Venezuela en 1997 pasó a formar parte del grupo de países latinoamericanos reformadores de sus sistemas de seguridad social. Una década apróximadamente duró en el país el forcejeo para imponer definitivamente los cambios sociales que integran el proyecto neoliberal. La reforma parcial de la Ley Orgánica del Trabajo (19 06 97) y la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (30 12 97), cierran un ciclo histórico de lucha social reivindicativa en pro del mejoramiento de la calidad de vida del trabajador en Venezuela y abren otro que, a juzgar por la experiencia de los países que nos antecedieron en la reforma social, luce incierto y con grandes interrogantes sobre su viabilidad y efectividad.
En el presente artículo pretendemos dar cuenta muy sucintamente de tres aspectos relacionados con la reforma de la seguridad social en Venezuela. En primer lugar, una rápida visión de los principales elementos que caracterizan el auge y debilitamiento de los sistemas de protección social creados en los países de mayor y menor grado de industrialización, básicamente, en el presente siglo, lo cual nos sirve como telón de fondo para ubicar el proceso de reforma en Venezuela. En segundo lugar, presentamos una lista de las principales propuestas de reforma de la seguridad social hechas en el país y que bien pueden considerarse como antecedentes de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI); y, en tercer lugar, un comentario muy somero y preliminar sobre la novísima ley de Seguridad Social.
1. Los sistemas de seguridad social en los países con mayor grado de industrialización y en los países menos industrializados. 1
El desarrollo de los sistemas de seguridad social no ha sido rectilíneo. En cada país, la seguridad social presenta características propias las cuales marcan sus diferencias, aún en contextos poco susceptibles a la diversificación, como es el caso de Latinoamérica.
En los países denominados industrializados, particularmente los del continente europeo, la seguridad social, al menos hasta antes de la crisis económica de los años 80, siguió un proceso de evolución caracterizado, entre otros aspectos, por los siguientes:
b. Definición como un elemento o componente esencial de las políticas nacionales de desarrollo.
c. Amplitud del campo de aplicación. En lo que respecta a la población tiende al establecimiento de regímenes universales y en cuanto a las contingencias cubiertas se orienta por lo establecido en la Norma Mínima de Seguridad Social, Convenio 102 de la OIT (1952).
d. Creada para procurar protección eficaz a la población, con énfasis en el mantenimiento de los ingresos y adaptando los programas prestacionales, en especial los dinerarios, al crecimiento del costo de la vida.
b. No ha logrado desarrollar una cultura de la previsión, por lo tanto carece de arraigo entre la población, lo que explica la ausencia de pertenencia y defensa de sus instituciones.
c. El campo de aplicación ha sido limitado. Ha predominado el criterio sectorial y no el universal; con énfasis en los enfoques laborales formales y en respuesta a la presión ejercida por los sectores de avanzada o mejor organizados de la población. Este hecho explica el gran porcentaje de población excluida de los esquemas formales de protección social.
d. La protección social resulta ineficaz en atención a la parcialidad e inoportunidad de sus modalidades prestacionales.
e. Marcada tendencia a la multiplicidad institucional y retardo en su unificación, aún cuando destacan el seguro social y la asistencia social.
f. El sistema de financiamiento es tripartito, con enormes facilidades para la evasión y la mora; y, por el carácter laboral sectorial, con baja capacidad contributiva.
g. Por las características de la dinámica poblacional, ha resultado funcional, hasta ahora, el sistema intergeneracional.
h. Sin haber alcanzado la madurez plena, presenta desequilibrios actuariales, debido, entre otras razones, a los costos del cuidado integral de la salud.
i. Excesiva tendencia a la dispersión en materia de normatividad jurídica.
j. Inadecuados e insuficientes sistemas de información y contabilidad.
1.1 La crisis de los sistemas de seguridad social
La situación de estancamiento económico que se hizo presente en la mayoría de países del mundo a finales de la década de los años 80, aunado a otros factores, en especial, demográficos, precipitó la discusión sobre la viabilidad y perennidad de las formas de protección ideadas como bases instrumentales de la seguridad social.
Si el desarrollo de la seguridad social, como hemos visto, se ha manisfestado de diversas maneras, sus desequilibrios actuales tratan de homogeneizar sus impactos en la calidad de vida de los pueblos.
Es así, que tanto en los países industrializados como en los de menor crecimiento económico, encontramos las causas generales de lo que podemos denominar la crisis de la seguridad social, las cuales podemos ubicar en cinco dimensiones: económica, fiscal, laboral, socio demográfica y seguridad social propiamente dicha.
En el aspecto puramente económico tenemos que la recesión económica mundial de finales de la década de los años 70 determinó la necesidad de impulsar cambios en los procesos productivos y en la dinámica del mercado internacional. El aumento de la productividad en las unidades de producción como imperativo para alcanzar mayor posición competitiva, ha alimentado la transformación en los patrones tecnológicos (reconversión industrial), la flexibilización de los mercados laborales, la transnacionalización del capital y de las inversiones y la apertura del mercado mundial (globalización). En lo que corresponde al papel del Estado, tenemos graves desequilibrios económicos del sector público, lo cual es consecuencia, por un lado, del endeudamiento público e incremento del gasto, y, por otro, de las tendencias (neoliberales) a disminuir la intervención del Estado en la vida económica y social de la población, a reducir su tamaño y poder fiscalista, lo cual se traduce en menores recursos públicos, particularmente, para ser aplicados al sector social.
En el aspecto laboral, nos encontramos con una situación dramática. Las políticas económicas definidas y aplicadas han generado un mayor desempleo abierto y encubierto (subempleo) y una pérdida en el poder adquisitivo de los ingresos e, inclusive, una tendencia en el sector empleador privado, al igual que lo hace el Estado, a transferir la responsabilidad por la protección social a manos de los propios individuos, al mismo tiempo que se estimulan relaciones laborales atípicas e individualizadas y comienza a diluirse las nociones de empleo, puesto de trabajo, salario y contribuciones o cotizaciones (empleo precario).
En el área socio demográfica sobresale la tendencia al envejecimiento de la población como resultado de una menor mortalidad y una mayor esperanza de vida al nacer; la aparición de nuevos cuadros de morbilidad acompañados de un incremento no controlable de los costos en salud en virtud de una compleja y sofisticada tecnología médico farmacéutica creada básicamente para actuar en lo curativo restitutivo y en menor proporción en lo promocional preventivo.
Todo lo anterior tiene su corolario en los sistemas de seguridad social. El envejecimiento de la población, la separación de los trabajadores de la relación laboral tanto por razones de edad (jubilación) como por razones tecnológicas y de cierre de unidades productivas (desempleo y subempleo), el incontrolable costo de la atención médica, el reforzamiento de la conducta previsiva individual y la reducción del gasto público social, han creado una situación difícil en los sistemas de seguridad social tradicionales, lo cual se expresa en forma paradójica, pues, al mismo tiempo que se incrementan los estados de necesidad (contingencias) que debe atender, disminuyen los recursos financieros para hacerlo (aportes o contribuciones). Cada vez existen menos trabajadores cotizantes y contribuyentes (desempleo, sub empleo y jubilación) y mayores demandantes de prestaciones sociales (desempleados, ancianos, enfermos). Situación crítica de desequilibrios financieros y actuariales que han obligado a revisar dichos sistemas de seguridad social para incorporar cambios o modificaciones en los requisitos para tener derecho a las prestaciones ("límites a las transferencias sociales") y en los modelos, regímenes y métodos de financiamiento y de gestión, tal como sucede en algunos países europeos (España, Italia, Francia) y en los latinoamericanos que han intentado reformas profundas en sus sistemas de seguridad social, tal es el caso de Chile, Argentina, México, Perú y Colombia.
Estas tendencias que se aprecian en la evolución de la seguridad social en las postrimerías del siglo veinte, las resume el Secretario General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), en los puntos siguientes:
a. Un reexamen de la seguridad social en las sociedades contemporáneas. El peso del financiamiento de la seguridad social en el costo total de producción y servicios y, de manera más general, el porcentaje del producto bruto nacional asignado a los gastos sociales, han pasado a ser una de las mayores preocupaciones en gran número de países. Este reexamen ha renovado el interés en dos métodos alternativos para resolver los problemas de la seguridad de los ingresos en la vejez y en los casos de incapacidad y fallecimiento. En el extremo del espectro se encuentran aquellos proponentes que desean sencillamente desmantelar los sistemas de seguridad social y optar por soluciones privadas, con la responsabilidad de hacer una planificación prudente para enfrentarse con las vicisitudes de la vida, apoyándose principalmente en los individuos ... El segundo y más ingenioso enfoque es el que consiste en transformar progresivamente la seguridad social en programas que proporcionan una "red de seguridad" mínima para la protección.b. El problema de la dependencia y los incentivos en los programas de seguridad social. Otras de las principales tendencias, es la preocupación sobre el problema de la dependencia y la cuestión estrechamente relacionada del programa de incentivos, o sea qué medidas pueden adoptarse para estimular activamente a los beneficiarios de la seguridad social a que se retiren de las listas de prestación y regresen a un empleo retribuido.
c. Mejoras administrativas y evolución de las relaciones con el beneficiario. Otra tendencia notable y significativa para el futuro es el interés mundial por el mejoramiento de la administración de los programas de la seguridad social sometidos a la presión de rendir más recursos día en día menores, los administradores vuelcan crecientemente su energía y su creatividad en la tarea de descubrir los medios para suministrar prestaciones y servicios a menor costo y con mayor precisión.2
Lo expuesto es el contexto en el cual se desarrolla la seguridad social a escala mundial en las puertas de un nuevo milenio. Pasemos revista a continuación y con un poco más de detalle, a la situación particular de América Latina.
1.2 Algunos aspectos de los diagnósticos de la seguridad social en América Latina y el Caribe. Lineamientos básicos para su transformación
1.2.1 La visión de un experto internacional
En el año 1991, en el marco del movimiento reformista de la seguridad social en latinoamérica, Carmelo Mesa Lago, experto en seguridad social, amplia e internacionalmente reconocido, elaboró para el Banco Interamericano de Desarrollo (B.I.D.) un extenso y detallado diagnóstico de la situación de la Seguridad Social en América Latina y el Caribe3. Los aspectos conclusivos de este Informe, coinciden, como lo veremos más adelante, con los señalamientos que, sobre el mismo tema, formulara el Director de la Oficina Internacional del Trabajo, en evento celebrado en Venezuela, durante el año 1992, y, con lo expuesto por el Director General de la AISS, también, en 1992.
Entre los problemas más acuciantes que presenta la seguridad social en la región, a juicio de Mesa Lago, destacan los relativos a su escasa cobertura y déficit financiero. En cuanto a la cobertura, los distintos regímenes han adoptado la modalidad del seguro social y, en consecuencia, los criterios seguidos para desarrollar su campo de aplicación en lo atinente a cobertura poblacional, han sido los siguientes: a) nivel de ingreso; b) calificación laboral; y, c) poder de los grupos sociales. Y, respecto a la cobertura territorial: a) zonas industrializadas; b) zonas sindicalizadas; c) zonas urbanas; y, d) zonas con mayor porcentaje de asalariados e ingresos per cápita más altos. Estos criterios adoptados tienen como eje vertebrador la figura del trabajador asalariado, dependiente, característico de los denominados sectores modernos de la economía. Por lo tanto, tal criterio se muestra excesivamente excluyente, sobre todo en nuestras sociedades atrasadas, rurales y con grandes índices de desocupación, sub ocupación y trabajadores autónomos.
Este hecho determina que sólo el 61% de la Población Económicamente Activa de la región (PEA), esté cubierto por el subsistema más importante de la seguridad social: el seguro social. Este 61%, incluye a Brasil. Al excluir este país, el porcentaje de cobertura de la población trabajadora baja sensiblemente (43% de la PEA). Clasificados los países de la región, atendiendo a la cobertura de la seguridad social, un primer grupo, formado por Cuba, Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Panamá, registra una cobertura superior al 60% de la PEA; un segundo grupo de países, en el cual se ubica Venezuela, tiene cobertura superior al 30%; y, por último, un tercer grupo, integrado por más de la mitad de los países de la región, con cobertura inferior al 25%. Si el criterio determinante para definir el campo de aplicación del seguro social es, como hemos visto, el de trabajador asalariado, bajo relación de dependencia, es fácil comprender por qué el alcance de la seguridad social en la región se limita a los centros urbanos, polos de crecimiento y zonas industrializadas, es decir, los espacios donde se ubica la mano de obra o fuerza de trabajo asalariada y, por lo tanto, zonas con población trabajadora organizada, sindicalizada, mejor remunerada y con mayor capacidad crítica.
En lo que respecta al financiamiento de la seguridad social en la región, Carmelo Mesa Lago, diagnostica la situación deficitaria de los distintos regímenes. Atribuye, el autor, este déficit, entre otros factores, a la escasa contribución derivada de la falta de crecimiento económico, desocupación, bajos salarios, excesivos gastos administrativos de los órganos gestores y generosidad de las prestaciones que ofrecen dichos órganos a sus afiliados. Como salidas al problema de la financiación se recomienda:
b) controlar la evasión y la mora;
c) recobrar la deuda del Estado;
d) mejorar la política de inversiones;
e) reducir los costos de administración;
f) reducir la generosidad de las prestaciones y liberalidad de las condiciones de adquisición.
La situación deficitaria en materia de financiamiento de la seguridad social en la región, como es lógico, se presenta en momentos que la economía latinoamericana sufre los embates de un desequilibrio estructural y la puesta en marcha de políticas de ajuste que se materializa en apertura de mercados; liberación de políticas públicas relativas a control de precios, intervención económica, fijación de salarios, etc.; reconversión industrial; privatización y transferencia de bienes y servicios del sector público al sector privado; lo cual se traduce en inflación, costo de la vida, bajos salarios, desempleo, sub ocupación, hambre y miseria. Este cuadro, como es de suponer, es el menos indicado para intentar cambios o transformaciones en el débil régimen de protección social. Sin embargo, estos cambios lucen como fundamentales en la estrategia del ajuste, de ahí que se citen como propuestas para ampliar la cobertura y mejorar la equidad de la seguridad social en América Latina, las siguientes:
b) creación de un sistema mixto, integrado por un subsistema universal de prestaciones básicas, fundado en el principio de solidaridad; y, un subsistema de prestaciones públicas o privadas, fundado en la idea de la justicia conmutativa;
c) privatización de la seguridad social, creación de subsistemas de prestaciones privadas, basados en la conmutación y el individualismo.
Esta última modalidad comienza a ser una referencia importante en el proceso de reestructuración de la seguridad social en la región. Países como Chile, Argentina, México, Perú y Colombia, la han adoptado para gerenciar importantes prestaciones de la seguridad social, tal es el caso de las jubilaciones, pensiones de vejez y por invalidez permanente. Sin embargo, es necesario destacar que en la mayoría de los países, Venezuela, entre ellos, el movimiento organizado de los trabajadores ha opuesto relativa resistencia a tales propósitos gubernamentales y patronales, sin que ello se haya traducido en obstáculo al avance reformista.
Los logros científico técnicos, las nuevas realidades políticas y los desequilibrios económicos y sociales que afectan al mundo de nuestros días, obligan a introducir reorientaciones en la dinámica y comportamiento de la vida nacional e internacional. Tanto los pueblos atrasados como los desarrollados, en mayor o menor medida, han resultado afectados por el peso de los cambios y transformaciones presentes. La seguridad social es un área en extremo sensible a las transformaciones políticas, económicas y sociales. Ella, en tanto política social pública y privada, se comporta como una caja de resonancia que registra y da cuenta de la gravedad de los sonidos de la dinámica poblacional, del empleo, el crecimiento económico, la productividad y competitividad, la inflación, la pérdida del valor de la moneda, de los procesos de integración, en fín, de los conflictos y realidades del mundo.
La tendencia a crear una economía interdependiente y mercados internacionales abiertos, competitivos, sometidos con exclusividad a sus propias reglas, por lo tanto, ajenos a esquemas reguladores, sobre todo de origen externo al mercado, ha dejado su impronta en los sistemas de protección social creados después de la primera guerra mundial. En la actualidad, tales sistemas comienzan a ser revisados. El denominador común que inspira tales revisiones, como hemos visto en puntos anteriores, es el relativo al desbalance entre gastos e ingresos como consecuencia, entre otros factores, de un incremento en las cargas sociales y una disminución de los recursos como resultado de los procesos de reconversión industrial, desempleo, inflación, envejecimiento de la población, generosidad de algunas prestaciones disfrutadas por grupos especiales de población, excesivos gastos de administración por parte de los órganos gestores y multiplicidad de instituciones con programas sociales.
1.2.2 La visión de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT)
El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, en Memoria presentada a la Décimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la Internacional del Trabajo, celebrada en Caraballeda Venezuela, en septiembre octubre de 1992, refiriéndose a la "reestructuración económica y el mundo del trabajo", dijo lo siguiente:
Las transformaciones económicas que afectan a la economía internacional han introducido nuevos factores que inciden sobre el orden prevaleciente. En particular, el ámbito económico ha adquirido un alto grado de prioridad y se ha producido una redefinición de la política económica al reconocerse, por un lado, la necesidad de integrarse a la economía mundial como mecanismo para asegurar el crecimiento lo que llevó al auge de las políticas de apertura y, por otro, el mayor papel que debe desempeñar el mercado en la asignación de los recursos. El cambio en lo económico tuvo lugar de manera concomitante con la introducción de un nuevo sistema de producción y de reglamentación. La producción se lleva a cabo de manera cada vez más individualizada, y el consumo de modo más diferenciado. La tecnología provocó a su vez cambios importantes en el proceso de trabajo. Hay una polarización por calificaciones y responsabilidades, y aumenta el empleo transitorio bajo modalidades cambiantes de contratación y formas diversas de remuneración. Junto con ello se redujo la cohesión interna de los trabajadores y se debilitó la figura del "obrero colectivo", lo cual dificulta más la negociación colectiva de los salarios y las condiciones de trabajo. Paralelamente, en los países desarrollados se emprendió un proceso de flexibilización del mercado de trabajo, mediante la eliminación o la modificación de las reglamentaciones con objeto de facilitar la adaptación al nuevo modelo de funcionamiento económico y evitar rigideces que resten dinamismo y competitividad. 4
Con absoluta claridad el Director General de la OIT, sintetiza lo esencial del proceso que algunos gustan calificar como "ajuste" macroeconómico y, otros, de "política" o "modelo" neoliberal. Cualquiera sea el calificativo, lo concreto es que estamos frente a un cambio liderizado por lo económico, por el mercado, la iniciativa particular y el individualismo. Dicho cambio subordina la política social a la política económica y condena al olvido la intervención estatal, la prioridad del bien público sobre el privado, la conducta solidaria del hombre en sociedad, las formas tradicionales o típicas de relación laboral y, junto con ellas, el movimiento organizado de los trabajadores, sus luchas por justas reivindicaciones y la contratación o convención colectiva de trabajo, como mecanismo favorecedor del equilibrio entre las partes que intervienen en la relación laboral.
Estas transformaciones que la mayoría de la población, particularmente, los trabajadores, no entienden ni comprenden en su verdadera y profunda significación, por cuanto, en ocasiones las auspician y estimulan, inciden negativamente en el establecimiento y conversión de regímenes de seguridad social fundados en la solidaridad y orientados hacia la universalización. El mismo Director General de la OIT, en correspondencia con lo anteriormente citado, diagnostica, al igual que Carmelo Mesa Lago, la seguridad social en América Latina y el Caribe y sugiere las medidas y soluciones que deben adoptarse con urgencia. En tal sentido, aborda lo relacionado con los aspectos económicos y financieros, aportes y contribuciones, inversión de los fondos, las prestaciones, la dinámica demográfica y la administración de los programas. En cuanto a las "perspectivas y posibles orientaciones de la seguridad social en el marco de la reconversión económica", luego de indicar los objetivos de la seguridad social, trata lo relativo a la extensión de la cobertura, extensión a la población de las zonas rurales y cobertura de los trabajadores del sector no estructurado e independientes.
Entre los posibles cambios y adaptaciones que debe aplicar la seguridad social en la región, cita los siguientes:
Los señalamientos del Director de la OIT, constituyen el primer punto de la agenda del debate de la seguridad social en la región. Si tomamos como ejemplo a nuestro país, Venezuela, no es de extrañar, entonces, que en los últimos años, lo relacionado con la materia laboral y la seguridad social, junto con la reforma del Estado, la privatización y la reconversión industrial, hayan ocupado buena parte del discurso económico y político. La Ley Orgánica del Trabajo ha sido atacada desde diferentes frentes; reivindicaciones económicas y sociales importantes logradas por los trabajadores, como es el caso de las prestaciones sociales y la convención colectiva, son objeto de permanente cuestionamiento, inclusive, de propuestas de eliminación; la intervención del Estado en la fijación de salarios mínimos y remuneración al trabajo en general, es, igualmente, criticada; las principales instituciones sociales del país, entre ellas, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, son blanco de críticas y de procesos reestructuradores, orientados, a su eliminación y, en otros, a su privatización o delimitación a funciones muy específicas desvirtuando su naturaleza y razón de ser original.
Esta situación impone y exige a la clase trabajadora un despertar y un cambio en las formas tradicionales de lucha y en el contenido de las reivindicaciones laborales. Si la tendencia es, por ejemplo, a intensificar los regímenes complementarios de las formas típicas o tradicionales de la seguridad social, la contratación o convención colectiva debe convertirse en el instrumento fundamental. Ella debe constituirse en el mejor medio para lograr la seguridad social de los trabajadores y defender, por la vía de los derechos adquiridos, los programas y prestaciones conquistados hasta el presente. Igual situación ocurre con las propuestas de una mayor participación de los afiliados y con los cambios en los regímenes de financiación, tal es el caso de la capitalización individual como método para financiar las prestaciones de la seguridad social.
1.3 La orientación del cambio en los sistemas de seguridad social
La seguridad social, como lo hemos advertido, ha sido llevada al "banquillo de los acusados". Su juicio tiene como acusadores un sector empleador privado que en aras de alcanzar la eficiencia para asegurar su competitividad y, por supuesto, su espacio en el mercado, busca liquidar todo aquello que según sus cálculos significa costo de la fuerza de trabajo, entre otros elementos, la salud y protección social de los trabajadores;6 y, un Estado arrinconado, sometido y subordinado al chantaje del no intervencionismo, de la liberación de las fuerzas del mercado y de la libre voluntad del ser humano, que le hace el juego a las fuerzas de la dominación para arremeter contra los fines que, teórica y formalmente, le son esenciales: el bien común y la justicia social.7
Imposible dudar de la serie de fallas, deficiencias y problemas que presenta la seguridad social; pero, ellas, como hechos reales, han servido de cemento para apuntalar posiciones ideo políticas revisionistas de los fundamentos filosóficos doctrinarios y prácticos de las formas e instrumentos de protección social. En el marco del debate sobre el nuevo rumbo que debe adoptar la seguridad social es posible distinguir tres posiciones.
La primera, se inscribe en un pensamiento profundamente solidario, colectivista que, sin negar las deficiencias de las formas tradicionales asumidas por la seguridad social, estiman necesario, antes que propiciar su desaparición, su fortalecimiento y modernización, incorporando reformas que permitan superar los problemas existentes, en especial, los financieros y de cobertura, pero sin desmantelar las bases de la solidaridad social. El fundamento de esta posición lo encontramos en diversidad de documentos, pero el que mejor la expresa, por su contenido formal y universalismo, es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 22, a saber:
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y el libre desarrollo de su personalidad.8
Lo expuesto en la Declaración de Derechos Humanos es la consagración y reconocimiento universal de uno de los más importantes y significativos derechos sociales del ser humano en la contemporaneidad. Esta Declaración ha sido el norte para configurar lo que bien pudiera denominarse Derecho Internacional de la Seguridad Social y el Derecho Interno de la Seguridad Social, es decir, el Derecho propio, de cada país o sociedad en particular.
La segunda posición, totalmente opuesta a la primera, se inscribe en las corrientes de pensamiento que propugnan el liberalismo y el fortalecimiento de la libertad individual. Para esta corriente, la seguridad social es una amenaza para el mercado, la acumulación y la libre expresión de la voluntad individual. El tutelaje protectivo del Estado debe cesar y el gasto social, a su juicio improductivo, debe canalizarse hacia la inversión productiva; por consiguiente, el Estado está en la obligación de minimizar el gasto público y jerarquizar la responsabilidad del individuo frente a sus propios problemas de desenvolvimiento social y focalizar la atención social en los grupos de población más necesitados. Para el liberalismo o neoliberalismo, la seguridad social, en su versión solidaria y universal, debe desaparecer para dar paso a nuevas formas de protección fundadas en la capacidad económica de los individuos.
Múltiples pensadores han abrazado esta posición. La siguiente cita sintetiza lo fundamental de este pensamiento.
Los sistemas existentes se refiere a los sistemas de seguridad social surgieron entonces sobre la base de tres grandes principios que se consideraron hasta hace poco incontroversibles: ellos son los de solidaridad, redistribución y universalidad. Como nuestro análisis parte de premisas diferentes, es decir, de una perspectiva donde se ponen de relieve la importancia de la libertad individual y la escogencia personal, no estará demás que nos detengamos a examinar las ideas que se sintetizan en esas tres imprecisas palabras.9Si asumimos, en cambio, que cada persona tiene el derecho irrenunciable a decidir por sí misma, estaremos en mejores condiciones para construir un orden social más libre, donde cada uno puede trabajar para procurar su propio bienestar, pero donde también tiene la responsabilidad plena por las decisiones que toma y las acciones que realiza.10
En la anterior cita observamos que el "derecho a la seguridad social, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional" que proclama la Declaración de Derechos Humanos se transmuta en el "derecho irrenunciable de la persona a decidir por sí misma", inclusive, a no ser protegida, cuidada o atendida, por ejemplo, ante una enfermedad que pone en serio peligro la salud pública.
La tercera posición, es intermedia o ecléctica. No toma partido por la solidaridad ni por el individualismo. Al contrario, aboga en favor de un no antagonismo entre esa polaridad, auspiciando un espacio entre polos extremos. El propósito es propiciar una mayor y mejor seguridad social mediante el fortalecimiento de los regímenes tradicionales y la creación de nuevas modalidades de protección social.
Exponente de esta corriente de pensamiento es el Director General de la Organización Internacional del Trabajo, quien al analizar la situación actual de la seguridad social, señala:
Los objetivos de la seguridad social en períodos de reconversión de la economía son, al parecer, los siguientes:iii) Adaptar su funcionamiento para contribuir a la flexibilización del mercado de trabajo sin reducir el nivel actual de la protección social basada en la solidaridad nacional.11
Tarea difícil la que propugna el Director de la OIT, por cuanto la adaptación a la realidad del mercado significa renuncia de derechos sociales.
En el punto siguiente, reseñaremos algunos de los cambios introducidos en los sistemas de seguridad social en países latinoamericanos y el lector podrá concluir cuál de las tesis o posiciones comentadas tiende a imponerse.
1.4 Aspectos más sobresalientes de las reformas de la seguridad social en algunos países de América Latina
En América Latina, más que en otros lugares del mundo, han encontrado eco las tesis que propugnan un cambio en los sistemas y regímenes de seguridad social. Estos cambios integran el conjunto de medidas de ajuste macroeconómico impuesto por los organismos financieros multilaterales para crear economías de mercado abiertas e integradas a la dinámica y pautas que establece la estrategia de la globalización económica mundial.
En los países europeos industrializados, en los cuales encontramos sistemas de seguridad social muy sólidos, aún cuando existen razones objetivas que presionan sobre su reforma, tal es el caso del envejecimiento de la población, altas tasas de desempleo y una desequilibrada relación activos pasivos, las propuestas de reforma, en el pasado inmediato, es decir, antes del triunfo de gobiernos influenciados por el pensamiento neoliberal, se orientaron por la modernización de los sistemas de seguridad social, tal es caso de España durante el gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE).
En este país, la reforma de la seguridad social perseguía construir "un modelo de Seguridad Social viable, integrador y progresista", como se advierte en el texto que reproducimos a continuación.
Los objetivos del PSOE en materia de protección social para la legislatura que ahora ha finalizado era garantizar el nivel alcanzado en los cuatro años anteriores y ampliar la oferta de servicios sociales, para dar respuesta a las demandas de los mayores y de las personas que presentan dificultades de inserción o estuvieran en situación de necesidad. Durante estos dos años y medio de legislatura la Secretaría General para la Seguridad Social ha seguido trabajando para avanzar en los cuatro ejes fundamentales sobre los que se ha construido el nuevo modelo de Seguridad Social desde 1982. En primer lugar, la consolidación de los niveles de protección alcanzados en épocas anteriores. En segundo término, la reforma de la estructura financiera y el perfeccionamiento de los distintos ámbitos protectores de la esfera contributiva del sistema. Un tercer punto lo ha constituido la extensión de la protección, ampliando el campo de acción de su ámbito contributivo, universalizando el acceso a la asistencia sanitaria, los servicios sociales, las pensiones de jubilación e invalidez y las prestaciones de protección a la familia.El cuarto y último de estos ejes ha sido la mejora de la actividad gestora, objetivo que se contiene en el Plan Integral de Modernización de la Gestión de la Seguridad Social, que sienta las bases para sustentar un aparato gestor eficaz capaz de prestar una adecuada gestión al ciudadano, además de hacerla más transparente y eficiente y con mayor rigor en la lucha contra el fraude.12
En los actuales momentos, las reformas del tipo anunciada sufren estancamiento para ceder lugar a las que propugna el neoliberalismo. Pero, el arraigo que tiene la seguridad social en la población europea ha determinado que ésta oponga severos obstáculos a los programas reformistas que constituyan amenazas a las conquistas sociales alcanzadas. En Europa, cuando la modernización de los sistemas de protección se acompaña de desmejoras tropieza con la muralla de un colectivo dispuesto a luchar por defender lo que estima más valioso de su sistema socio económico: la seguridad social. Demostraciones contundentes de esta disposición son los recientes conflictos huelgarios y las manifestaciones públicas protagonizados por millones de trabajadores alemanes, franceses, italianos y españoles, motivados por los intentos de modificación o eliminación de los regímenes previsionales, a requerimiento del pensamiento económico neoliberal, los cuales fueron construidos durante décadas de dura lucha social.
Es más, mientras en Latinoamérica causan furor los fondos pensionales fundados en la capitalización individual, en Europa se habla de "El Engaño de los Planes de Pensiones y otros Sofismas"13, para referirse a los ataques que recibe el Estado, la Hacienda Pública, por parte del pensamiento antifiscalista del neoliberalismo económico, como resultado de la vigencia de programas previsionales públicos; de ¿Trabajadores o Mercancías?,14 para reclamar por el deterioro de los mercados laborales y precarización del salario y del empleo; y, de "coartada perfecta"15, para referirse al hegemonismo e ideologización de la estrategia neoliberal de la globalización y de la "unión de intereses" entre trabajadores y empleadores.
América Latina, en cambio, posiblemente, por la ausencia de una bien desarrollada cultura de la seguridad social, ha resultado presa fácil para introducir reformas que cambian radicalmente la concepción de la seguridad social. Esta deja de ser un "servicio", para transformarse en un "negocio".16,17
A partir de 1980 comienzan las experiencias reformistas latinoamericanas en el campo de la seguridad social. Por razones básicamente ideo políticas y financieras y en menor medida por causas objetivas de mal funcionamiento de los programas de seguridad social, se genera en nuestros países una conducta proclive a desmontar las formas tradicionales constitutivas de la seguridad social en latinoamérica. El énfasis es colocado en los regímenes pensionales y en menor escala en los regímenes de salud.
Chile, es el primer país de América Latina en producir cambios importantes en su sistema público segurista. Con la promulgación del Decreto Ley Nº 3500, de fecha 11 04 1980, se crea un nuevo sistema de prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el cual deroga el tradicional régimen pensional de los seguros sociales y otros de similar naturaleza.
El nuevo régimen pensional chileno entra en actividad en el año 1981 y se caracteriza, entre otros aspectos, por lo siguiente:
b. La afiliación es obligatoria.
c. El financiamiento corre a cargo exclusivo del trabajador, con aportes iguales al 10% del monto de lo pagado como remuneración al trabajo, más un 3% para costear los seguros (invalidez y sobrevivientes) y la comisión de la Administradora de Fondos de Retiro (AFR).
d. La administración de los fondos depositados por los trabajadores está a cargo de un ente especializado conocido con el nombre de Administradoras de Fondos de Retiro, fiscalizadas y reguladas por el Estado a través de una Superintendencia especial.
e. El régimen de financiamiento es el de cuentas de capitalización individual. El monto depositado en la cuenta, administrado por la AFR seleccionada libremente por el trabajador, determina la cuantía de la pensión, la cual podrá ser solicitada al cumplir los requisitos para el retiro (65 años de edad en el hombre y 60 años de edad en la mujer) a seleccionar entre una renta vitalicia o una renta programada.
f. A los efectos de subsanar las insuficiencias de los depósitos hechos por el trabajador para tener derecho a una pensión mínima vital, el Estado asume la responsabilidad por tal concepto.
g. El Estado, igualmente, estableció la figura del "Bono de Reconocimiento", como mecanismo para transferir al nuevo régimen pensional privado los aportes hechos por el trabajador en el anterior régimen.
El nuevo régimen pensional chileno, instaurado bajo el gobierno dictatorial del general Augusto Pinochet, se ha constituido en el modelo o paradigma de la reforma previsional y, específicamente, pensional, en América Latina, con pretensiones de extenderse, como hemos visto, al viejo continente.
Los restantes países que han producido reformas en los sistemas de seguridad social, incluyendo a Venezuela con ligeras variantes, han seguido el modelo chileno.
Perú, bajo el gobierno de orientación neoliberal del ingeniero Alberto Fujimori, inició su reforma pensional en el año 1993. Mediante Decreto Ley Nº25897, del 27 11 1992, se crea el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP) a través de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
La reforma pensional peruana se caracteriza por lo siguiente:
b. Régimen privado alternativo al régimen pensional público administrado por el Instituto Peruano de los Seguros Sociales. El régimen pensional privado es administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), mediante la creación de cuentas de capitalización individual, las cuales tienen como fuente el aporte del 13% apróximadamente del salario del trabajador que decida voluntariamente afiliarse a una AFP, para cubrir la pensión de jubilación, seguro de invalidez y sobrevivencia y la comisión a la AFP.
c. Se establece el "Bono de Reconocimiento", para el trabajador que cambie de régimen; no existe pensión mínima vital y se unifica la edad para la jubilación de hombres y mujeres a 65 años.
Como se observa, con excepción del carácter alternativo, el nuevo régimen pensional peruano es casi idéntico al modelo chileno.
Colombia, durante el mandato presidencial de César Gaviria, entre 1993 y 1994, desarrolla una profunda y general reforma del sistema de seguridad social. Mediante la Ley Nº100, del 23 12 1993, se establece un sistema de Seguridad Social Integral, el cual contempla, como razón principista, que:
La seguridad social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas, de conformidad con la Ley.18
La Ley 100 en 289 artículos, organizados en cinco libros (Sistema General de Pensiones, Sistema General de Seguridad Social en Salud, Sistema General de Riesgos Profesionales, Servicios Complementarios y Disposiciones Finales)19 desarrolla el nuevo sistema de Seguridad Social colombiano:
b. Régimen pensional privado alternativo al estatal. Se crean dos régimenes: prima media con prestación definida, régimen solidario administrado por el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales; y, régimen de cuentas de capitalización individual con solidaridad, administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), supervisadas por la Superintendencia Bancaria.
c. El financiamiento es compartido entre empleadores (75%) y trabajador (25%) del monto del salario mensual, en un 13,5% del salario mensual, el cual cubre: pensión de jubilación, costo de seguros y comisión de la AFP.
d. Se establece una pensión mínima vital a cargo del Estado y la pensión mínima en ningún caso será inferior al salario mínimo legal.
e. En el régimen privado (AFP) no existe edad límite para el retiro, aún cuando el derecho para la pensión mínima nace a partir de los 57 años; el monto de la pensión depende de los aportes depositados en la AFP. En el régimen público, se aumentan los requisitos para obtener el beneficio. (El número de cotizaciones se eleva a 1.000 semanas cotizadas y la edad se incrementa hasta ubicarse en el año 2014, en 62 años para el hombre y 57 para la mujer.
f. Se establece el "Bono de Reconocimiento" para los afiliados al viejo sistema pensional que cuenten con más de 150 cotizaciones y deseen cambiarse.
Colombia, como hemos visto, es el país que introduce mayores innovaciones y procura diferenciarse del modelo chileno, pero con resultados poco significativos en lo que respecta a la administración de los fondos pensionales privados.
Argentina, bajo el mandato del presidente Carlos Menem, realiza su reforma pensional en el año 1993. Mediante Ley Nº 24241, del 13 10 1993, se crea un Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
Entre las características principales del régimen argentino tenemos:
b. Régimen complementario al estatal. El sistema en consecuencia, se integra por: 1) "un régimen previsional público, fundamentado en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado que se financiará a través de un sistema de reparto (régimen de reparto) y 2) un régimen previsional basado en la capitalización individual (régimen de capitalización)"20. El financiamiento del sistema privado está a cargo del trabajador, 11% del salario, pero el empleador paga el 16% del salario al sistema de reparto. El porcentaje pagado por el trabajador incluye el pago del coste de seguros y comisión de la Administradora de Fondos. La afiliación al régimen privado es libre al igual que la selección de la Administradora.
c. La administración de los fondos en el régimen de capitalización está a cargo de sociedades anónimas denominadas "Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), creadas tanto por el sector público como por el Banco de la Nación. La Ley regula en detalle su funcionamiento y crea, a su vez, un Consejo Nacional de Previsión Social, tripartito, como órgano rector del sistema.
d. Se establece una "prestación compensatoria" (PC) y la Prestación Básica Universal (PBU), en alguna medida equivalentes al "bono de reconocimiento" y a la "pensión mínima vital" de otros sistemas
La reforma argentina es la de cambios menos impactantes, por cuanto concibe la participación de los regímenes pensionales privados como complementarios al régimen de carácter público.
México, uno de los países latinoamericanos que logró impulsar con mayor fuerza el régimen de los seguros sociales se incorporó a la lista de reformadores de los regímenes pensionales en 1996. En el año 1992, el Presidente de la República, Carlos Salinas, presentó un proyecto de ley modificatorio de la Ley del Seguro Social, en el cual se establecía un "sistema de ahorro para el retiro".21
El 25 04 96, fue promulgada la Ley que crea el nuevo régimen pensional, el cual entró en vigencia en enero de 1997. La nota más resaltante de la Ley mexicana es que el nuevo régimen pensional de capitalización individual no presenta opciones, sustituye de inmediato al régimen pensional previsto en la vieja Ley de Seguro Social.
En lo que respecta a la reforma mexicana, ya comienzan a escucharse voces disidentes.
Entre ellas tenemos la de Norahenid Amexcua Ornelas, quién sostiene que:
La imposición triunfó por ahora sobre la justicia. El DOF del 21 de diciembre de 1995 publicó la llamada "nueva" ley del Seguro Social.Nueva no por mejor, sino porque abroga la anterior Ley. Contra la opinión de la mayoría de la sociedad civíl informada y los especialistas, los fondos de pensiones se privatizan como negocio de las Afores (administradoras de fondos para el retiro) y las aseguradoras; los servicios médicos se transformarán en comercio con base en los convenios de subrogación que mantuvieron sólo con suaves retoques.22
Otro de los países que no ha podido substraerse a la euforia reformista de la seguridad social es Bolívia, cuyo modelo incorpora el régimen de capitalización individual y su administración por parte de las Administradoras de Fondos de Pensiones.
Uruguay, Ecuador y Venezuela, se cuentan entre los últimos países latinoamericanos que han sucumbido al proceso reformista de su seguridad social. En Venezuela, el proceso se ha dado, incluso, como parte de un compromiso gubernamental con organismos internacionales. En la Agenda Venezuela, (1996) especie de plan operativo del Gobierno Nacional se asume el compromiso de "reestructurar integralmente el Sistema de Seguridad Social". La citada "reestructuración" contempla:
b. Crear un sistema pensional fundado en cuentas o fondos de capitalización individual administrados por el sector privado (fondos de pensiones), cuyos lineamientos generales ya han sido aprobados en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI 30 12 97).
c. Transformar el IVSS en un organismo financiero y por lo tanto no oferente de servicios o prestaciones en forma directa". Propuesta superada por cuanto la LOSSSI, en su régimen transitorio, Título IV, fija la desaparición definitiva del seguro social para el 31 12 99.23
En síntesis, podemos afirmar que la reforma de la seguridad social en América Latina se inclina por los derroteros indicados por el neoliberalismo y no apunta a resolver los verdaderos problemas que confronta la población en cuanto a su seguridad social, entre ellos, el de la escasa cobertura poblacional. Las reformas en marcha enfatizan, en mayor medida, en el aspecto pensional, y, en menor medida, en salud, es decir, en las prestaciones a largo plazo, en cuyos regímenes es posible el manejo de grandes sumas de dinero; en la transferencia al trabajador de la carga económica que significa el financiamiento de la protección social; en el incremento de los requisitos para tener derecho a las prestaciones; en la incorporación del sector privado a la administración de los fondos de retiro y de salud; y, en la responsabilidad del Estado por los casos no lucrativos del negocio (pensión mínima vital) y asistencia pública en salud para las personas de escasa o nula capacidad económica para aportar al financiamiento de sus prestaciones con lo cual las concepciones universalistas, solidarias, unitarias e integralistas de la seguridad social tienden a debilitarse hasta desaparecer.
2 Las reforma de la seguridad social en Venezuela: antecedentes de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral24
En Venezuela, al igual que en los restantes países de América Latina, desde finales de la década de los años 1980, se viene desarrollando un intenso proceso orientado a reformar las instituciones de seguridad social, el cual, como hemos señalado, tiene su punto culminante con la aprobación de la LOSSSI.
Durante más de una década varias personalidades e instituciones incursionaron sobre el tema y dieron a conocer sus propuestas, las cuales tienen grados diversos de sistematización y elaboración. Estas propuestas, hoy día, se registran como antecedentes de la LOSSSI.
Un primer intento por clasificar y agrupar las propuestas de data más reciente, es decir, posteriores a 1989, nos permite identificar dos (2) grupos:
B. Propuestas orientadas o transformar radicalmente los instrumentos o modalidades de la seguridad social con miras a crear un sistema integral.
En el grupo "A" identificamos una serie de propuestas entre las que destacan las siguientes:
En el Grupo "B", incorporamos otra serie de propuestas, también de data reciente, entre las que tenemos:
La anterior lista evidencia un esfuerzo creativo de algunos sectores del país, preocupados por la orientación que se viene dando en los distintos lugares a la transformación de las instituciones de seguridad social, con ánimo de que la misma se ventile ante la opinión pública para propiciar espacios y oportunidades de participación sobre una materia que involucra a toda la comunidad nacional. Lamentablemente, tal apertura no se dió en el país y lo más importante de la reforma, la LOSSSI, fue el resultado, en lo fundamental, de los acuerdos tripartitos.
3 La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral
3.1 Una visión de conjunto
La Cámara de Diputados del Congreso Nacional, en fecha 19 11 97, aprobó, en segunda discusión el Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI). Inmediatamente, fue remitido a la Cámara del Senado para la discusión correspondiente. La materia fue declarada de urgencia por esta Cámara y el 13 12 97, es sancionada la ley por el Congreso Nacional y remitida al Señor Presidente de la República para su promulgación, hecho que ocurre el día 30 12 97. La Ley es publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.199, extraordinario, del 30 12 97.
Los actores intervinientes en la Comisión Tripartita asumieron frente al país el compromiso de darle a los trabajadores mayor y mejor seguridad social a cambio de la renuncia de una serie de conquistas laborales. Una materia que, al inicio de las deliberaciones tripartitas se consideró fácil, se ha evidenciado, a lo largo del tiempo, extremadamente compleja. Fácil resultó modificar sustancialmente, por la vía de una reforma a la ley Orgánica del Trabajo, importantes instituciones laborales: reconocimiento de la antigüedad, estabilidad en el empleo y salario, no así el diseño, construcción y puesta en marcha de un sistema de seguridad social concebido para brindar protección social a todos los habitantes del territorio nacional. La tarea ha resultado ardua y la improvisación, ignorancia sobre el asunto y la presión de poderosos intereses económicos y políticos que pugnan por hacerse cargo de lo que conciben como gran negocio, no han sido buenas compañeras. La Ley aprobada contiene elementos tomados de varias fuentes, a saber: acuerdo tripartito sobre seguridad social (Comisión Tripartita 14 03 97), Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (Asociación de Profesores de la U.C.V., 13 05 97), Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (Ejecutivo Nacional, 15 05 97); y, de no menos de diez (10) versiones elaboradas por la Comisión Especial de la Cámara de Diputados para la Reforma Laboral y de la Seguridad Social. La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como toda obra humana, tiene aciertos y desaciertos. Los primeros, atribuibles al esfuerzo de un minúsculo grupo de parlamentarios y especialistas que se entregaron con pasión y buena fe a elaborar las bases de un sistema de seguridad social para una Venezuela en proceso de transformación. Los segundos, fruto del apresuramiento y la influencia ejercida por sectores políticos, económicos, gremiales y sindicales, quienes han visto en la reforma de la seguridad social la oportunidad para incursionar en la actividad mercantil y la obtención de recursos que permitan financiar la promoción partidista y las campañas electorales y proseguir en el usufructo de cargos de representación con voluminosos beneficios. Una rápida revisión del texto legal permite identificar, prescindiendo de la técnica legislativa utilizada para ordenar y clasificar el contenido normativo, tres (3) grandes partes.
La primera de ellas, está referida a las disposiciones generales y fundamentales y a la rectoría del sistema. Comprende los 13 artículos iniciales, los cuales versan sobre el cuadro de contingencias a proteger o amparar por el sistema segurista: enfermedad y accidente, cesantía, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez, nupcialidad, muerte, sobrevivencia, cargas familiares, necesidad de vivienda, recreación, formación profesional y otro tipo de necesidad susceptible de ser prevista; la determinación de la responsabilidad o deber del Estado por el derecho a la seguridad social consagrado en la Constitución Nacional para todos los habitantes del territorio patrio; la definición de la seguridad social como servicio público, de afiliación obligatoria y carácter contributivo; los principios orientadores del sistema protectivo; los regímenes prestacionales en concordancia con las contingencias cubiertas; los criterios de afiliación; fundamentos del financiamiento y rectoría o dirección del sistema. En fin, un conjunto de disposiciones normativas de gran importancia que expresan una filosofía de avanzada en el campo de la protección de los seres humanos y en la extensión e intención de la seguridad social como sistema técnico administrativo de previsión social.
El segundo cuerpo, menos filosófico y doctrinario, y más técnico, enuncia , por una parte, las reglas técnicas que norman el sistema; y, por otra parte, desarrolla en sus aspectos esenciales los subsistemas integrantes del sistema, a saber: pensiones, salud, paro forzoso y capacitación profesional, vivienda y recreación. Apróximadamente, 50 artículos, están dedicados a sentar las bases de orientación técnica para que leyes especiales den desarrollo normativo a un esquema que, en cuanto a estructura organizativa se refiere, luce complejo, abigarrado, atomizado y con escasa viabilidad práctica. Esta parte de la Ley, posiblemente por su especificidad, especialidad y alto contenido técnico, pero, también, porque recoge lo más profundo de las presiones para que la seguridad social se convierta en negocio lucrativo, es, en algunos de sus puntos, contradictoria con lo dispuesto en la primera parte. El esquema sistémico que propusimos en el Proyecto Apucv es modificado sustancialmente. Los sistemas de salud, seguros sociales y asistencia social, ceden lugar a favor de los subsistemas de salud, pensiones, paro forzoso y formación profesional, vivienda, y recreación, los cuales, en propiedad, no son subsistemas sino regímenes prestacionales creados para atender las contingencias que constituyen el campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social Integral.
Finalmente, el último cuerpo de la Ley, artículos 64 al 79, está dedicado a desarrollar el proceso de transición entre el llamado viejo régimen entiéndase seguro social y regímenes pensionales del sector público y el nuevo sistema de seguridad social. Este conjunto normativo es de extraordinaria importancia, procura preservar y defender derechos adquiridos o consolidados de la población trabajadora afiliada al seguro social y otros regímenes, así como a sus familiares calificados, para que dichos derechos no sufran mengua alguna, especialmente, los de aquellas personas que, definitivamente, por su edad, número de cotizaciones o inactividad laboral, no ingresarán al nuevo sistema. Esta parte de la ley contiene disposiciones de singular importancia, como por ejemplo, el cobro de las acreencias, la creación de fideicomisos, los fondos durante la transición, la transferencia de los bienes muebles e inmuebles propiedad del IVSS, por consiguiente de los afiliados, y la manera de hacer efectivo el pago de los pasivos laborales y jubilaciones del funcionariado al servicio del Instituto, las cuales pueden convertirse en letra muerta si no se preveen dispositivos con la debida coercitividad, viabilidad financiera y estructura operativa.
Esta última parte de la Ley, desestimada en un primer momento, es el resultado, un tanto dispar de un complejo proceso de negociación entre los enemigos declarados del IVSS y los defensores de la importancia de los seguros sociales en la consolidación de un sistema de seguridad social: Triunfó, sin lugar a dudas, la tesis propugnadora de la eliminación de los seguros sociales, pero se ganó en la defensa de los derechos adquiridos de los actuales asegurados.
3.2 Principales características de los distintos subsistemas integrantes del sistema de seguridad social integral
La LOSSSI en general y, particularmente, los subsistemas o componentes que comprenden el Sistema de Seguridad Social Integral, esperan por su desarrollo tanto por la vía legislativa, como por la reglamentaria y administrativa.
En los actuales momentos no es posible caracterizar a plenitud el nuevo sistema de seguridad social; sin embargo, la LOSSSI nos aporta los grandes lineamientos y orientaciones que servirán de base al trabajo legislativo y administrativo. Por la importancia que revisten los diferentes subsistemas, hemos considerado conveniente incorporar en este artículo las principales características que la LOSSSI les otorga.
Subsistema de pensiones
b. Tiene por objeto la cobertura de las contingencias de invalidez, vejez, muerte, asistencia funeraria, nupcialidad y sobrevivencia.
c. El subs. pensional es único y lo integran dos regímenes: capitalización individual y solidaridad intergeneracional, ambos obligatorios y contributivos.
d. El subsistema es mixto en su configuración, fuentes de financiamiento y administración. Para el manejo de los recursos se crean las Administradoras de Fondos de Retiro.
e. El Estado garantiza una pensión mínima vital a los afiliados que durante su historia laboral no logren aportar lo suficiente para tener derecho a una pensión de cuantía superior.
f. El monto o cuantía de la pensión depende de los aportes efectuados.
Subsistema de salud
b. El sistema es único y lo integran dos regímenes: el solidario (obligatorio) y el complementario (voluntario).
c. El afiliado tiene libertad para seleccionar la institución prestataria de servicios de salud de su preferencia.
d. La función aseguradora está a cargo de las Administradoras de Fondos de Salud (AFS) y la prestación del servicio de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPSS), las cuales pueden ser públicas, privadas o mixtas.
e. Los fondos solidario, especial y complementarios son las entidades captadoras de los recursos financieros del subsistema.
f. El subsistema incorpora el régimen de prevención y riesgos en el trabajo.
g. Un fondo asistencial, con cargo al presupuesto público, garantiza la atención a los habitantes no afiliados al sistema por carecer de capacidad económica.
Subsistema de paro forzoso y capacitación profesional
b. El financiamiento es bipartita (trabajadores y empleadores). Se crea un fondo obligatorio de capaitalización colectiva.
c. La gestión está a cargo de entidades públicas, privadas omistas
Subsistema de vivienda
b. El sistema es único y comprende dos regímenes: ahorro habitacional (obligatorio) y aportes del sector público.
c. La gestión está a cargo de entidades públicas, privadas o mixtas.
Subsistema de recreación
En conclusión, la Losssi, marca el inicio de un nuevo sistema de seguridad social en Venezuel, el cual, a pesar de los esfuerzos tripartitos y parlamentarios para incorporar elementos diferenciadores e innovadores respecto de los modelos tomados como referencia (Chile, Argentina, Colombia y Uruguay, en pensiones y salud; y, España, en paro forzoso, capacitación profesional e intermediación laboral), no se observan cambios importantes sino la repetición e influencia de un modelo de protección social que, nacido en la dictadura chilena, es asumido como propio por el pensamiento económico neoliberal e impuesto como condición a los pueblos que acuden en solicitud de ayuda económica ante los organismos financieros multilaterales.
1 La elaboración de este punto se fundamenta en una síntesis, de los documentos siguientes:
Oficina Internacional del Trabajo. La seguridad social en los países industrializados. El Trabajo en el Mundo. Editorial Nueva Sociedad, Caracas Venezuela, 1990. Cap.6. Vol 1. pp. 163 186; Carmelo Mesa Lago. "Aspectos Económico Financieros de la Seguridad Social en América Latina y el Caribe: Tendencias, Problemas y Alternativas para el año 2.000" en Memoria del II Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social. Montevideo, Uruguay, Octubre de 1990, pp. 479 626.
2 Dalmer D. Hoskins. Secretario General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social. "Evolución y Tendencias de la Seguridad Social 1990 1992". Revista Internacional de Seguridad Social. Nº 4/92. Vol. 45. Ginebra, 1992, pp. 11 15.
3 Carmelo Mesa Lago. "La Seguridad Social en América Latina". En: Progreso Económico y Progreso Social en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. Estados Unidos, 1991.
4 Oficina Internacional del Trabajo. Memoria del Director General. Décimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la Internacional del Trabajo. Caracas, septiembre octubre de 1992, pp. 552 53.
5 Oficina Internacional del Trabajo. Ob. cit., pp. 72 111.
6 Veamos como se está abordando la reducción de los gastos en salud en los Estados Unidos de América. "¿Quiere cobertura médica? Adelgace. Cada vez más firmas imponen un estilo de vida a sus empleados. Los empleados y sus compañías mantienen una batalla sin precedentes sobre lo que en otra época era un asunto privado: la salud personal...A medida que las administradoras de servicios de salud están presentes en todas partes ... las empresas encuentran más difícil reducir sus costos de cobertura médica. Ahora, la única manera que tienen de obtener ahorros adicionales es conseguir que sus empleados estén más sanos. Para las compañías que pagan por la cobertura de salud de sus empleados, el 80% de las facturas viene del 20% de los empleados. Estos empleados suelen sufrir de sobrepeso, fuman o no cuidan su salud ... Rita del Rey, quien trabaja como secretaria en un estudio de abogados de Portland, Oregón, recibió hace tres años un ultimatún de su firma: o bajaba de peso o perdía la cobertura de salud de la empresa".
The Wall Street Journal Americas. El Nacional. 04 02 98. E/5.
7 "Existe un consenso en que las soluciones de mercado y el accionar del sector privado en salud, si bien no son perfectos, rinden mejores resultados que otras al ternativas conocidas. (El autor se refiere a la participación del Estado en la creación de los llamados "monopolios legales red pública de salud "los cuales tienden a ser ineficientes en términos administrativos, al no contar con competencia en la actividad" Salvador Valdés P.). Así, se introducen incentivos para que las instituciones que manejan seguros privados actúen como un intermediario entre consumidores y prestadores de servicios compartiendo el riesgo financiero de la enfermedad. Dada la naturaleza compleja del bien se sugieren marcos regulatorios mínimos para el funciona miento del sistema previsional privado de salud". Cristían Aedo I. "El Sector Privado de Salud y los Procesos de Reforma en Latinoamericana". Las ISAPRES. Hacia la Modernidad en Salud. Editado por CIEDESS. Santiago de Chile. 1996. pp. 44 45.
8 Declaración Universal de Derechos Humanos. Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) el 10 12 1948.
9 Carlos Sabino y Jesús E. Rodríguez Armas (1991). La Seguridad Social en Venezuela. Editorial CEDICE y PANAPO. Caracas, p. 27.
10 C. Sabino y J. Rodríguez. Ob. cit. p. 32.
11 Direrector General de la OIT. Memoria. Ob. cit. p. 99.
12 Un Modelo de Seguridad Social Viable, Integrador y Progresista". Revista MAR, Nº336, febrero, 1996. Madrid España, p 19.
13 Juan Francisco Martín Seco. "El engaño de los planes de pensiones y otros sofismas", El Viejo Topo. Enero 1996. Nº92. España, pp. 26 32.
14 Jesús Albarracín. "¿Trabajadores o Mercancías?" El Viejo Topo. Ob. cit., pp. 33 36.
15 Pedro Montes. "Coartada Perfecta", El Viejo Topo. Ob. cit., pp.37 39.
16 Leonardo Cañón Ortegón. Seguridad Social. ¿Un negocio o un servicio? Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II. Bogotá, Colombia.
17 El Banco Bilbao Vizcaya, el mayor accionista del Banco Provincial (Venezuela) espera lograr una reducción de los costos operativos de la Institución apelando a la política de cesión a terceros de actividades no modulares, conocida en el argot internacional como "outsourcing". Emilio Ybarra. Presidente de la Entidad Española, comentó sobre los próximos pasos del BBV en Venezuela... Junto con el "outsourcing", Ybarra predice que 1998 será un año excelente para el Provincial, y estamos a la espera de que se levante la bandera legal para tomar parte en el negocio de los fondos de pensiones, pues en todos los demás países donde operamos en la banca, también tenemos participación en ese tipo de fondos".
Banco Bilbao Vizcaya. Aplicará OUTSOURCING en el Provincial". El Nacional. 06 02 98. P. e/2. (Subrayado AMC).
18 Fuente: NATLEX. 1995. Base de Datos sobre Legislación Laboral de la Organización Internacional del Trabajo. OIT. Ginebra. Suiza. 1995.
19 Oscar Peña Alzate. Sistema de Seguridad Social Integral. Ley 100 de 1993. Editora Señal. 2º Edición, 1994. Bogotá Colombia.
20 Fuente: NATLEX, 1995. Ob. cit.
21 Ver, José Robles. La Seguridad Social Mexicana en los albores del Siglo XXI. Fondo de Cultura Económica. México. 1993.
22 Norahenid Amezcua Ornelas. "Nueva Ley del Seguro Social. Disposiciones Generales y Seguro de Retiro, Cesantía y Vejez". Laboral. Año IV, 1996. Número 40, México.
23 Absalón Méndez Cegarra. "La Seguridad Social en la Agenda Venezuela". Economía Hoy. 25 06 96, p. 8.
24 Este punto forma parte de un trabajo de mayor extensión que desarrolla el autor sobre el tema de la reforma de la Seguridad Social en Venezuela.