrolera, la iniciativa de liberar el mercado interno se ve inicialmente confrontado con un marco jurídico regulador diseñado para la intervención activa del Estado. Aún así, Pdvsa llegó a estar tan confiada en que sus propuestas para el mercado interno terminarían por imponerse, que en julio de 1996 decide una reestructuración de la corporación en la cual crea una nueva filial, Deltaven, que desde enero del año siguiente tiene a su cargo toda la gestión de comercialización en el mercado interno y le asigna como objetivo a esta nueva filial impulsar la apertura del mercado interno a la participación del sector privado. (Pdvsa, 1996, pp. 39-40) También a semejanza de iniciativas en otras áreas de la industria, los primeros pasos para la apertura del mercado interno se hicieron mediante resoluciones de validez legal, por lo menos, dudosa.10 Como lo afirma Domínguez Guevara al comentar los cambios en la cultura política en los países sometidos a procesos de ajuste estructural: ...La modalidad que más repite es la de legislar por decreto importantes reformas en política económica, y después reprimir selectiva o ampliamente las respuestas políticas de los afectados por las reformas decretadas (Domínguez Guevara, 1998, p. 49). Veamos.
En mayo de 1992 el Ministerio de Energía y Minas dicta la Resolución N° 120, (G.O., 1992, N° 34.967) asignándole carácter prioritario al suministro para el mercado nacional tanto de los productos provenientes de la refinación del petróleo y de las plantas de gas natural, llamándolos productos refinados, como los que de ellos se derivan mediante procesos industriales posteriores. (art. 1) A tal efecto y mediante esta resolución, se regula el suministro de productos refinados por parte de las filiales de Pdvsa a empresas industrializadoras ubicadas en el país para que los utilicen como insumos o materias primas para la manufactura de productos semielaborados o terminados destinados al mercado petroquímico y de especialidades, tanto nacional como de exportación. Esta resolución estuvo dirigida fundamentalmente a fortalecer y estimular las industrias petroquímicas establecidas en el país al garantizarles el suministro de sus principales insumos.
En diciembre del año siguiente la resolución anterior es modificada en dos de sus atículos, mediante la Resolución N° 537 (G.O., 1994, N° 35.372). En su segundo artículo, además de asegurar el suministro a las empresas industrializadoras de productos petroquímicos, incorpora a empresas industrializadoras que usen aceites básicos como insumos para la manufactura de todo tipo de productos lubricantes terminados destinados al mercado nacional y a la exportación. Se agrega adicionalmente la posibilidad de fabricar, para consumo del mercado interno, liga para sistemas de freno, aceites de silicona, inhibidores de corrosión y antioxidantes. Con la distinción, establecida por la resolución N° 537, entre productos refinados y los que de ellos se derivan, incluyendo entre estos últimos a todo tipo de lubricantes terminados, grasas, fluidos para sistemas hidráulicos y ligas para sistemas de frenos, se abre la posibilidad que el sector privado, principalmente el transnacional, participe en el suministro de productos derivados de los hidrocarburos para el mercado interno que, en sentido estricto y de acuerdo a la Ley del 73 todavía vigente para estos productos, está reservado exclusivamente al Estado. En su primer artículo esta ley mencionaba expresamente los productos derivados de hidrocarburos afectados por ella y entre ellos se incluian explícitamente, además de los combustibles, lubricantes, grasas, solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidráulicos... La resolución 537 introdujo una interpretación nueva de los alcances de la Ley, al restringirla a los llamados productos provenientes de la refinación del petróleo, excluyendo a los productos obtenidos mediante transformaciones industriales posteriores. Con esta singular resolución, y su implementación posterior, se forzó la barra de la legalidad llegándose a permitir la importación para el mercado interno de alguno de estos productos. Se permitió, además, la concurrencia al mercado nacional de marcas de productos (aceites, lubricantes, liga para sistema de frenos, etc. (Shell. Mobil, Texaco, etc.) que desde la plena vigencia de la Ley de Mercado Interno y por expresas disposiciones legales no se veían en el país. Se estableció también, que los precios de venta de los productos refinados a ser suministrados por la filial de Pdvsa a las empresas industrializadoras, si eran comerciados internacionalmente, serían los precios FOB puerto venezolano, es decir, los alternos de exportación. Este criterio para la fijación de precios es usado por vez primera en esta resolución y, como veremos más adelante, quiso ser extendido para la fijación de los precios de los combustibles en el mercado interno venezolano.
En noviembre de 1997 se publica en Gaceta la Resolución del Ministerio de Energía y Minas N° 438 (G.O., 1997, N° 36.337). Con ella se derogan las resoluciones 143, 166 y 152 comentadas anteriormente. A diferencia de las derogadas, esta nueva resolución unifica en una sola las normas y requisitos para la obtención de los permisos de Distribución y Expendio de Productos Refinados Derivados de Hidrocarburos y Condiciones para el Ejercicio de dichas actividades. Desde su formulación como proyecto, el MEM lo denominó Proyecto de Resolución para la Apertura Temprana del Mercado Interno de los Hidrocarburos. La estrategia inicial de Pdvsa, que contó siempre con el apoyo del MEM, para la apertura del mercado interno, suponía la aprobación por parte del Congreso Nacional de una nueva ley para desregularlo. El dictado de esta resolución por parte del Ministerio obedeció a las demoras que tuvo en el Congreso la aprobación del nuevo instrumento jurídico. Como queda expresa y claramente señalado en la exposición de motivos del proyecto de resolución: A través de este proyecto se trata de dar señales inequívocas de que se va hacia la apertura del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, es decir, hacia el establecimiento de un régimen de libre competencia que conduzca, entre otros beneficios de importancia para el país, a la mejora sustancial de la calidad de los servicios prestados al público, y para lo cual la adaptación a un sistema de economía abierta del marco legal que lo rija, es absolutamente indispensable.11
Con esta resolución del MEM se busca alcanzar varios objetivos. Algunos de ellos perfectamente compatibles con la Ley de Mercado Interno vigente y otros colocados, sino al margen, por lo menos al borde mismo de ella. Es claro, como ya hemos comentado, que, tanto en su articulado como en su exposición de motivos, la Ley de Mercado Interno del 73 estuvo diseñada para fortalecer la participación y el control del Estado sobre el mercado de productos derivados de los hidrocarburos en el país. La resolución 438, y la 75 que posteriormente la sustituye, por el contrario, están orientadas a ... incentivar la participación del sector privado en las actividades del mercado interno.12 Para ello, entre otras cosas, se modifican, simplifican o eliminan requisitos para tramitación y obtención de permisos de distribución y expendio. Es así como con una sola resolución de catorce artículos, se derogan tres resoluciones que en conjunto tenían sesenta y seis. Algunas cosas se flexibilizan, como el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio que, como ya señalamos antes, de acuerdo a la Resolución N° 143 derogada por ésta, debían funcionar de seis de la mañana a diez de la noche. La nueva reglamentación fija un horario mínimo de 6:00 am. a 9:00 pm., dejándose en libertad al expendedor para ampliar las horas de prestación de servicio. Se elimina el permiso tramitado ante la operadora filial de Pdvsa, para tramitarse ahora única y directamente ante MEM. Se insiste en la dirección iniciada con la resolución 537 anteriormente comentada, es decir, los permisos de distribución y expendio objetos de esta resolución son para el mercado interno de los llamados productos refinados y no para los productos derivados señalados en la Ley del 73. Mientras que en el artículo primero de la resolución 166, por ejemplo, se define la actividad de expendio como: Consiste en vender al por menor directamente al consumidor final, en un Expendio de Combustibles, los productos señalados en la Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos (G.O., 1985, N° 33.256, Resolución del MEM N°166, art. 1), en la resolución 438, redacción que se repite idéntica en la 75, la misma actividad es definida como: Es la venta al consumidor final de los productos refinados en expendios de combustibles. Y se entiende por productos refinados: Los productos provenientes de la refinación del petróleo y de las plantas de procesamiento de gas natural. (G.O., 1997, N° 36.337, Resolución del MEM N° 438, art. 1). Con este elemental artificio, pero de validez legal dudosa, se excluye del ámbito de la aplicación de esta resolución, y por esta vía de la Ley, a productos como lubricantes, grasas, ligas para sistema de frenos y fluidos de sistemas hidráulicos, quedando liberados de toda restricción en el mercado nacional, posibilitándose incluso, su libre importación. En contraste con la Resolución N° 152, esta nueva resolución no hace mención alguna al espacio geográfico objeto de los permisos de distribución, ni a la obligatoriedad de suministrar los productos distribuidos a establecimientos de expendio. La relación entre distribuidores y expendedores, según esta resolución, quedan por tanto reguladas por contratos privados entre estos dos actores del mercado interno, sin control, condiciones ni vigilancia de parte del MEM como órgano ejecutivo del Estado.
Cuatro meses después, en marzo de 1998 aparece en Gaceta la Resolución del Ministerio de Energía y Minas N° 75 (G.O., 1998, N° 36.413). Esta nueva resolución es idéntica en todos sus artículos menos el segundo a la Resolución N° 438, a la cual deroga. Se incorpora en la nueva redacción, un requisito adicional a entregar por parte de los solicitantes de permisos de distribución y expendio que consiste en Demostrar a éste el Ministerio que posee los recursos necesarios para hacer posible el transporte de los productos refinados derivados de hidrocarburos, desde las plantas de Distribución hasta los Expendios de Combustible. No precisa la resolución en qué consiste tal demostración, ni establece diferencias para el cumplimiento de este requisito entre los permisos de distribución y los de expendio. Es de suponer, entonces, que para los solicitantes de permisos de distribución se trataría de demostrar la posesión de recursos materiales, como camiones cisterna. Para los solicitantes de permisos de expendio, es también de suponer, la demostración requerida tendría que satisfacerse mediante la posesión de medios propios para ese transporte, difícil de cumplirse en caso de pequeños inversionistas, o mediante la formalización de contrato privado de éstos con algún mayorista. Con esta resolución y su nuevo requisito, resulta claro, la experiencia internacional así lo constata, que la relación entre mayoristas y minoristas de esta forma definida, favorece la concentración del mercado interno en manos de unos pocos grandes distribuidores y/o expendedores, perjudicando a los pequeños y medianos inversionistas.
Pero la principal iniciativa para abrir el mercado interno a la participación plena del sector privado, lo constituye, sin duda, la propuesta de Ley que recibió inicialmente el nombre de Proyecto de Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos a la Participación de los Particulares, elaborada por Deltaven y presentada al Congreso Nacional por el Ministerio de Energía y Minas. Este proyecto fue presentado el año 1997 y, a la luz de los éxitos legislativos alcanzados hasta ese momento con otras iniciativas de la apertura petrolera que requirieron de la aprobación parlamentaria, los proponentes, en un principio, estimaron que sería aprobado sin mayores dilaciones ni modificaciones. Pero la realidad fue otra. Las resoluciones más recientes comentadas unos párrafos más arriba fueron aprobadas por el MEM en vista a las demoras del Congreso en aprobar la nueva ley. En agosto de ese mismo año se le introducen algunos cambios menores al proyecto y se le modifica el nombre: Proyecto de Ley Orgánica para Promover en Venezuela el Desarrollo del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos. Sin duda que el derrumbe de los precios del petróleo contradice uno de los supuestos básicos que apuntalan la nueva política petrolera y, por esta vía, ha contribuido a sembrar incertidumbres sobre la política en su conjunto. La apertura se plantea como la vía para alcanzar las metas, fijadas por Pdvsa, de expansión de los volúmenes de producción nacional, consistentes en llegar a más de seis millones de barriles diarios para mediados de la próxima década. Hoy la mayoría de los analistas coinciden al afirmar que la recuperación de los precios demorará varios años y que la razón estructural principal para esta depresión de los precios es la existencia de un mercado donde la oferta excede a la demanda en unos dos o más millones de barriles por día. Más aún, los recortes de producción acordados por Venezuela con otros países productores, dentro y fuera de la OPEP, no han afectado, por ejemplo, la producción de los campos marginales operados bajo convenios operativos, que ya alcanzan más de cuatrocientos mil barriles diarios.13 Los recortes se han hecho en los pozos operados directamente por Pdvsa, cargando con la totalidad del sacrificio de los 525 mil barriles. El control del Estado se va restringiendo y áreas de la producción quedan fuera de su alcance. No hay que olvidar que lo producido en los llamados campos marginales supera ya el 10% de la producción nacional y que todavía no han entrado en producción ni la mayoría de los campos negociados en la tercera ronda, ni las áreas sometidas a convenios de asociación bajo el esquema de ganancias compartidas. La situación manifestada en el derrumbe de los precios, ingrediente importante de la severa crisis económica actual del país, generó en influyentes sectores del liderazgo nacional, dudas sobre la política de apertura petrolera y enfrió un tanto el entusiasmo y las certezas que hasta hace pocos meses compartían amplios sectores de la sociedad. Y estas dudas se trasladaron al debate parlamentario sobre la nueva Ley para el mercado interno, demorándolo y dándole cabida a otras opiniones. Pudo más el deterioro de los precios, que debates, cuestionamientos y demandas para propiciar en el Congreso una reflexión más cautelosa y responsable sobre los destinos de nuestra principal industria.14
El objetivo principal de Pdvsa con la apertura del mercado interno es el de lograr mejorar sus ingresos en este mercado. En palabras de la corporación: La orientación estratégica de Pdvsa, prevista en el Plan de Negocios, contempla racionalizar el uso de los hidrocarburos en el mercado interno y valorarlos al precio de exportación a puerta de refinería. El propósito es que la corporación perciba por la entrega de sus productos, un ingreso equivalente al que obtiene cuando los vende en el exterior.15 En la exposición de motivos del proyecto de Ley, la misma idea se presenta en los términos siguientes: Una de las características fundamentales de mercado de competencia es la libertad de los actores para la fijación de los precios en todos los niveles de la cadena de comercialización, de manera que estos reflejen el costo de oportunidad de los bienes. Esto implica que los precios de los productos entregados en nuestras refinerías deberán ajustarse a los precios equivalentes de exportación en los puertos venezolanos (Ejecutivo Nacional, 1997, p.10). Este objetivo de Pdvsa, que el MEM hizo suyo, pone de bulto las contradicciones, o por lo menos tensiones, que pueden presentarse entre los intereses propios de la corporación y los de otros sectores de la economía nacional. Como ya mencionamos antes, entre los costos reales de producción y los precios equivalentes de exportación en los puertos venezolanos, hay una amplia banda que da origen a lo que tradicionalmente ha sido una importante ventaja comparativa de Venezuela.16 Precios de los combustibles, y demás productos derivados de los hidrocarburos, menores a los internacionales tienen un importante efecto multiplicador. Es del interés de Pdvsa obtener los mayores beneficios de su actividad. Debería ser del interés del Ejecutivo Nacional, en cuanto servicio de interés público y por razones de conveniencia nacional (G.O., 1973, N° 1.591 Extraordinario, art. 1, p. 1), propiciar el equilibrio entre esos intereses de Pdvsa y los de otros sectores de la colectividad nacional.
Es también explícito en las exposiciones de motivos de las dos versiones presentadas por el Ejecutivo Nacional al parlamento, que esta apertura del mercado interno está orientada a satisfacer los compromisos con, o exigencias de, actores económicos extranacionales. Se afirma que los fundamentos básico0s que inspiraron el proyecto de ley ...fueron el objeto de los planes y estrategias concertados entre Venezuela y el Fondo Monetario Internacional. (Deltaven, s/f, p. 3) En el segundo proyecto también se afirma que ...nuestro mercado interno está cerrado para aquellas empresas con las cuales competimos en muchos otros mercados. Y debido a la incorporación de Venezuela al GATT y a la firma de acuerdos comerciales regionales, Uno de los elementos exigidos por nuestros socios comerciales actuales y potenciales es la apertura de nuestro mercado en todas sus áreas. (Ejecutivo Nacional, 1997, p. 5) Se olvida mencionar que los mercados en los cuales participa Venezuela son todos deficitarios de productos derivados de hidrocarburos y están forzados a importar. No es el caso de Venezuela.
En la publicidad que se le ha hecho a la necesidad de desregular el mercado interno, mucho se ha insistido en que se persigue como objetivo prioritario el mejorar la calidad tanto del servicio prestado, como de los productos vendidos al consumidor final. El modelo de establecimientos que se nos propone pareciera ser el de los grandes locales de expendios, super estaciones de servicios, comunes principalmente en EE. UU., con sus servicios de lavado y engrase de vehículos, las llamadas "tiendas de conveniencias", franquicias de comida rápida, cajeros bancarios automáticos, etc. Se argumenta que para incentivar las necesarias inversiones para dotar al mercado nacional de este tipo de locales, la apertura es imperiosa. Se argumenta además, que un buen servicio al consumidor final sólo es alcanzable en estos establecimientos. Muchas observaciones podrían hacerse a esta argumentación. Si bien es cierto que estos establecimientos todavía no son muy numerosos, sin necesidad de apertura del mercado interno ya son varios los que funcionan en el país, algunos instalados por la propia Pdvsa y otros por inversores privados nacionales. La argumentación podría hacerse más bien al contrario. En un mercado regulado, al no existir la posibilidad de competir con precios, la principal fuente de obtención de mayores ganancias es el aumento de los volúmenes comercializados. Es en el terreno de la mejora de la calidad del servicio al consumidor final donde se establece la competencia para incrementar volúmenes de venta. Además, alrededor de la mayoría de los establecimientos de expendio ubicados en las carreteras nacionales, existen ya, con mayor o menor formalidad, los servicios que ofrecerían las superestaciones. Cuando el Embajador Davidow se despidió del país, un periodista le preguntó que echaría de menos de Venezuela. El Embajador, seguramente sorprendiendo al periodista, respondió: los sandwiches de pernil de la Encrucijada. Ni estos famosos sandwiches, ni las cachapas de Barlovento deben su existencia a la apertura del mercado interno de los combustibles, ni a la proliferación de superestaciones de servicio. Por el contrario, con estos grandes establecimientos de expendio, homogéneos y uniformados, con sus "tiendas de conveniencia" y franquicias internacionales de comida rápida, se podría correr el riesgo de que desaparezcan. Hay también aspectos culturales que intervienen en la apertura del mercado interno en marcha.
En cuanto a la calidad de los productos vendidos, es claro que ha sido responsabilidad exclusiva del Estado el permitir que en el mercado interno se continúe comercializando, por ejemplo, combustibles con plomo prohibidos en otros países por la contaminación ambiental que su consumo producen. Pdvsa en sus refinerías ubicadas en el país produce las llamadas gasolinas reformuladas para la exportación, que cumplen con las especificaciones del Clean Air Act, mientras siguen produciendo gasolinas más contaminantes para el mercado interno. Pdvsa tiene, tanto en sus refinerías en el país como en las de Citgo, experticia tecnológica para la producción de productos derivados de hidrocarburos de la más alta calidad. No es atribuible a un exceso de intervención del Estado el que en el mercado venezolano se comercialicen productos más contaminantes, ni son las fuerzas del mercado las que pondrán remedio a esta situación.
El proyecto de Ley Pdvsa-MEM es de signo opuesto a la ley de 1973. En su primer artículo: El ejercicio de las actividades atinentes al mercado interno de los productos derivados de hidrocarburos queda abierto a la libre concurrencia. En su segundo artículo define al mercado interno como... todas las actividades de suministro, transporte, almacenamiento, distribución, procesamiento y expendio de los productos derivados de hidrocarburos que se cumplan a partir de la entrega de productos que hagan las refinerías propiedad de las empresas operadoras de Petróleos de Venezuela, S.A., a quienes estuviesen dedicados al ejercicio de las referidas actividades, o a partir de la importación de dichos productos con destino al mercado interno. No se declaran a estos productos como artículos de primera necesidad y, por lo tanto, de acuerdo a este proyecto, el Estado debería renunciar a su atribución, fijada en la ley del 73, de fijar los precios en las distintas fases del mercado interno. El precio en las refinerías deberá ser publicado por las empresas suplidoras, mientras que los precios para el consumidor final no tienen regulación alguna. A diferencia del la ley del 73 de 31 artículos, el proyecto de Pdvsa es extremadamente simple con sólo ocho artículos en su versión inicial, a la que luego se le agregaron dos más. El papel del Estado se reduce al de controlador e inspector similar al de cualquier otra actividad económica en el país.
La relación entre los distintos actores del mercado interno quedarían, al no estar reguladas por la ley propuesta, a contratos privados entre particulares. Experiencias en otros país muestran que en mercados ampliamente desregulados, se produce una fuerte tendencia hacia la concentración, reduciéndose el número de estaciones de servicio y creciendo los volúmenes de venta por establecimiento. Se incrementa también el número de locales de expendio operados directamente por compañías integradas, debilitando la participación de operadores independientes (Magallanes, 1998).
En noviembre de 1996 un grupo de parlamentarios de la fracción del partido socialcristiano Copei, le presentó al presidente del Congreso de la República su proyecto de Ley Orgánica del Mercado Interno de los Hidrocarburos y que también formó parte de la discusión parlamentaria. Aunque en su exposición de motivos se afirma que el proyecto ... propicia a que las fuerzas del mercado sean las que lo dinamicen..., su articulado parece estar más bien dirigido a corregir y actualizar la ley de 1973, pero sin cambios radicales de rumbo. Sigue estando reservado al Estado ...como servicio de interés público, por razones de conveniencia nacional y social, el comercio interno de los hidrocarburos y sus derivados para uso energético (art. 1). También son declarados estos productos como artículos de primera necesidad (art. 3). En los artículos 4 y 6 se establece que los productos comercializados en el mercado interno deberán ser de óptima calidad. En cuanto a la política de precios, el proyecto señala que debe estar orientada, además de promover la competencia en las actividades de suministro, transporte, distribución y expendio, a fomentar el desarrollo económico social del país. (art. 7) Por esta razón, será el Ejecutivo Nacional el facultado para diseñar y aprobar los esquemas de precios para el mercado interno. Quizás el aporte más interesante de este proyecto sea lo relativo a garantizar, por ley, el que la calidad de los productos comercializados en el mercado interno sea óptima.
El tercer proyecto que estuvo en la agenda de discusión parlamentaria, con el nombre de Proyecto de Ley de Flexibilización del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, fue el presentado por la Federación Nacional de Asociaciones de Empresarios de Hidrocarburos (Fenegas). En este proyecto se propone reservar al Estado, ...por razones de orden estratégico y de conveniencia nacional, la importación y el suministro de los Productos líquidos Derivados de Hidrocarburos, para uso energético (art. 1). Por exclusión, se dejan fuera del alcance de la ley propuesta los productos derivados de hidrocarburos de usos distintos al energético, es decir, aquéllos que sí están incluidos en la ley de 1973, como aceites, lubricantes, fluidos para sistemas hidráulicos, asfaltos, etc. El aporte más interesante de este proyecto es que diferencia con precisión las distintas actividades y actores que comprenden el mercado interno y define el rol que a cada uno le corresponde. El proyecto propone permitir la realización de las actividades de transporte, almacenamiento, distribución y expendio en el territorio nacional, bajo esquemas de libre competencia, a partir de las plantas de llenado o de suministro. Los actores principales identificados en el proyecto, además de Pdvsa y sus filiales, son los distribuidores mayoristas, los minoristas de combustible o detallistas y los transportistas detallistas. Las actividades de producción, refinación, transporte, recepción, almacenamiento y trasvase de combustible para su distribución posterior en las plantas de llenado, quedan reservadas al Ejecutivo Nacional para ser ejecutadas por intermedio de Pdvsa y sus filiales. Inspirados en legislaciones similares en otras partes del mundo, incluidos algunos estados de los EE. UU., Fenegas sugiere que un mismo actor no pueda participar simultáneamente en más de un actividad al proponer que... debe existir una total desvinculación operacional entre el Distribuidor Mayorista y el Minorista de combustibles o Detallista.(art. 8) Así mismo propone la posibilidad de que existan detallistas independientes sin compromiso permanente con distribuidor mayorista alguno, y por tanto no identificados bajo ninguna marca comercial. Lo que en otros países se denominan expendios punto blanco. Para la defensa de estos actores, Fenegas propone en su proyecto, que ellos podrán comprar combustible a cualquier Distribuidor Mayorista o directamente a las plantas de llenado operadas por las filiales de Pdvsa (arts. 9 y 10). Se establece en el proyecto que el MEM, entre otras atribuciones, deberá velar porque la calidad de los productos sea óptima y por que ninguno de los actores del mercado interno se niegue injustificadamente a satisfacer las demandas de compra de productos o de prestación de servicios. (art. 5). Por último, vale la pena destacar la Comisión Nacional para la vigilancia y control de la libre competencia en el Mercado Interno de los productos derivados de Hidrocarburos (art. 14) Sería ésta una comisión integrada por tres miembros, adscrita al MEM, a ser designados uno por el propio Ministerio, otro por Pdvsa y el tercero por Fenegas. Tendría esta comisión como función el ventilar las denuncias de prácticas que menoscaben la libre competencia entre los diversos actores del mercado interno (art. 15).
Los proyectos comentados, sobre todo el primero y el último, muestran con transparencia los intereses de los proponentes en el mercado interno de los productos derivados de hidrocarburos. Pdvsa procura librarse de trabas para la fijación de precios en el mercado interno, siendo su ideal que al contabilizar la venta de un barril procesado, a puerta de refinería, el asiento fuese siempre el mismo, sin importar su destino final. Fenegas por su parte, defiende la participación de sus agremiados. La experiencia internacional indica que en mercados abiertos se produce una alta concentración en manos de las empresas verticalmente integradas. Las pequeñas empresas detallistas más temprano que tarde son desplazadas.
El once de septiembre el Presidente Caldera promulga la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de Vehículos Automotores (G.O., 1998, N° 36.537), aprobada por el Congreso nueve días antes. El texto aprobado difiere bastante de cualquiera de los propuestos. Como el nombre mismo de la ley aprobada indica y es ratificado en su primer artículo, se trata de legislar sobre el mercado interno de combustibles para vehículos automotores y no sobre la totalidad de los productos derivados de hidrocarburos. En contra de lo que se proponía en los proyectos presentados, la nueva ley no deroga la ley del año 73. En su último artículo dice textualmente: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación preferente en la materia de que trata (art. 10). Con esta redacción, la ley del 73 permanece vigente para todas las actividades y productos derivados de los hidrocarburos no combustibles. Es decir, que continua reservado... al Estado como servicio de interés público y por razones de conveniencia nacional la explotación del mercado interno de los siguientes productos derivados de hidrocarburos: ..., gases de petroleo licuado (GPL), aceites, lubricantes, grasas, solventes, ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemes hidráulicos, petrolatos, parafinas y asfaltos (art. 1). La ley recientemente aprobada excluye de manera explícita de su ámbito de competencia a los productos no combustibles derivados de los hidrocarburos.
Pero, por su volumen, los más importantes productos derivados de los hidrocarburos son sin lugar a dudas los combustibles. En la ley aprobada se define como mercado interno al que se inicia a partir del suministro en las plantas de llenado, reservándose el Estado las actividades aguas arriba de las plantas de llenado. Se reserva así mismo el Ejecutivo Nacional la fijación de los precios de venta en dichas plantas. (art. 2) En el artículo tercero se le da al Ejecutivo Nacional la potestad de fijar los precios de la gasolina y otros combustibles para el consumidor final en el mercado interno. Estos dos artículos contrarían el espíritu y el texto de los proyectos presentados por Deltaven y el Ejecutivo, pero se acoge la propuesta de Fenegas de reservar al Estado, por intermedio de Pdvsa y sus filiales, todas las actividades hasta las plantas de llenado. Como vemos, uno de los principales objetivos de Pdvsa con la apertura del mercado interno, como lo era el mejorar sus ingresos en este mercado quitándole al Ejecutivo toda intervención en la fijación de precios en cualquiera de los eslabones de la cadena de comercialización, no fue satisfecho.
Aunque en el artículo cuarto se permite que una misma persona natural o jurídica pueda realizar más de una de las actividades definidas para el mercado interno (transporte, almacenamiento, distribución y expendio), la ley protege a los expendedores independientes, al garantizarles el derecho a comprar a cualquier distribuidor, aunque éste no haya formalizado acuerdos con algún distribuidor específico, ni tenga compromiso con marca comercial alguna (art. 6). Este fue uno de los objetivos de Fenegas al presentar su proyecto. Pero al permitir que un mismo actor participe en más de una actividad, se posibilita la creación de estructuras verticalmente integradas para operar en el mercado interno, que el proyecto de Fenegas bloqueaba expresamente.
Los diversos actores del mercado interno, actuales y potenciales, han emitido sus primeras opiniones sobre el texto aprobado. Fenegas, por intermedio de su presidente Alejandro Caruci, al instalar la XXVIII Convención Nacional de la agrupación gremial, manifestó su acuerdo con aspectos centrales del nuevo texto legal, como son el haber reservado al Estado las actividades hasta las plantas de llenado, la fijación, también por parte del Estado, de los precios en dichas plantas y la protección de los expendedores independientes.17 En la misma convención, el presidente de Pdvsa expresó su poco entusiasmo por la Ley aprobada. Aunque dice que ...se ha dado un paso al frente..., sostiene que será necesario proponerle al Ejecutivo un reglamento ... que pueda cumplir con los propósitos que animaron la propuesta original del Ejecutivo Nacional. Expresa así que el texto aprobado no satisface las expectativas de la corporación y anuncia que insistirán en el expediente de lograr por vía de reglamentos y decretos, sin la participación del parlamento y contraviniendo el espíritu de instrumentos legales en plena vigencia, lo que por la vía legislativa no se ha alcanzado. Le preocupa a Giusti especialmente la cadena de precios bajo la nueva ley.18 Por su parte, nuevos actores, o viejos regresados al país, del mercado interno no se muestran del todo satisfechos. Expresan que las inversiones que han venido haciendo en el país se basaban en la esperanza, y así había sido prometido, que el mercado de combustibles sería de libre competencia y no parcialmente regulado como lo establece la nueva ley. Anuncian que revisaran sus planes de inversión.19
En los meses próximos habrá que estar atentos a los reglamentos y decretos que pueda emitir el Ejecutivo para terminar de definir el marco regulador del mercado interno de los productos derivados de los hidrocarburos. En el terreno del Ejecutivo, Pdvsa ha mostrado tener amplia capacidad de influencia lo que ha llevado a más de un analista a sostener que es en Pdvsa, y no en el MEM, donde se diseñan las política públicas sobre hidrocarburos para Venezuela. Los precios de los combustibles para los consumidores finales es posible que se incrementen, pero no a los niveles a los que hubiesen llegado de aprobarse la ley en los términos propuestos por Pdvsa-MEM. Cosa similar deberá ocurrir con la concentración en el sector. Si bien hay en el texto legal algunas disposiciones para proteger a los pequeños y medianos empresarios, la competencia de los grandes integrados verticalmente será difícil de resistir. La calidad del servicio en los grandes centros urbanos del país es posible que mejoren con la actualización de equipos en las estaciones de servicios, pero es también previsible que el servicio en las zonas rurales se rezague. Todavía sobre este importante mercado de productos derivados de los hidrocarburos no se ha dicho la última palabra.
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1 Una versión preliminar de este artículo fue presentado como ponencia en el XXI Congreso Internacional de LASA, en septiembre de 1998 en Chicago.
2 Los datos de los informes anuales del Banco Mundial se refieren a la totalidad de la energía comercial consumida por los distintos países, no solamente la proveniente de los hidrocarburos. The World Bank, World Development Report, varios años.
3 El diario El Universal, en su edición del 9 de septiembre recoge unas declaraciones del Ingeniero Alan Viergutz, ex-presidente de la Cámara Petrolera y defensor entusiasta de la Apertura Petrolera, en la cual enumera un conjunto de dificultades para el sector empresarial nacional frente a competidores internacionales. El Universal, 19-09-1998, Caracas, p. 2-1.
4 En un muy documentado trabajo Edgardo Lander analiza el proceso mediante el cual los países de la OCDE han estado negociando un tratado internacional, el Multilateral Agreement on Investment, para la protección de las inversiones extranjeras. Tanto la discusión misma, como las versiones preliminares del Acuerdo son clara expresión de la actual agenda global del capital transnacional. Muestran además con igual claridad que la globalización también se va construyendo mediante acuerdos y decisiones políticas entre actores del escenario mundial que nada tienen de naturales o inevitables y que, por el contrario, en mucho expresan una correlación de fuerzas entre poderes planetarios ampliamente favorable al capital transnacional. (Lander, 1998b)
5 En el más reciente informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, se afirman cosas como las siguientes: La totalidad de los llamados por el informe países menos desarrollados, 48 países, que congregan el 10% de la población mundial, tienen una participación en el mercado mundial de escasamente 0,3%, siendo esta cifra la mitad de su participación porcentual de hace dos décadas. La participación en el ingreso global del 20% de la población más pobre es de un miserable 1,1%, siendo que en 1991 era de 1,4 % y en 1960 de 2,3%. La razón entre los ingresos del 20% más rico y el 20% más pobre de la población mundial paso de 30 a 1 en 1960, a 61 a 1 en 1991 y a 78 a 1 en 1994. (p. 9) Hoy en día, la riqueza acumulada de los diez milmillonarios más ricos del planeta es más de 1,5 veces la suma de los ingresos nacionales totales de los 48 países menos desarrollados. El patrimonio personal del mexicano más rico es igual al ingreso sumado de los 17 millones de mexicanos más pobres. (p. 38). (United Nations Development Programme,1997).
6 La más reciente propuesta de privatización de Pdvsa formulada por Giusti, fue realizada durante su intervención ante la Asamblea Anual de Fedecámaras, en la cual planteó la posibilidad de negociar en la Bolsa entre el 10% y el 20% de las acciones de Pdvsa. El Nacional, 3 de agosto de 1998, Caracas, E-1.
7 En su columna dominical "Los Hechos y los Días", el conocido periodista José Vicente Rangel hizo pública la versión de una oferta de 300 millones de bolívares para una candidatura y de 200 millones para "otro partido del sistema". A la semana siguiente repitió la misma denuncia y, hasta la fecha, no ha sido desmentida. El Universal, 6 de septiembre de 1998, Caracas, p. 1-20.
8 El primero de abril de 1977 el Ministerio de Minas e Hidrocarburos (MMH) pasó a llamarse Ministerio de Energía y Minas (MEM), que es su denominación actual.
9 En la Exposición de motivos Proyecto de Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos se esgrime, como argumento para justificar la necesidad de la nueva Ley, la dificultad del gobierno para alcanzar las metas propuestas en los planes de la Nación. Copia mimeo suministrada por el Archivo Histórico del Congreso de la República, p. 4.
10 En los meses de diciembre de 1995 y enero de 1996 un grupo de ciudadanos introdujo ante la Corte Suprema de Justicia dos demandas solicitando la nulidad de algunas cláusulas del Marco de Condiciones para la celebración de los Convenios de Asociación para la Exploración a Riesgo de Nuevas Áreas y la Producción de Hidrocarburos bajo el Esquema de Ganancias Compartidas, aprobado por el Congreso de la República en el mes de julio de 1995. Un resumen del contenido de estas demandas puede verse en : Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Caracas, abril -septiembre, N° 2-3, 1996, pp. 309-315.
11 Exposición de Motivos Proyecto de Resolución Normas y Requisitos para la Obtención del Permiso de Distribución y Expendio de Productos Refinados Derivados de Hidrocarburos en el Mercado Interno y Condiciones para el Ejercicio de Dichas Actividades, mimeo, p. 6, s/f.
12 Idem., p. 2.
13 Esta información es reseñada por el periodista C.R. Chávez en una nota que titula "Convenios operativos no recortaron producción. El Universal, 11 de septiembre de 1998.
14 Desde la propuesta del Proyecto Cristóbal Colón, la apertura petrolera a contado con la oposición de importantes sectores de opinión que han adelantado diversas iniciativas para rechazar los lineamientos de esta política. Quizás las principales manifestaciones de esta oposición la han expresado la minoritaria, pero influyente, bancada parlamentaria del PPT y Fundapatria. Para un análisis de esta Fundación, véase: Marcano González, 1998.
15 Página WEB de Pdvsa / Apertura petrolera / Modalidades de apertura / Libre competencia en el mercado interno. Actualizado 2 de septiembre de 1998.
16 La información precisa de los costos reales de producción, tanto de los crudos como de los productos refinados de Pdvsa no es de fácil obtención ya que la corporación o voceros del negocio petrolero maneja distintas cifras en distintos momentos. Pero tanto en un estudio de la Contraloría General de República en 1989 como en uno posterior de la Comisión de Energía y Minas de la Cámara de Diputados en 1994, se determinó que los costos aducidos por Pdvsa eran excesivos.
17 "Fenegas apoya libertad de mercado", El Universal, 5 de sept. de 1998, p. 2-4.
18 "Hemos ampliado la base constituyente del Sector Petrolero", Discurso del Presidente de Petróleos de Venezuela, Ing. Luis Giusti, El Universal, 6 de septiembre de 1998, p. 1-19.
19 "Texaco reestima planes en gasolina", El Universal, 12 de sept. de 1998, p. 2-4.