1. El período final de la dictadura de Juan Vicente Gómez
Juan Vicente Gómez asume el poder en diciembre de 1908, luego de quedar como encargado del Ejecutivo Nacional, tras el viaje al exterior del presidente de la República, general Cipriano Castro, para practicarse unos exámenes médicos. A partir de esa fecha se inicia el período denominado Rehabilitación Nacional. A lo largo de esas casi tres décadas que ejerce el mando, hasta su muerte en 1935, Gómez elimina a los caudillos locales, culmina la unificación del país, y concluye el proceso de integración nacional y consolidación del Estado, que se había iniciado con Cipriano Castro y la llamada Revolución Liberal Restauradora de 1899. Gómez, combatiendo contra los gamonales de la provincia, logra conformar un Ejército Nacional que se convierte en sostén del poder central.
El dictador ejerce un férreo e inalterado control de la situación política del país hasta febrero de 1928, cuando se producen las célebres protestas estudiantiles y populares que sacuden a Caracas y a otras importantes ciudades del país en aquel momento. Luego de estas movilizaciones, Gómez se ocupa de perseguir y exterminar todos los vestigios de organización popular que el movimiento estudiantil y sindical habían logrado articular. La Federación de Estudiantes de Venezuela (FEV), organizador y bujía del movimiento disidente, es proscrita. Sus dirigentes, encarcelados y desterrados. Los pocos sindicatos que existen son acosados hasta casi eliminarlos.1
La revuelta estudiantil y la movilización popular de 1928, no obstante, crean el ambiente para que se concreten varias iniciativas significativas en el plano social ese mismo año: la creación del Banco Agrícola y Pecuario y del Banco Obrero, por una parte, y la promulgación de la Ley del Trabajo, por la otra.
El Banco Agrícola y Pecuario se funda con el fin de concederles préstamos a los terratenientes y, por esta vía, intervenir en la economía del país fortaleciendo la agricultura y la cría. Esta medida se hacía indispensable para Gómez, pues un grueso sector de la oligarquía terrateniente y de los campesinos ricos productores de café estaba descontento con el Gobierno, por los efectos devastadores causados por la política gubernamental de abandono de la explotación agrícola en favor del negocio petrolero, y por la canalización de la inversión hacia la esfera de las finanzas y el comercio. Para Gómez resulta imperativo reducir las tensiones con estos segmentos. Este giro significa la probabilidad de anular las posibilidades de que esas capas se conviertan en aliados de los estudiantes y del proletariado petrolero, sectores en pleno proceso de consolidación y expansión. Por su parte, el Banco Obrero se diseña con el propósito de construir viviendas para la clase media, el naciente proletariado industrial y otros grupos pobres de la ciudad y el campo.
La Ley del Trabajo del 26 de junio de 1928 deroga la Ley de Talleres y Establecimientos Públicos de 1917, y unifica las leyes y ordenanzas que en materia laboral se habían producido en el país.2La primera reivindicación que se señala en aquella ley es declarar días feriados los días domingos, el 1º de enero, las fiestas nacionales y las festividades religiosas. En el texto se indica que en los días feriados no está permitido desempeñar ningún tipo de trabajo, salvo aquél que hubiera que realizar en las empresas, que por razones de interés público o por causas técnicas, están compelidas a seguir funcionando en esas fechas. El artículo 9 establece la jornada laboral en nueve horas diarias. Prohibe el trabajo extra, y señala que las labores que exijan más tiempo serán ejecutadas por trabajadores distintos a los que hayan cumplido con las nueve horas reglamentarias. Este mismo aparte, no obstante, permite a los trabajadores a destajo continuar en las tareas que demanden más de nueve horas, una vez pasado este límite. Sin embargo, se apunta que no está permitido obligar a un trabajador efectuar una tarea, cuya ejecución reclame más de nueve horas al día. Este artículo incluye, también, a las minas, donde la jornada laboral se extienda hasta doce horas por día. Para las minas, el trabajo efectivo se reduce a ocho (8) horas diarias.
El artículo 12 prohibe de forma absoluta el trabajo de menores de catorce años en empresas, explotaciones y establecimientos de distinta índole. Para los jóvenes cuyas edades estuvieran comprendidas entre los catorce y los dieciocho años, la jornada no debía exceder las seis horas al día, fraccionada en lapsos de tres horas cada uno. Igualmente, se prohibe el trabajo de las mujeres en el interior de las minas, y se fijan dos descansos al día para las mujeres que estuvieren amamantando.
El artículo 19 también obliga a los patronos indemnizar a los trabajadores por accidentes laborales. Les impone, del mismo modo, algunas obligaciones a los patronos, en cuanto a las condiciones higiénicas que deben cumplir las empresas. La ley no establece sueldo o salario mínimos. Señala que éstos deben ser fijados de común acuerdo entre los patronos y los obreros o empleados.
Junto a estos artículos progresistas, la ley contiene otros -el 38, 40 y 42- que favorecen abiertamente a los patronos, especialmente en el aspecto relacionado con las medidas punitivas que pueden adoptar contra los trabajadores. Aquí resulta ilustrativo citar textualmente lo que señala Julio Godio en su libro El movimiento obrero venezolano 1850-1944.
Así, por ejemplo, el artículo 38 autorizaba a las empresas a contratar nuevos obreros luego de haber suspendido el trabajo. El artículo 40 explícitamente legitimizaba el lock out patronal. El artículo 42 señalaba que las organizaciones obreras "no podían federarse con asociaciones ni partidos extranjeros ni inscribirse en ellos y tampoco podrán hacerse representar en congresos o juntas internacionales sin el previo permiso del ejecutivo federal; la contravención de esta disposición acarreará sanción por vía administrativa de la asociación que la infrinja, y multas de 100 a 1.000 bolívares a los directores de éstas, que hubieran incurrido en la contravención, sin perjuicio de las penas establecidas en el artículo 232 del Código Penal cuando hubiere lugar a aplicarlas (...) el mismo procedimiento de disolución se observará en el caso de las decisiones que se trata, hicieran propaganda comunista o de cualquier otro modo contraria al orden público, a las buenas costumbres, sin perjuicio de las penas que incurrieren a tal respecto según las disposiciones pertinentes.3
Este último artículo penaliza todo tipo de actividad política en el interior de los sindicatos, sobre todo aquélla vinculada con el fantasma del "comunismo". Por esta vía, se persigue mantener al movimiento sindical alejado de las expresiones democráticas que se habían asomado. Como dice Godio, "se trataba de una ley que fundamentalmente buscaba sujetar los sindicatos al aparato del Estado y a las empresas."4
Esta ley, particularmente sus aspectos más progresistas, fueron un gesto de Gómez para complacer las presiones internas que se habían desbordado con las jornadas estudiantiles de 1928, y las que ejercía la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), por formar Venezuela parte de esa federación. Sin embargo, debido a las trabas que el Gobierno pone para constituir sindicatos independientes, el sector laboral carece de los instrumentos para obligar a los patronos a cumplir con las reivindicaciones establecidas. Por otra parte, no se dictaron los procedimientos especiales para resolver los conflictos laborales, y los tribunales ordinarios seguían atendiendo los casos de diferendos laborales. El Ministerio de Relaciones Interiores, a través de la policía, fue el encargado de velar por el cumplimiento de lo establecido en la ley. Por lo tanto, no se designaron funcionarios públicos especialmente encargados de hacerla cumplir en todo el territorio de la República. Además, el Estado gomecista se cuidó de no señalar claramente las sanciones que serían aplicadas a los patronos en caso de violar la reglamentación. A pesar de todo esto, esa ley puede ser vista como el prólogo de la que será aprobada en 1936, ya desaparecido el dictador.
La timidez de las iniciativas que cristalizaron con la creación del Banco Agrícola y Pecuario y del Banco Obrero, así como con la promulgación de la Ley del Trabajo, reflejan la fragilidad de la sociedad civil y la debilidad de las clases populares frente al Estado personalista conducido por J.V. Gómez.
Después de los acontecimientos de febrero del año 1928, Gómez asume el control total de la situación política del país. Aunque otorga las concesiones antes señaladas, ejerce con mayor firmeza aún su condición de amo absoluto del poder. La vigilancia y represión aumentan, con lo cual las posibilidades de organización popular se anulan o reducen a su mínima expresión. En el escenario político, lo que se impone es la voluntad indiscutida del patriarca. Así se mantiene la situación hasta el día de su muerte, en las postrimerías de 1935.
2. El país cuando muere Gómez
Gómez muere el 17 de diciembre de 1935, después de haber gobernado dictatorialmente a la nación durante 27 años. Al momento de su desaparición, Venezuela es un país con un Estado relativamente rico, si se le compara con lo que había sido durante las décadas finales del siglo XIX y las primeras del XX.5 La base económica del Estado y la sociedad se ha desplazado desde la producción agrícola hacia el petróleo. La industria petrolera opera como un enclave sólidamente encadenado al exterior, aunque con escasa conexión con el resto de la economía interna. El petróleo que se extrae del subsuelo es pagado a precios viles por las compañías transnacionales que controlan ese negocio. No obstante, a pesar de que la renta es exigua si se toma en consideración el volumen de la extracción del crudo, resulta suficiente para conferirle inmenso poder al Estado de una nación poco poblada, como era la Venezuela de esa época. Es precisamente sobre la plataforma proporcionada por la renta petrolera, que el Poder Nacional logra unificar la nación y centralizar el gran poderío político y militar que tiene al desaparecer físicamente el anciano dictador.6
Otros dos aportes importantes de Gómez a la unificación y centralización del país son la unificación de la Hacienda Pública y la construcción de vías terrestres de comunicación. La primera se logra fundamentalmente a través de la aprobación y aplicación de la Ley Orgánica de Hacienda, instrumento jurídico que introduce el concepto de la Unidad del Tesoro Nacional, el cual legitima que el Ejecutivo Nacional concentre la recaudación y administración de los tributos de carácter nacional, especialmente los provenientes del petróleo. En este campo resulta fundamental el trabajo realizado por Román Cárdenas. 7
Por otra parte, durante el largo dominio de Gómez, se construyeron numerosas carreteras y caminos que fueron enlazando las diferentes regiones y estados del país, hasta terminar dándole definitivamente a Venezuela el perfil de nación. El Ministerio de Obras Públicas -creado en 1874- cumplió la tarea de emprender y dirigir la construcción de esas vías. En este sentido, el ministerio"... conservó su característica de Ministerio del Desarrollo y cruzó a Venezuela de carreteras y caminos. Es probable que ellos no fuesen muy buenos, y que el trazado dejase mucho que desear y precisara de numerosas e importantes rectificaciones, como fue señalado por los técnicos después de la muerte del presidente Gómez, pero es incuestionable que ellas cumplieron la fundamental misión de unir al país y le dieron esa unidad física de que había carecido." 8
Frente a la maquinaria centralizada y autoritaria ensamblada por el gomecismo, existe una sociedad civil débil, poco tramada en el plano organizativo y escasamente diferenciada desde el punto de vista de su estructura social. Los grupos y clases sociales carecen de los instrumentos organizativos, que les permitan ejercer presión sobre las autoridades estatales, para así obtener los beneficios económicos y de otro orden que un reparto equilibrado de la renta petrolera hubiese permitido otorgar.
De acuerdo con el censo de 1936, la población total del país es de 3.467.839 habitantes, de los cuales 103.492 son indígenas. De aquel total, 34,7 % vive en zonas urbanas, y 65,3% en zonas rurales. La densidad es 3.80 habitantes por km2. El coeficiente de mortalidad infantil por cada mil nacimientos es 106. En tanto la esperanza de vida es 38 años. Estos indicadores, especialmente el de la esperanza de vida, muestran de qué manera las enfermedades infecto contagiosas y endemias como la malaria, provocadas por la insalubridad generalizada, habían diezmando a la población. Muestran, también, la poca importancia que habían tenido durante el mandato de Gómez, los aspectos directamente vinculados con la atención a la salud. En materia sanitaria no existía un organismo nacional específico que fuera el rector de este campo. Los planes en este esfera se adelantaron durante casi todo el gobierno de Gómez a través de la Oficina de Sanidad Nacional, creada en 1811, la cual era una dependencia del Ministerio de Relaciones Interiores (MRI). Sólo en la fase final del período gomecista, en 1930, se crea el Ministerio de Salubridad, Agricultura y Cría. Con esta decisión, por un lado, se separan del MRI las funciones relacionadas con la salud, y, por el otro, del Ministerio de Fomento las áreas conectadas con la actividad agrícola y pecuaria. Esta extraña mezcla de funciones del despacho recién creado es otra evidencia del lugar que Gómez le concede a la salud. 9
El balance en el campo educativo igualmente arroja cifras alarmantes. El censo de 1936 indica que 57,5% de la población total del país era analfabeta. La tasa de asistencia escolar en la población entre 7 y 14 años era 27,8%. El porcentaje de los gastos en educación dentro del presupuesto general del Estado apenas alcanza 4%10 Por otra parte, aunque el ingreso per capita es Bs. 1 460,00 mensuales, debido a la creciente renta petrolera percibida por el Estado, el salario promedio mensual apena llega a Bs. 125,00 pues el ingreso se encuentra muy desigualmente distribuido y concentrado de forma altamente regresiva.11 En numerosos estados del país, el sistema vigente es el de las fichas y vales que sólo funcionan en los establecimientos del dueño de la hacienda.
Venezuela durante los tres decenios del "gomezalato", tal como Rómulo Betancourt denomina a este período,12se halla sumida en una enorme miseria y en un profundo atraso. La riqueza está concentrada en manos de Gómez y del reducido grupo de familias que le son afectas. El Estado se encuentra básicamente al servicio de ese pequeño núcleo que se apropia mayoritariamente de los beneficios de la renta producida por el petróleo. No existe una política dirigida a atender de forma sistemática los problemas sociales básicos del país, ni el Estado se plantea crear las instituciones que permitan adelantar los ambiciosos programas que el cuadro social demanda. Los pocos organismos que se ocupan de atender aspectos ligados a la educación, salud, protección del trabajador y sus familiares, vivienda popular y otros ámbitos del área social, cuentan con pocos recursos presupuestarios. De allí que en el Plan de Barranquilla, se diga que en la época de Gómez, Venezuela es un país con una "organización político económica semi feudal". Caudillismo y latifundismo son "... los dos términos de nuestra ecuación política y social."13
La respuesta del dictador frente a las desigualdades e injusticias es la indiferencia o la represión, según los casos. Los sectores sociales y políticos que abogan por un régimen social más justo y moderno son perseguidos y silenciados. El Benemérito sostiene la tesis de que la mano firme es el mejor antídoto contra las protestas.
El Estado se ha construido como una maquinaria autocrática, destinada a garantizar que el enclave petrolero funcione eficazmente, de modo que el dinero que mantiene al aparato gomecista fluya permanentemente. Como se ha dicho en muchas ocasiones, al momento de morir Gómez, el siglo veinte todavía no había hecho su entrada en Venezuela.14
3. Llega López Contreras
El general Eleazar López Contreras -Ministro de Guerra y Marina durante la etapa final del régimen gomecista- es designado por el Gabinete en la madrugada del 18 de diciembre de 1935, Encargado del Poder Ejecutivo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución de 1931, para entonces vigente.15 Este interinato debía durar hasta que finalizara, en el mes de abril de 1936, el período constitucional iniciado en 1929 por Juan Bautista Pérez y continuado, en 1931, por Juan Vicente Gómez, luego de que aquél renunciara a una presidencia que era sólo simbólica. El 19 de abril del 36 López Contreras dirige un mensaje al Congreso en el que anuncia formalmente la finalización del lapso constitucional.16Poco tiempo después, en las sesiones ordinarias de ese año, el Congreso lo elige Presidente de la República para el período comprendido entre el 36 y el 41. Cargo para el cual se juramenta el 26 de abril de 1936.
Como Encargado del Poder Ejecutivo, López Contreras tiene que enfrentar el estallido de violencia popular que se desata en diversas partes de la nación tras la desaparición del caudillo. Del mismo modo, se ve obligado a encarar las movilizaciones de los grupos sociales que exigen la apertura de Venezuela a las corrientes democratizadoras que existen en el mundo.
La respuesta de López Contreras ante las demandas del pueblo, evidencian un viraje significativo con respecto a lo que había sido la política permanente de Gómez. No apela al expediente puro y simple de la represión o el hostigamiento. Al contrario, impulsa una política de reconciliación nacional y se convierte en interlocutor de los sectores democráticos movilizados, abriendo el diálogo, y creando la atmósfera para la negociación y búsqueda de acuerdos basados en concesiones mutuas. Esta apertura amplía su plataforma política, permitiéndole aislar a los gomecistas más retrógrados, liderizados por Eustoquio Gómez, quienes pretenden mantener inalterado el Estado autocrático erigido por el desaparecido dictador. Dentro de este clima, se producen los célebres acontecimientos de febrero de 1936.
4. El Programa de febrero
El primer viraje importante de lo que sería la actitud del nuevo gobernante, se evidencia con motivo de los sucesos del 14 de febrero del 36. Las continuas movilizaciones y protestas del pueblo en Caracas y algunas ciudades de la provincia, pidiendo mayor participación y la instrumentación de planes que beneficiaran a las clases más empobrecidas, fueron respondidas por López Contreras con el denominado Programa de febrero. En esa oportunidad, el gobierno no aplica una política punitiva, ni de castigo contra los sectores que liderizan la oleada popular, sino que resuelve instrumentar un plan para atender las necesidades más urgentes del país.
Dentro de las fronteras de este trabajo, lo que más interesa destacar es lo que ese programa formula en materia social. En este ámbito, se plantea lo siguiente:17
Como se puede apreciar, el Programa de febrero coloca el énfasis de la acción estatal en el área laboral, higiene pública, asistencia social y educación. Se entiende que sea así, pues son los campos donde el país arrastra los mayores y más graves déficits, tal como muestran los indicadores señalados en el punto anterior.
Con ese programa, por primera vez en la historia contemporánea, el Estado confecciona un conjunto de medidas orientadas a solucionar de manera sistemática algunos de los problemas sociales más agudos que confronta la nación. En tal sentido, representa en este siglo la primera iniciativa, desde el Estado, orientada a elaborar un plan orgánico para responder a ese tipo de exigencias. No puede afirmarse que el Programa de febrero fije una estrategia de largo plazo en el área social. Sin embargo, sí traza los rieles para una relación completamente nueva y distinta del Estado con la sociedad. Se define un compromiso del Estado con los ciudadanos, que hasta ese momento nunca se había enunciado taxativamente. Desde esta perspectiva, puede señalarse que el diseño de acción estatal bosquejado en él, constituye el origen más remoto del moderno Estado Social en Venezuela.
Las proposiciones contenidas en el Programa de febrero son confirmadas por E. López Contreras en su comparecencia ante el Congreso el 19 de abril del 36, para anunciar la culminación del período constitucional, y, posteriormente, en el discurso de juramentación como Presidente Constitucional de Venezuela.18
En la primera de esas intervenciones destaca la importancia de atacar sistemáticamente las dificultades en las áreas de educación, salud, higiene y asistencia social. Con relación a la instrucción pública dice:
Precisa confesaros que su solución es de lo más arduo y delicado que tiene a su cargo el Gobierno en las actuales circunstancias. Se impone sin tardanza la adopción de métodos científicos en todos nuestros institutos de enseñanza. El Ministerio del ramo ha comenzado sus labores renovadoras y persigue como fines inmediatos la educación del campesino y del obrero, la formación de maestros y el estudio de una legislación eficiente que abarque desde la escuela rural hasta la modernización de nuestras universidades.19
Al finalizar el período de López Contreras, el Programa de febrero se ha cumplido en una medida importante. Incluso, en algunos rubros se alcanzan metas adicionales. Por ejemplo, se crean mercados populares en las principales ciudades de la nación, con el fin de fomentar la producción agrícola y evitar que las "roscas" que controlan las distribución de los alimentos, los encarezcan artificialmente. Con el establecimiento de estos mercados se busca que los productores distribuyan directamente sus productos, y que así se beneficien ellos mismos y los consumidores.
Ya como presidente constitucional de la República, López Contreras decreta la separación del Ministerio de Salubridad y Agricultura en dos despachos: el de Sanidad y Asistencia Social y el de Agricultura y Cría. El MSAS tendría como propósito el adelantar planes para combatir de manera permanente el grave problema de salud que confronta el país. Por otra parte, promulga la Ley de Defensa contra el Paludismo, con la finalidad de erradicar una de las enfermedades que diezman a la población venezolana. En ese instrumento legal se establece:
por su difusión y elevado índice de mortalidad, se declara la extinción del paludismo problema nacional de urgente solución. Por tanto, las autoridades federales, las estatales y las municipales, y en general todo ciudadano venezolano o extranjero, residente en el territorio de la República, está en el deber de intervenir y cooperar a este fin. 20
En el mismo año 1936 López Contreras crea el Consejo Venezolano del Niño (CVN), adscrito al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. El Consejo tendría por finalidad atender la alarmante mortalidad infantil que se registra en el país, estudiar y tratar de remediar el grave problema de la niñez abandonada, y desplegar una amplia labor preventiva, como acciones prenatales orientadas a proteger a la madre y al niño.
Como se puede apreciar, en este año el Estado adopta medidas e instrumenta resoluciones de gran importancia en el plano social.
5. El Plan Trienal
El 7 de mayo de 1938, poco días después de haber presentado su segundo Mensaje al Congreso Nacional, el general Eleazar López Contreras somete a la consideración del mismo Congreso, el Plan Trienal que su Gobierno se propone llevar a cabo durante la fase comprendida entre esa fecha y el momento en el que culmina su mandato como presidente de la República.21 Este documento reviste particular interés en la historia del Estado venezolano, pues constituye el antepasado más distante de los planes de la nación que se diseñan en el período democrático que se inicia en 1958. Con ese proyecto, López Contreras busca dar orientación estratégica y coherencia a su gestión gubernamental. Puede afirmarse que el Plan Trienal representa la continuidad, en un nivel más elaborado e integral, del Programa de febrero. Cubre un conjunto amplio de áreas que van desde la construcción de cloacas hasta el trazado de ferrocarriles. Aquí sólo nos ocuparemos de las obras y programas relacionados con el sector social.
En las primeras páginas del documento López Contreras afirma:
Mi experiencia de dos años al frente del Poder me han llevado al convencimiento de que nuestras necesidades públicas más esenciales estriban en una mayor producción y rendimiento de la economía nacional, en el abaratamiento del costo de la vida y en esa trilogía inseparable: sanear, educar y poblar.22
En efecto, el Plan se orienta a atender las necesidades del país en cada uno de esos campos: construcción de vías públicas que faciliten y abaraten los transportes; mejoramiento de la producción agropecuaria; saneamiento del hombre y de su medio ambiente; edificación de hospitales y centros de asistencia en salud; atención a las instituciones protectoras de la madre y el niño; construcción de viviendas para los obreros y las clases medias. El Gobierno se compromete a solucionar los problemas básicos de la higiene pública, tales como educación sanitaria, profilaxia de endemias y epidemias, provisión de aguas, saneamiento del suelo, eliminación de desperdicios y asistencia médica a los grupos sociales más necesitados. También, se obliga a intensificar las campañas de educación sanitaria por medio de revistas, folletos, carteles, radiodifusiones, cines y conferencias, y por la acción directa del Cuerpo de Enfermeras Visitadoras, Higienistas Escolares y las Brigadas Rurales de Propaganda Sanitaria. Se contempla mantener la lucha a fondo contra la tuberculosis, las enfermedades venéreas, el paludismo, el alcoholismo y las enfermedades tropicales. Se plantea efectuar estudios permanentes de la alimentación de los obreros y campesinos, con la finalidad de reducir al mínimo el porcentaje de mortalidad y las deficiencias biológicas provocadas por las dietas defectuosas.
El programa de protección materno infantil se propone fundar centros de higiene y dispensarios de puericultura y educación que se distribuyan a lo largo de toda la nación, y establecer colonias sanitarias y reformatorios infantiles en las principales ciudades del país.
Con relación a la educación, el Plan proyecta promover intensamente la escuela primaria a través de la incorporación a ella del mayor porcentaje posible de la población en edad escolar; incremento de la edificación de centros escolares y aumento de la reproducción de materiales didácticos; amplia formación de los maestros; y lucha contra los factores que se oponen al avance de la instrucción, entre los que se destacan el analfabetismo, las enfermedades contagiosas y previsibles, el rezago tecnológico, la desnutrición y el pauperismo económico. A la escuela primaria y secundaria se les asigna la tarea de erradicar los complejos de inferioridad que derivan del atraso, y promover la capacitación social y económica de los niños, jóvenes y adultos que asistan a los centros diurnos y nocturnos en los que se imparta enseñanza humanística y tecnológica.
Se fija la protección del obrero urbano y del campesino. A este último, se le asegura proveerle parcelaciones rurales sobre bienes de la nación, y otorgarle una vivienda modesta dotada de todos los servicios básicos.
Estos son los aspectos más importantes que señala el Plan Trienal en el ámbito social. Al final del gobierno de López Contreras, el balance del Programa de febrero y del Plan arroja un saldo altamente positivo. La mayoría de las obras e iniciativas propuestas se materializan o se hallan en vías de instrumentación. El Estado venezolano durante ese quinquenio había experimentado un giro notable con respecto a lo que había sido su función durante la dictadura de Juan Vicente Gómez.
Conviene destacar dos indicadores importantes que reflejan los avances que se logran en el plano social. El primero tiene que ver con la educación primaria. En este nivel en 1935 había 2.161 escuelas. En 1940 esta cantidad se ha elevado a 5.499. Esto es, su número crece más de 154% en sólo cinco años. La población escolar que señala el Censo Nacional de 1936 es de 689.288 personas, mientras la inscripción alcanza 137.126 alumnos, o sea, 19, 9%. Para 1940 la población en edad escolar se calcula en 720.000 personas, en tanto que la matrícula es de 295.462 alumnos, es decir 41,03%.23
El segundo indicador son los nacimientos. En 1935 se registran 91.836 en todo el territorio nacional. En 1939, la cifra se incrementa a 129.482; es decir, 41%. Este porcentaje revela el éxito obtenido en el combate contra la insalubridad.24
Estos logros en el plano de las realizaciones materiales y educativas del período de López Contreras, se combinan con notables avances en materia constitucional y legal.
6. La Constitución de 1936, la Ley del Trabajo y la Ley de Seguro Social Obligatorio
Durante este quinquenio se introducen al Congreso Nacional y se sancionan tres instrumentos jurídicos que serán de gran importancia:
a) La Constitución de 1936
El 16 de julio de 1936 el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela sanciona la nueva Constitución Nacional. El texto de esta Carta introduce algunos cambios importantes con relación a la Constitución vigente para ese momento, que era la aprobada durante la fase final de la dictadura gomecista, el 7 de julio de 1931. Dentro de los objetivos de este trabajo, la modificación más significativa es la que se refiere a la protección laboral. En el Título II, de los venezolanos y sus deberes y derechos, artículo 32, aparte 8, se establece lo siguiente:
La ley dispondrá lo necesario para la mayor eficacia y estímulo del trabajo, organizándolo adecuadamente y estableciendo la protección especial que deberá dispensarse a los obreros y trabajadores, para proveer al mejoramiento de su condición física, moral e intelectual, y al incremento de la población.El Estado promoverá el amparo de la producción y establecerá las condiciones del trabajo en la ciudad y en el campo, teniendo en vista la protección del obrero y del jornalero y los intereses económicos del país... La legislación del trabajo observará los siguientes preceptos, además de otros que concurran a mejorar las condiciones del obrero o trabajador:
1. Reposo semanal, de preferencia los domingos
2. Vacaciones anuales remuneradas.
Para los efectos de estos preceptos, no se distinguirá entre el trabajo manual y el intelectual o técnico.
3. La nación fomentará la enseñanza técnica de los obreros (...)
El trabajo agrícola será objeto de reglamentación especial del Poder Ejecutivo. El Estado tratará de fijar al jornalero en el campo, cuidará de su educación rural y asegurará al trabajador venezolano la preferencia en la colonización y aprovechamiento de las tierras nacionales.
La Nación favorecerá un régimen de participación de los empleados y trabajadores en los beneficios de las empresas y fomentará el ahorro entre los mismos."25
Estos postulados establecidos en la Constitución de 1936, reafirman las propuestas enunciados por López Contreras en el Programa de febrero. De otro lado, por primera vez en la historia constitucional del país, una Carta Fundamental consagra de forma tan clara los derechos del trabajador y señala las obligaciones del Estado con la clase laboral.
b) La Ley del Trabajo
Los preceptos constitucionales se complementan con la Ley del Trabajo que se promulga el 16 de julio de 1936, el mismo día que se sanciona la Constitución. Esa Ley fue resultado de la instrumentación del Programa de Gobierno que el general Eleazar López Contreras expone a la nación el 21 de febrero de ese año. Tal como se señala en dicho Programa, el Ejecutivo decreta la creación -el 28 de febrero de 1936- de la Oficina Nacional del Trabajo (ONT), adscrita al Ministerio de Relaciones Interiores, y de cinco Inspectorías Especiales del Trabajo, dependientes del mismo Despacho. Tanto la Oficina como las inspectorías debían velar por el cumplimiento de las disposiciones legales sobre el trabajo, contenidas en la Ley de 1928. Por primera vez en la historia del país, el gobierno crea órganos legales para proteger los derechos de los patronos y, particularmente, de los obreros.
La actividad fundamental de los funcionarios de la Oficina Nacional del Trabajo consiste en la preparación del Proyecto de Ley del Trabajo, el cual fue introducido a la Cámara del Senado y acogido en casi todos sus detalles en la Ley promulgada el 16 de julio. Este Proyecto es preparado bajo la conducción de Alonso Calatrava y Rafael Caldera, Director y Subdirector, respectivamente, de la ONT. Los aspectos básicos de ese instrumento jurídico, siguiendo la exposición de motivos que contiene el Proyecto, se resumen en las líneas que siguen.26
Estas son las materias fundamentales que contiene la Ley. Desde el punto de vista del movimiento laboral, hay que destacar dos aspectos de enorme trascendencia. En primer lugar, el que se refiere al derecho de los trabajadores a asociarse en sindicatos. En tal sentido, en el artículo 171 se establece que esa prerrogativa podrán materializarla las personas de uno u otro sexo que ejerzan un mismo oficio o profesión u oficios y profesiones similares o conexos, sean de carácter intelectual o manual. En el artículo 172 se define que el objetivo de los sindicatos debería ser el estudio, defensa, desarrollo y protección de los intereses profesionales de los afiliados, al igual que su mejoramiento social, económico y moral.
El otro tema fundamental se refiere al derecho de huelga. En el artículo 8 se le reconoce y reglamenta. Se establece el período de conciliación obligatoria que se abre al recibir el Inspector el pliego de peticiones de los trabajadores. Se define el órgano de la Junta Conciliadora y se precisa el procedimiento del arbitraje. Por último, se habla del recurso de la huelga. Los trabajadores podrán apelar a este instrumento una vez transcurridas 120 horas de haberle informado al Inspector acerca de las peticiones en disputa.
El conjunto de derechos que contiene esta Ley, coloca a la legislación laboral venezolana como una de las más avanzadas del mundo. Su promulgación hay que interpretarla como un paso audaz del Gobierno de López Contreras para ganarse las simpatías del sector laboral, que había sido severamente golpeado durante las casi tres décadas de dictadura gomecista. Es, a su vez, una iniciativa que busca dejar sin asidero la filosofía marxista propagada por el Partido Comunista y las tesis de otras organizaciones partidistas que propician el desarrollo organizativo del movimiento obrero venezolano.
Sus fuentes básicas de inspiración son la Ley Federal de la República de México, del 18 de agosto de 1931, y el Código de Trabajo de la República de Chile, del 11 de mayo de ese mismo año. Por lo tanto, se nutre de los avances legales más notables logrados en América Latina.27Es, precisamente, este grado de desarrollo lo que hace que la Ley del 36 se mantenga vigente con pequeñas modificaciones introducidas en 1945, 1947, 1966,1974, 1975 y 1983- hasta 1990, cuando un nuevo texto es aprobado por el Congreso de la República.
La Ley del Trabajo se complementa con un conjunto de acciones que emprende el Gobierno.28 Una de las primeras es la creación del Ministerio de Trabajo y Comunicaciones, el 12 de marzo de 1937. El Gobierno reconoce que el avance de la organización del trabajo y los problemas laborales del país, hace necesario atenderlos con especial cuidado, por ello decide la creación de aquel Despacho, el cual complementa las funciones de la Oficina Nacional del Trabajo.
Debido a los crecientes reclamos judiciales por cuestiones laborales en las zonas obreras más activas del país, el Gobierno decreta -el 15 de noviembre del mismo año 1937- la constitución de Tribunales Especiales del Trabajo. Se crean dos Juzgados de Primera Instancia del Trabajo en el Distrito Federal y uno en el Estado Zulia, así como un Tribunal Superior del Trabajo con jurisdicción en toda la República, y cuya sede estaría en Caracas. Más tarde, en 1940, esta medida se complementa con la aprobación de la Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimientos del Trabajo, igualmente presentada por el Ejecutivo. Con esta Ley se organiza la Judicatura del Trabajo, y se pautan las normas procesales para dilucidar materias relacionadas con el Derecho Social.
En 1938 el gobierno introduce a las Cámaras Legislativas el Proyecto de Código del Trabajo, que se elabora a partir de la experiencia adquirida durante el período de aplicación de la Ley del Trabajo y de diversas observaciones a su texto. Mediante el Código se trata de sustituir la Ley, y regular con mayor precisión aún todos los temas relacionados con el trabajo. El Proyecto es rechazado por el Congreso.
Debido a este fracaso, el Gobierno opta por apresurar la reglamentación de la Ley del Trabajo. El 30 de noviembre de 1938 se dicta el Reglamento de la Ley del Trabajo, cuya elaboración se inicia desde el momento en que entra en vigencia la Ley. De este Reglamento había sido excluido el régimen de participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas, contemplado en el artículo 63 de la Ley del Trabajo. El Gobierno decidió tratar esta materia tan delicada a través de Comisiones Consultivas. Sobre la base de las discusiones que se realizan en esta instancia, el 17 de diciembre dicta el Decreto que dispone las distribución de las utilidades entre los trabajadores y los patronos. Se da, así, un paso de trascendental importancia en el campo del Derecho Social.
En esa misma fecha, se elabora un Decreto promulgando la creación de las Procuradurías de Trabajadores. Con este servicio público, se intenta lograr la igualdad de patronos y trabajadores ante la Judicatura del Trabajo, y frente a los otros organismos legales que se ocupan de dirimir los asuntos laborales. Se reconoce que los trabajadores, generalmente, carecen de los recursos financieros y de la instrucción adecuada para afrontar con éxito los conflictos con sus patronos y la defensa de sus derechos. En esas procuradurías se pone a la orden de los trabajadores, los servicios de abogados especializados en Derecho Social, para que los representen y dirijan en las disputas ante los Tribunales del Trabajo, así como para que asuman su defensa, en caso de que se cometan infracciones contra determinadas disposiciones legales.
Todas estas medidas vienen a complementar la Ley del Trabajo, y convierten la legislación laboral y social venezolana, en una de las más avanzadas de América Latina, junto con la de países como Chile y México.
c) La Ley de Seguro Social Obligatorio
Este es otro logro importante del período de López Contreras. La Ley del Trabajo en su artículo 127 señala:
El Ejecutivo Federal, para la protección de los empleados y obreros, en los casos de riesgos profesionales, instituirá el Seguro Social Obligatorio a cargo del patrono y mediante organismos o entidades que funcionen legalmente en el país.29
Más adelante, el artículo 130 establece:
el seguro se extenderá también a la invalidez, maternidad, vejez y muerte no provenientes de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En estos casos, el seguro será alimentado por las cotizaciones de los asegurados, las cotizaciones de los patronos y las subvenciones del Estado.30
Para la elaboración del proyecto el Gobierno encarga al Servicio de Seguro Social de la Oficina Nacional del Trabajo, y por intermedio de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) contrata a una comisión de técnicos para que, conjuntamente con el personal venezolano competente, elabore un sistema de seguros sociales. Producto del trabajo de estos grupos, en 1940 se presenta el Proyecto de Ley de Seguro Social Obligatorio, que es sancionado ese año por el Congreso, convirtiéndose en Ley de la República.
El motivo que inspira ese instrumento legal es que el sistema político y económico proponga una "solución satisfactoria al problema social de la inseguridad del trabajador" y lo proteja "contra los riesgos que lo amenazan a cada paso."31
Se parte de la tesis de que los ahorros acumulados por el trabajador no le permiten afrontar las consecuencias de los accidentes profesionales y sociales a los cuales está permanentemente expuesto. Por otra parte, los trabajadores jóvenes no pueden protegerse a sí mismos y a sus familiares de los peligros diversos que los acechan. Estos avatares y contingencias que rodean al trabajador no pueden ser afrontados por el trabajador considerado individualmente, debido a su escasa capacidad de ahorro. Esos riesgos tampoco pueden ser encarados por las organizaciones benéficas promovidas por iniciativas particulares y por el seguro social voluntario, pues ambos tipos de instrumentos son insuficientes. A la clase trabajadora sólo le queda ". . . mancomunar sus recursos financieros para hacerles frente a los riesgos que les son comunes a todos, es decir, la creación del Seguro Social Obligatorio."32 La tesis fundamental de la Ley es muy sencilla:
Es más fácil soportar colectivamente las consecuencias de los riesgos sociales, que individualmente. Los riesgos no afectan a todos los asegurados a un mismo tiempo, y así es como el Seguro Social descansa sobre la generalidad del riesgo opuesta a la particularidad del siniestro.33
Oswaldo Stein, Jefe del Servicio de Seguro Social de la Oficina Internacional del Trabajo, resume los beneficios del Seguro Social Obligatorio de la siguiente manera:34
Estas ventajas, junto con los principios arriba anotados, son las ideas fundamentales recogidas en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley. La Ley se formula siguiendo las convenciones y recomendaciones adoptadas por las conferencias generales de la OIT en materia de reparación de los accidentes de trabajo; reparación de las enfermedades profesionales; seguro de enfermedad de los trabajadores de la industria, del comercio y del servicio doméstico; importe mínimo de las indemnizaciones relacionadas con la reparación de los accidentes del trabajo; y principios generales del seguro de enfermedad.35
La aprobación de este instrumento jurídico constituye otro logro importante de la administración de Eleazar López Contreras, pues introduce un régimen de seguridad social que favorece a la clase trabajadora.
El Programa de febrero, el Plan Trienal, la Constitución de 1936, la Ley del Trabajo y la Ley de Seguro Social Obligatorio conforman los aspectos centrales de lo que comienza a ser una nueva relación del Estado con la sociedad, particularmente con la clase trabajadora. El gobierno de López Contreras, con todos estos cambios, inaugura un sistema de conexiones entre la sociedad civil y el Estado, completamente desconocido. Se perfila una estrategia para encarar los problemas sociales más acuciantes. De otra parte, el ordenamiento jurídico va adquiriendo solidez y transparencia. Comienzan a superarse la arbitrariedad y el abuso típicos de la era gomecista. Este tránsito beneficia de modo especial a la clase laboral.
2 Julio Godio (1985): El Movimiento Obrero Venezolano. 1850-1944, Caracas, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), pp. 103-107.
3 Idem. p. 106.
4 Idem. p. 107
5 Sobre la Venezuela de esta etapa, ver: Domingo Alberto Rangel (1969), Capital y desarrollo, Caracas, Instituto de Investigaciones Económica y Sociales, UCV.
6 Sobre el impacto provocado por el petróleo en la economía y en el país en su conjunto, ver:; Roberto Briceño-León (1960), Los efectos perversos del petróleo, Caracas, Fondo Editorial Acta Científica Venezolana; Luis Pedro España y Osmel Manzano (1995), Venezuela y su petróleo. El orígen de la renta, Caracas, Fundación Centro Gumilla, Curso de Formación Sociopolítica No. 10; Domingo Alberto Rangel (1970), Capital y desarrollo, El Rey Petróleo, Caracas, UCV, Instituto de Investigaciones Económica y Sociales; Chi Yi Chen (1973), Distribución espacial de la población venezolana: Diagnóstico y perspectiva, Caracas; Julio Páez Celis (1974), Ensayo sobre demografía económica de Venezuela, Caracas, Dirección General de Estadística y Censos Nacionales, Ministerio de Fomento.
7 Sobre la relación entre gestión fiscal y la centralización, ver: Miriam Kornblith (1981), Gestión fiscal y centralización del poder político en los gobiernos de Cipriano Castro y Juan V. Gómez, Revista Politeia, No. 10, 1981, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas.
8 Ministerio de Obras Públicas (1974), Centenario del Ministerio de Obras Públicas. Caracas, p. 248.
9 Claudia Cova, Realidad social de Venezuela, Caracas, Fundación Centro Gumilla. Curso de Formación Sociopolítica. No. 6, p.11.
10 Censo de 1950 en Claudia Cova, op. cit. p.16, y pp. 20-22.
11 Ver: Julio Páez Celis, op. cit. Citado por Claudia Cova, op. cit. p.29.
12 Ver:: Rómulo Betancourt (1967), Venezuela, política y petróleo, Caracas, Editorial Senderos, p. 93.
13 Ver: Marco Tulio Bruni Celli (1980), Acción Democrática y los primeros programas políticos. Plan de Barranquilla a la Candidatura Simbólica de Rómulo Gallegos. 1931-1941, Caracas, Ediciones Centauro pp.51-53. Ver, igualmente: Germán Carrera Damas (1994), Emergencia de un líder. Rómulo Betancourt y el Plan de Barranquillas. Comentaristas: Arturo Sosa Abascal, Luis M. Salamanca y Naudy Suárez Figueroa, Caracas, Editorial Fundación Rómulo Betancourt.
14 En los años recientes aparecen algunas publicaciones que sin desconocer el ejercicio despótico del poder por parte de Juan Vicente Gómez, han cuestionado la visión tenebrosa que de el Benemérito y el Gomecismo presentan el Plan de Barranquilla autores como Carlos Irazábal y Miguel Acosta Saignes. Sin pretender ser exhaustivo, algunas de esas obras son: Manuel Caballero (1995), Gómez, el tirano liberal (Vida y muerte del siglo XIX), Caracas, Monte Ávila Editores Latinoamericana; Yolanda Segnini (1990), Las luces del gomecismo, Alfadil Ediciones; Tomás Polanco Alcántara (1990), Juan Vicente Gómez. Aproximación a una biografía, Caracas, Grijalbo. Sin entrar en un debate que no está dentro de los límites de este trabajo, sí debo señalar que cuando se examina la era gomecista desde el punto de vista de las condiciones materiales de existencia (educación, salud, nutrición, salubridad, crecimiento poblacional, tasa de mortalidad, esperanza de vida y desarrollo humano en general), el balance resulta muy negativo. Ver: Miguel Bolívar Chollett (1994), Población y Sociedad en la Venezuela del siglo XX, Caracas, Fondo Editorial Tropykos. Ediciones Faces/UCV.
15 La Constitución de 1931, en su Artículo 97, establecía que las faltas absolutas del Presidente de la República, debían ser suplidas por el ministro que el Gabinete designase.
16 Ver: "Mensaje que el General Eleazar López Contreras, Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, presenta al Congreso Nacional en 1936" en Gobierno y época del Presidente Eleazar López Contreras. Mensajes y memorias. 1935-1941. Pensamiento Político Venezolano del Siglo XX. Documentos para su estudio. Tomo VIII. Vol I . Nº 17. Congreso de la República, Caracas, 1985. pp 95-101.
17 Ver: Naudy Suárez Figueroa (Comp) (1983), Programas políticos venezolanos de la primera mitad del Siglo XX, Caracas, Publicaciones del Colegio Universitario Francisco de Miranda.
18 Ver: "Discurso del General Eleazar López Contreras en el Acto de Juramentación como Presidente Constitucional de los Estados Unidos de Venezuela, el 26 de abril de 1936" en Gobierno y época del presidente Eleazar López Contreras... op. cit. Tomo VIII. Vol I- Nº 17. pp. 107-113.
19 "Mensaje que el general Eleazar López Contreras, Presidente de Estados Unidos de Venezuela, presenta al Congreso Nacional en 1936", Op cit. p 100.
20 "Ley de denfena contra el paludismo (1936)" en Documentos que hicieron historia. siglo y medio de vida republicana. 1810-1961. Tomo II. De la Revolución Azul a nuestros días. Presidencia de la República, Caracas, Ediciones Conmemorativas del Sesquicentenario de la Independencia, 1962. p. 208.
21 Ver: Plan Trienal. Mensaje Especial que presenta el Presidente de la República al Congreso Nacional. Caracas, 7 de mayo de 1938. Cooperativa de Artes Gráficas, Caracas, sin fecha (Cto. de Doc. del Min. Secret.).
22 Idem. p.7.
23 Ver: Mensaje que el ciudadano General Eleazar López Contreras, Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, presenta al Congreso Nacional en sus Sesiones Ordinarias de 1940 (s/f), Caracas, Litografía Comercio, (Cto. de Doc. del Min. de la Secret.), p.22.
24 Idem. p. 25. Ver, además: Miguel Bolívar, op. cit.; Chi Yi Chen, op. cit.; Julio Páez Celis, op. cit.
25 Ver: "Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1936. Art. 32" en Las Constituciones de Venezuela, (Estudio preliminar de Allan Brewer-Carías), Madrid, Coedición de Ediciones de la Universidad Católica del Táchira, Instituto de Estudios de la Administración Local y Centro de Estu[0]dios Constitucionales Madrid, pp. 808-811.
26 Ver: "Exposición de motivos del proyecto de Ley del Trabajo (1936)" en Documentos que hicieron historia, op. cit. pp. 199-207.
27 Ver: J. Godio, op. cit. p.159; v. t. Richard Parker, "Consideraciones en torno a la Ley del Trabajo del año 1936" en Estudios Laborales en Homenaje al Profesor Rafael Alfonzo Guzmán, pp.201-218.
28 Sobre la informaciones que siguen, ver: Mensaje que el ciudadano General Eleazar López Contreras, Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, presenta al Congreso Nacional en sus Sesiones Ordinarias de 1941, Caracas, Litografía del Comercio, (Cto. de Doc. del Min. de la Secret.), pp. 189-201.
29 Tomado de: "Exposición de motivos del proyecto de Ley de Seguro Social Obligatorio (1940)" en Documentos que hicieron historia, op. cit. p.288.
30 Idem. p .288.
31 Idem. p. 288.
32 Idem. p. 290.
33 Idem. p. 291.
34 Idem. p. 291.
35 Idem. p. 292.