Las reflexiones que aquí presentamos, surgen en el marco de la crisis y los cambios actuales que atraviesa la seguridad social y tienen como fundamento el trabajo realizado sobre el movimiento sindical y la seguridad social en Venezuela. De acuerdo con los estudiosos del tema, los antecedentes de estas categorías se ubican, por una parte, en los gremios medievales, y por la otra, en la previsión social, elementos que se transforman en la modernidad, en sindicatos y en formaciones gremiales (colegios, asociaciones, etc.), adecuadas a la nueva situación para organizar y acoger en su seno a los sectores de trabajadores excluidos de la organización sindical, contribuyendo al desarrollo y actualización de la modalidad precursora o clásica ya mencionada de la seguridad social, la previsión social.
Estas dos instituciones, el gremio y la previsión social de eficiente funcionamiento hasta el presente, ante los cambios inducidos por la implementación del nuevo modelo de desarrollo, han ido perdiendo su eficacia como instrumentos generadores de Bienestar Social, de allí la necesidad de pensar y establecer salidas que permitan mantener los beneficios logrados, e incidan en avances y mejoras prestacionales.
1 Los gremios y la previsión social en nuestra historia
El desarrollo social y humano ha estado íntimamente relacionado con la historia del trabajo. El proceso civilizatorio nutre su fuente transformadora de los cambios en las formas de producción. En concordancia con lo planteado, las instituciones, formas o modalidades generadoras de seguridad social, precursoras o modernas, por lo general, aparecen ligadas a la actividad laboral.
Las corporaciones o gremios surgen como tales en la Edad Media. Fueron organizaciones privadas constituidas por artesanos de una misma especialidad, y contaban con una organización interna jerárquica. En primer término y con la mayor jerarquía, estaban los maestros artesanos; luego, los oficiales; y, por último, los aprendices, ubicados en el más bajo escalón de la estructura. Se regían por "El Libro de Oficios", legislación general, y por reglamentos que expresaban las particularidades de cada oficio, normativa que regulaba las relaciones laborales en el taller artesanal, y contemplaba medidas de previsión social ante las contingencias materiales y espirituales que devenian de la actividad laboral y de la cotidianidad. Por la fuerza social del ideario religioso de la época la reglamentación de dichas organizaciones se ocupaba, también, del aspecto espiritual y ético a cumplir por los agremiados, observándose en sus objetivos la protección moral y religiosa. Parece importante señalar que las corporaciones o gremios contribuyeron efectivamente al crecimiento y consolidación de la ciudad medieval.
La decadencia de los gremios se hace presente en el marco social del tránsito del feudalismo al capitalismo; ello se sucede, por una parte, ante la prevalencia de una ideología de lo individual y del retorno de la concepción del envilecimiento del trabajo manual; por los cambios de la estructura social de clases; por la aparición, como forma de producción, de la manufactura y la posterior industrialización. Todo ello, en concordancia con nuestra afirmación inicial, produjo el establecimiento y desarrollo de nuevas modalidades e instrumentos de acción social, tales como asociaciones de ayuda mutua, cooperativas, mutualismo, etc. Por otra parte, también, contribuyó a dicha decadencia la presencia de componentes monopólicos en el seno de las corporaciones o gremios.
Estas instituciones, en su momento histórico, nacen y se desarrollan con el fin de organizar y establecer las relaciones laborales en las mejores condiciones para sus agremiados, lo cual llevó de manera natural a la necesidad de orientar sus esfuerzos hacia la formulación de medidas preventivas y protectivas ante los riesgos inherentes al trabajo y a la vida humana.
En América y particularmente en Venezuela, la situación originaria y existencial de los gremios, cofradías y colegios observa sutiles diferencias que pareciera necesario reseñar, por cuanto en ellas está la explicación de la vigencia actual de esta forma de acción social. Si bien, los gremios al ser trasladados de Europa a nuestras tierras conservaron su función organizativa y protectiva, sin embargo la realidad socio política de América, en su momento, obliga al establecimiento de restricciones en los privilegios y franquicias usufructuadas en el viejo continente.
En este mismo contexto, las cofradías que fueron en Europa e inicialmente en Venezuela modalidades básicamente religiosas y de protección espiritual, se van transformando, y asumen actividades protectivas en lo material. Bajo esta denominación también se cobijaron organizaciones gremiales y corporativas en un primer momento.
Posteriormente, "el ideario social europeo se hace presente a través de múltiples manifestaciones, desde los movimientos preindependentistas hasta los diversos matices del pensamiento liberal del siglo pasado" (Valera-Martínez, 1995, p.59). Lo cual tuvo su expresión más evidente en las luchas por la independencia política, social y económica; en la difusión de bibliografía y artículos de prensa sobre los planteamientos defendidos por los socialistas utópicos; la abolición de la esclavitud (1854); la creación como tal del primer gremio de artesanos en 1869, con carácter federativo en su organización, protectivo en lo social, de fomento o desarrollo empresarial en lo económico; el Decreto de 1870 sobre la Instrucción Pública, Gratuita y Obligatoria; la creación del Hospital Vargas y el Hospital Militar; el Decreto de 1893, creando el Colegio de Artesanos y la Escuela de Artes y Oficios bajo la dirección de dicho Colegio y, también, durante el siglo XIX, la aparición de formas organizativas como las sociedades de ayuda mutua, cooperativas y sociedades benéficas entre otros.
Estos cambios y avances se producen en un ámbito de profunda inestabilidad política y social.
Los factores protectivos del período reseñado se concretan en una incipiente estructura institucional, denominada por los especialistas precursora o clásica, a través de las modalidades de caridad, beneficencia y previsión social.
El establecimiento de los elementos transformadores descritos, de una u otra forma, se tradujo en mejores condiciones de vida y de trabajo, objetivo fundamental de la seguridad social.
Durante las primeras décadas del siglo XX el contexto prestacional e institucional se mantiene de igual manera, con muy pocos avances; sin embargo, debemos señalar que durante este período aparecen dos importantes instrumentos legales, que hoy configuran un aporte invaluable para la seguridad social, se trata de la firma del primer contrato colectivo en 1919 y la promulgación de la primera ley del Trabajo en 1928, ésta muy poco conocida y de casi nula aplicación, pero, es evidente que la misma, representó un paso de avance en la legislación social en Venezuela.
Como se puede observar, este es el marco histórico que da origen a los gremios y sindicatos y a la previsión social y seguridad social que hoy tenemos, con sus debilidades y fortalezas.
2. Consideraciones generales en torno a los gremios y la previsión social y sus aportes a la seguridad social de la Venezuela de hoy
A. Factor primigenio de su consolidación
A la luz del proceso transformador generado por la dinámica social y política que vive Venezuela a partir de 1936, se observa el resurgir de los gremios, aproximadamente en la década de los años 40, para llenar el vacío organizacional dejado ante la sustitución de los viejos gremios por los sindicatos, los cuales, por sus características, excluyen un estrato de la población trabajadora (profesionales y técnicos) cualitativamente significativo.
Los profesionales de las distintas ramas del saber y actividad laboral se ven en la necesidad de agruparse en busca de protección y seguridad social, ello da lugar a la creación de los colegios profesionales1, asociaciones e institutos de previsión, la mayoría de éstos últimos, creados dentro del ámbito institucional de los colegios y asociaciones, otros no, como es el caso del Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas (IPSFA) creado en 1949 y el Instituto de Previsión Social para el personal del Ministerio de Educación (IPASME 1949).
B. Características definitorias de los gremios y la previsión social de hoy
La solidaridad y el ahorro son las bases filosóficas en que se inspira la previsión social para el logro de sus objetivos, utilizando al mutualismo como estructura jurídica para organizar y administrar el conjunto previsional mínimo, medio o máximo (de acuerdo al nivel de logros alcanzados por el gremio) bajando los costos protectivos al eliminar intermediaciones lucrativas mercantiles y sólo asumiendo los estrictos gastos de administración.
Los gremios en la actualidad son formaciones de acción social de profesionales o trabajadores unidos por una actividad común, organizándose con el objeto de alcanzar mayores niveles de vida y mejores condiciones laborales, y para tal fin han desarrollado en su seno los distintos instrumentos de la previsión social.
Desde el punto de vista del Derecho, el mutualismo se define como:
Movimiento cooperativo que tiende a la creación y fomento de las sociedades de ayuda mutua o socorro mutuo en lo profesional, en la industria, la agricultura, los seguros y cuantas actividades son objeto de explotación lucrativa, que el mutualismo tiende a suprimir o aminorar, prescindiendo de intermediarios, comisionistas, etc. En el mutualismo predomina la iniciativa privada; aun cuando en ciertas concepciones anarquistas, se eleve nada menos este impulso al rasgo innato del mundo orgánico. (...)
Las expresiones más frecuentes del mutualismo las constituyen los seguros en sus diversas formas y también la atención médica y farmacéutica (Cabanellas, 1964, p 762).
Su principio de acción fundamental está en ser un ..."régimen de prestaciones recíprocas basadas en la igualdad, en la cooperación y un sentido de solidaridad humana, social" (Cabanellas, 1964, p 761).
Como se puede observar, formas arcaicas de organización y previsión social, son transformadas en el tiempo para adecuarlas a las nuevas exigencias que impone la dialéctica social (cambios del proceso productivo; aparición de nuevos estratos sociales; nuevas formaciones de participación de la sociedad civil, etc.).
La previsión social privada, modalidad clásica o antecesora de la seguridad social, en la actualidad constituye el instrumento de mayor peso en el desarrollo de los objetivos de bienestar para los estratos medios de la población, organizados en agrupaciones gremiales. Esta modalidad producto del proceso transformador ya descrito también la encontramos presente en otros sectores, ya no bajo la agrupación sobre la base de actividades comunes, sino dirigidos a grupos específicos de la población en estado de disminución o debilidad (niños, ancianos) y se definen como previsión social pública.
Estas instituciones sociales en lo referente a las fuentes de financiamiento se clasifican en: públicas, entendiendo por éstas, aquellas financiadas por el sector público que otorgan beneficios prestacionales sin que el beneficiario sea sujeto, necesariamente, de afiliación formal y contributiva; privada, son aquellas instituciones financiadas, algunas, exclusivamente por sus miembros y, otras, con aportes estatales, en ambos casos dirigidas y administradas por los agremiados y; mixtas, definidas así porque presentan un financiamiento de carácter contributivo por parte de sus miembros y del Estado como tal y/o como empleador.
En este mismo contexto, parece importante destacar que de acuerdo al carácter de la afiliación puedan clasificarse en obligatorias o voluntarias, entendiéndose por obligatoria la afiliación establecida en legislaciones vigentes (leyes de colegiación) o normativas internas que así lo precisen y; la afiliación opcional o voluntaria definida por la posibilidad real de decidir, de acuerdo a intereses personales y sin menoscabo profesional, su afiliación o no a la institución de previsión social o gremial de que se trate.
De acuerdo al tipo y alcance prestacional se clasifican en régimen parcial (solo prestaciones a largo plazo y en dinero) y régimen general (prestaciones a corto, mediano y largo plazo y en servicios, especies y dinero). se entiende por prestaciones en servicio aquellas de carácter médico, jurídico, recreacionales, crediticios, etc., las prestaciones en dinero se refieren a las pensiones en sus distintas formas (de vejez, invalidez, etc.), ayudas, subsidios, indemnizaciones, créditos para la adquisición de bienes muebles e inmuebles, entre otros; y prestaciones en especies, se caracterizan por el suministro o abaratamiento de medicinas, prótesis, etc.
C. Aporte de los gremios y previsión social a nuestro sistema de seguridad social
Los gremios y la previsión social al igual que los sindicatos han contribuido al desarrollo y consolidación en el marco de la Seguridad Social, de instrumentos contenidos y definidos en:
la legislación laboral y económica, que han venido siendo incluidos por los tratadistas y/o estudiosos como instrumentos constitutivos del ámbito privado de la estructura del Sistema de Seguridad Social; entre ellas creemos importante considerar las cooperativas, las cajas de ahorro y la contratación o convención colectiva (Valera-Martínez, 1995, p. 157).
Las cooperativas son asociaciones que tienen como fin la obtención de ventajas económicas para quienes las conforman. Estas ..."instituciones presentes en el ámbito nacional desde el siglo pasado, son incluidas como modalidad complementaria del marco institucional de la seguridad social"... (Valera-Martínez, 1995, p 159); y, en este sentido "son instituciones que desarrollan su actividad en el campo socio-económico, descansan en la solidaridad de sus miembros y en la ejecución de programas de (...) vivienda, recreación, servicios y producción, de tal manera, que en el contexto de la Política Social juega un papel importante y ejercen en la práctica una función complementaria de los programas ejecutados por la Seguridad Social". (Uzcátegui, 1995, p. 310).
La previsión social privada y mixta se ha apoyado en esta modalidad para garantizar a sus beneficiarios el abaratamiento en la adquisición de bienes y servicios, con el objeto de ampliar la capacidad adquisitiva de sus miembros y con ello, el logro de mayores niveles de bienestar.
El ahorro es fuente originaria de la previsión ante los fenómenos naturales y riesgos propios de la vida y, del trabajo ante la evidente imposibilidad real, de la mayoría de la población, de acumular reservas monetarias para atender eventualidades posibles y ciertas en el futuro, surge la modalidad denominada cajas de ahorro, "se caracterizan por ser entes receptores de una cuota porcentual del salario del trabajador y de un aporte del patrono igual o mayor al realizado por el trabajador, calculado en base al salario en cuestión. Este aporte se entiende como contribución a la capacidad de ahorro del trabajador o, como una compensación a salarios siempre injustos y deficitarios" (Valera-Martínez, 1995, p. 158).
La contratación o convención colectiva, instrumento jurídico plasmado en la legislación laboral, se ha convertido en un instrumento o modalidad del sector privado de los sistemas de seguridad social, situación que deviene de la acción común, de este instrumento y de la seguridad social, en torno al logro de objetivos de bienestar y justicia social.
La Convención Colectiva es un mecanismo o instrumento legal a través del cual los trabajadores y sus sindicatos se apoyan para complementar y obtener nuevos beneficios o prestaciones sociales, sobre los que establece la legislación vigente de un país, de igual manera, y, por medio de esta acción, la Convención Colectiva contribuye al enriquecimiento del espectro de las prestaciones sociales existentes en el Sistema de Seguridad Social (Valera-Martínez, p. 161).
Si bien, lo reseñado muestra las virtudes y aportes de la previsión social y los gremios al sistema de seguridad social en nuestro país, también debemos plantear la coincidencia de los especialistas en la materia en señalar que, la proliferación de instituciones de previsión social privada, con el consecuente cabalgamiento en lo atinente a campo de aplicación y marco prestacional, ha debilitado o restringido la posibilidad de desarrollo de modalidades de mayor alcance e importancia, definiendo, lo antes dicho, como uno de los factores incidentes en la problemática global que hoy presenta nuestro sistema de seguridad social. Sin embargo, y así hay que reconocerlo, la previsión social ha sido y es la modalidad que ha otorgado mayor calidad prestacional y protectiva a sus asociados.
3. Crisis y reformas de la seguridad social en Venezuela
A. Consideraciones generales
A partir de 1966, Venezuela cuenta con una ley del Seguro Social Obligatorio que: incorpora las prestaciones a largo plazo (invalidez, vejez, incapacidad parcial, sobrevivientes y asignación por nupcias); fusiona los seguros de enfermedad y maternidad y los de accidentes en el trabajo y enfermedad profesional, con el objeto de establecer el seguro de asistencia médica integral. Dicha ley estableció dos tipos de regímenes de cobertura: el general, que incluye todo el marco prestacional que ofrece el Instituro Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y; el parcial que sólo protege contingencias cubiertas por las prestaciones dinerarias de largo plazo.
También, reduce las exclusiones contenidas en la anterior legislación llevándola sólo a tres (3) grupos de trabajadores: a domicilio, temporeros y ocasionales. Establece la implementación y posterior vigencia del seguro de paro forzoso.
En lo administrativo, acuerda transformaciones en el sistema de recaudación de las cotizaciones y de los mecanismos de identificación de los asegurados.
De acuerdo a lo descrito, y en concordancia con las expectativas planteadas por la aprobación de la nueva Ley (...), era de esperarse un salto o avance cualitativo y definitivo en el espectro de la Seguridad Social y de la Política Social en Venezuela. Es pues, el hito o momento histórico de la Seguridad Social donde presenta su más alto nivel de desarrollo (Valera-Martínez, 1995, p 156).
Expectativas frustradas por un aparente quietismo de los agentes sociales involucrados directamente en dicha problemática: el movimiento sindical imbuido en la problemática nacional (nacionalización del petróleo, política de pacificación, apoyo al sistema democrático, etc.), sólo se ocupa de las contrataciones colectivas de sus trabajadores a través de logros fundamentalmente económicos y de alguna producción de materiales netamente declarativos en torno a la seguridad social; los empresarios subvencionados por nuestro Estado financista, tampoco ejercieron presiones en referencia a la consolidación de la seguridad social y particularmente del IVSS por medio de la puesta en práctica de los mandatos de la ley del Seguro Social Obligatorio y en la ejecución de controles administrativos y financieros; y el Estado, de acuerdo al gobierno de turno, no ejerció con propiedad sus funciones. Agravando de una u otra forma (por acción u omisión), la crisis que hoy presenta la seguridad social en Venezuela la cual se origina en el fracaso del modelo económico existente y en el proceso de instauración del nuevo modelo de desarrollo. Por su parte, los gremios constituidos por sectores de los estratos medios de la población, continuaron desarrollando y consolidando la previsión social privada a través de los instrumentos o modalidades ya descritas (cooperativas, cajas de ahorros, contratación colectiva).
En la década de los ochenta, es cuando se observa con cierta claridad la crisis socio-económica que hoy nos golpea con indiscutible violencia. Ello se hace presente, a nuestro modo de ver, en el "manifiesto de Porlamar" contentivo de los acuerdos tomados por el 8º Congreso de la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) en 1980, el cual tiene como planteamiento central, la cogestión como instrumento fundamental para el desarrollo económico-social de nuestro país. Dicho planteamiento fue elaborado y presentado por el Dr. D. F. Maza Zavala, en su condición de asesor de la CTV, lo cual evidencia que los estudiosos de estas problemáticas avizoraban la crisis que posteriormente se hizo patente, con la devaluación del bolívar por el presidente Herrera Campins en el tristemente famoso "viernes negro" de febrero de 1983.
A partir de allí, los neoliberalistas y los organismos financieros internacionales comenzaron a señalar la necesidad de instrumentar en Venezuela políticas de ajuste dirigidas a desarrollar un nuevo modelo económico que nos permitiría incorporarnos en "igualdad de condiciones" al proceso económico mundial. Situación que no se concreta, hasta 1989 con el ascenso a la presidencia de la república de Carlos Andrés Pérez quién inicia la implementación de dichas políticas de ajuste con los efectos que todos conocemos.
B. Economía de mercado y seguridad social
a. El neoliberalismo
El neoliberalimo, ... "además de ser una teoría económica, es una teoría política normativa que estipula las modalidades que debe asumir el Estado y los sistemas políticos para garantizar el máximo despliegue de potencialidades del mercado." (Lander 1993, p 2). Tiene como fundamento teórico el individualismo posesivo de Macpherson, el cual plantea que los seres humanos son intrínsecamente individualistas y con un sentido innato de apropiarse de los elementos de su entorno, lo cual lleva a los teóricos del neoliberalismo a señalar que el orden natural es el mercado, que la noción de justicia social es irrelevante y peligrosa. Irrelevante por cuanto "el mercado recompensa a la gente de acuerdo a su contribución a otros" (Waligorski, en Lander 1993, p 4) y peligrosa por cuanto esta noción está muy arraigada en el seno de las organizaciones gremiales y sindicales, y de acuerdo a esta teoría esta organización, el sindicato, es el único ente privado negativo por su capacidad coercitiva.
El neoliberalismo manifiesta como principio fundamental la libertad porque el mercado es la fundamentación de la libertad en todos los ámbitos, incluso en el político, en concordancia con la afirmación relativa a que las relaciones económicas son libres y de cooperación voluntaria, de acuerdo a ello, la coerción es lo único que limita a la libertad, de acuerdo a lo cual el Estado, representado por el gobierno, tiene suficiente poder para ejercer coerción, por tanto y ejercitando la lógica formal, el Estado amenaza a la libertad.
En lo antes señalado está la explicación de las propuestas que restringen las funciones del Estado a tres: seguridad personal y propiedad privada; igualdad y seguridad jurídica; y fomento de la competencia.
En concordancia con ello se afirma que "el grado de libertad existente en una sociedad es directamente proporcional a los límites existentes a la acción del gobierno" (Lander 1993, p 7).
Los efectos reales, ya observables en otros países de Latinoamérica están contenidos en la siguiente afirmación: "La apertura de las economías nacionales hacia un mercado común provoca que las fronteras políticas y económicas del Estado nación tanto en lo social como en lo laboral sean cada vez menos importantes". (Wannoffel 1995, p 11). Los Estados en América Latina en el intento de rescatar el control de lo financiero y lo económico se han plegado a las exigencias del neoliberalismo reduciendo el gasto social y laboral interno, a través del mecanismo de la flexibilización en lo social y lo laboral2. De no hacerlo y tomar ..." una decisión política a nivel nacional hacia una mayor regulación social y laboral no tendría éxito, pues solamente mejoraría la posición de otros competidores, naciones y regiones comerciales en el mercado mundial". (Wannoffel, 1995, p 8). Lo cual describe lo que está sucediendo, induciéndonos a pensar en un proceso transformador del Estado nación en un Estado netamente competidor3.
Pero lo más preocupante de esta situación, se nos muestra en la actitud de los científicos sociales y nuestra clase política, de conformismo en unos casos y de aceptación beligerante en otros, ante el modelo económico en cuestión4, a pesar de la claridad con que se explican y comprenden los graves efectos negativos del mismo en el contexto de lo social, ocupándose solo de crear mecanismos e instrumentos para minimizar o paliar dichos efectos lo cual no han logrado, de ello tenemos los ejemplos de conflictividad social en México, Argentina y muy recientemente en Chile.
b. La política social y la seguridad social
El Estado es el organismo generador de la política social en todos sus aspectos (diagnóstico, planificación, ejecución, evaluación y control) con el fin de alcanzar e incrementar mejores niveles de bienestar para la población.
En este sentido, el nuevo orden económico ha promocionado la descentralización o redistribución funcional del aparato Estatal, y la privatización de las empresas estatales para descargar al Estado de su excesiva diversidad funcional y hacerlo más eficiente en las funciones que se le asigna, (Inversión social, seguridad personal y seguridad jurídica) este último planteamiento pareciera confiable si no se hubiese observado en Venezuela que la primera empresa que se privatiza no era de las más onerosas, y que dicha privatización no ha dado los mejores resultados (se mantienen los niveles de ineficiencia o los cambios, en este sentido, no han sido significativos; la innovación tecnológica la pagó el usuario por adelantado; se encareció el servicio, etc), particularmente y en el ambito de interés de estas reflexiones, desmejoró las condiciones socio económicas de sus trabajadores y produjo despidos en el marco de la última discusión del contrato colectivo.
En este mismo sentido la privatización de VIASA empresa de aviación internacional venezolana se concretó en la desaparición de dicha empresa en condiciones de quiebra con el consecuente despido de todos sus trabajadores, ello permitió un abaratamiento de los beneficios sociales adquiridos por éstos. Dentro del contexto de la privatización también se ha propuesto la administración privada de prestaciones sociales fundamentales de la seguridad social, tales como la de los fondos de pensiones y hospitales (contemplados en la ley marco de seguridad social) mercantilizando y encareciendo estos beneficios. todo ello en nuestra opinión es negativo en el ámbito de lo social.
La descentralización político-administrativa si bien se pensaba como un instrumento democratizador y generador de eficiencia, se ha convertido en una limitante al interés nacional en servicio de la particularidad de intereses regionales, y pensamos que a mediano plazo, los estados de mayor desarrollo y riqueza ahogaran a aquellos estados más deprimidos (Ley de Asignaciones Especiales), es más, por los resultados descritos, estas políticas macro económicas, parecieran mecanismos para restringir el poder del Estado con la consecuente restricción de lo político-social y en concordancia con las propuestas del modelo.
Al igual que la privatización la descentralización muestra su cara negativa cuando se observa el carácter desigual del desarrollo de los estados de la nación, lo cual se reflejaría en su misma medida en la calidad y oportunidad de las prestaciones o beneficios sociales que ofrece una seguridad social descentralizada.
En este orden de ideas creemos necesario señalar que con estas reflexiones, no nos estamos oponiendo a ultranza al proceso modernizador, sólo queremos indicar, en nuestra modesta opinión, que estas medidas no pueden ni deben ser implementadas en todos los ámbitos y particularmente en lo social porque distorcionaría su deber ser, la justicia social.
Todo ello, da lugar a una nueva conceptualización de la política social a través del Estado, lo cual se define como inversión social y se concreta en las obras de infraestructura para la creación de servicios (hospitales, escuelas, carreteras, etc.) generadores de riqueza, y eliminando obstáculos para el crecimiento económico (seguridad personal, comunicaciones, etc.), de igual manera, se privilegian los subsidios directos solo en caso de eventualidad transitoria y puntual. Los demás elementos constitutivos, hasta ahora, de la política social deben ser privatizados y/o descentralizados (Seguro Social, pensiones de vejez, servicios hospitalarios, educacionales, comunicacionales, etc).
La nueva definición de política social evidencia una propuesta de ruptura con los principios sustentadores de la seguridad social5, solidaridad y universalidad.
C. Factores generadores de la crisis de la seguridad social
El elemento global de dicha crisis se encuentra en la economía nacional por cuanto la seguridad social es un subsector de la economía y todos los indicadores negativos de dicho sector afectan directamente a la seguridad social en términos de inflación, empleo-desempleo, tasas de interés, etc.
Los elementos propios o intrínsecos de la crísis de la seguridad social, los encontramos: en el déficit financiero y la escasa cobertura, problema ya planteado 30 años atrás por el Programa de Ottawa de 1966; impacto inflacionario en las finanzas de la seguridad social; campo de aplicación del IVSS limitado al sector formal de la economía; el desempleo y la depauperación del salario producto de su bonificación como factor restrictivo de ingresos al Sistema de seguridad social; mala recaudación y administración en tanto evasión, retardo y desviación de los dineros recaudados o acumulados y por último; el cabalgamiento de modalidades jubilatorias del sector público, en su mayoría no contributivas a pesar de la vigencia y previsiones contempladas en la ley del Estatuto sobre Régimen de Jubilaciones y Pensiones. Son pues, estos los elementos o factores de mayor peso en la crisis que atraviesa la seguridad social en Venezuela. Algunos de estos factores están afectando a la previsión social privada fundamentalmente en lo atinente a su depauperación del salario, y el impacto inflacionario, el segundo encareciendo los costos y el primero restringiendo los aportes financieros de los agremiados a su sistema prestacional.
D. Concepciones y salidas de reformas al sistema de seguridad social venezolano
a. Propuestas del neoliberalismo
Como ya señalamos anteriormente el nuevo modelo económico exige: que el Estado nacional asuma lo que ellos han llamado el gasto o inversión social; la descentralización de la asistencia social; eliminación del IVSS y su sustitución por entes privados; creación de Fondos de Jubilación privados e individualizados; eliminación de los subsidios directos o indirectos y; la eliminación del beneficio laboral de antiguedad y cesantía llamado en nuestro país las prestaciones sociales.
b. Concepciones y propuestas de especialistas
El doctor D.F. Maza Zavala retoma su propuesta cogestionaria de los años 80, para aplicarla en el ámbito de la seguridad social en términos de gestión mixta y autogestión; señala la necesidad de evitar que los empresarios reviertan a los costos de producción su aporte o cotización a la seguridad social para que ésta signifique, como debe ser, un verdadero mecanismo de compensación estructural; plantea para la eficiencia de las operaciones financieras de las cuales son objeto los beneficios a largo plazo la economía de escala y, por último, propone el Estado Social entendiendo por éste la ... idea causada por un notable economista argentino ya desaparecido, que fue Raul Previch (sic), que habla del excedente social ..., que sea un fondo de desarrollo y que sea una categoría distributiva del ingreso nacional."... (Maza Zavala, 1995, p 44).
En torno a lo que nos ocupa, el doctor Rafael Uzcátegui connotado especialista, a muy grandes rasgos, plantea: un nuevo modelo de financiamiento del Seguro Social Obligatorio que incorpore al actual modelo ..."una fuente adicional de ingresos a fin de poder atender la demanda de la población necesitada representada en las obligaciones pactadas con los asegurados, esta fuente podría ser un impuesto específico destinado a tal fin, como por ejemplo el impuesto al crédito bancario" (Uzcátegui, 1996, p 29); aumento salarial que se traduciría en un aumento del monto de las cotizaciones; aumento del período de calificación o edad jubilatoria; aplicación de la ley sobre Régimen Jubilatorio, el cual tiene carácter contributivo y; la creación de un ente coordinador del sistema de seguridad social.
En este mismo contexto conceptual, el Doctor Absalón Méndez, promueve la creación de un Sistema Integral de Seguridad Social, el cual estará constituido por dos subsistemas: el de salud, definido operativamente como el que ..."comprende toda la prestación de servicios de salud en los términos consagrados en la ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud, por consiguiente, debe garantizar atención médica, preventiva, curativa y de rehabilitación, oportuna y de buena calidad, además del suministro de medicamentos y prótesis, en los casos necesarios, a toda la población y territorio nacional". (Méndez, 1993, p 39); y el subsistema de los seguros sociales entendiendo por éste ..."a la parte del sistema de seguridad social que se encarga de brindar atención y otorga prestaciones (pensiones, subsidios, asignaciones y asistencia técnica), a la población general del país en las áreas de protección al trabajo, familia y vejez" (Méndez, 1993, p 42). En su propuesta establece en forma desagregada y para cada uno de los subsistemas: el ente rector, el campo de aplicación, las prestaciones, la organización funcional, la gestión administrativa, tipo y fuentes de financiamiento, caracterización de otros regímenes y su relación con el subsistema de que se trate, e implementación de un sistema de información integrable entre los subsistemas. Y por último, en otro contexto, propone, la creación de un Fondo de Prestaciones Sociales (antigüedad y cesantía) a la vista con posibilidad de retiro periódico, manteniendo como fórmula para calcularlas la retroactividad.
c. Concepciones y propuestas de entes gubernamentales y no gubernamentales
El gobierno creó una Comisión Presidencial para el estudio de mecanismos sustitutivos del beneficio de las prestaciones sociales y la implementación de los fondos de pensiones dando como conclusión inicial que no existían entre las propuestas estudiadas por dicha Comisión ningún mecanismo o modalidad que superara el beneficio de las prestaciones sociales, sin embargo, ofrece una propuesta alterna que une dicho beneficio a la creación de los fondos de pensiones.
La Comisión de Asuntos Sociales de la Cámara de Diputados, solicitó e impulsó la elaboración de una ley en torno al Sistema de los Seguros Sociales en Venezuela cuya autoría corresponde a Getulio Romero, Urimare Capote, Erick Rodríguez y Absalón Méndez.
De igual manera, la CTV, Fedecámaras y Consecomercio han emitido sus opiniones y posiciones en torno a lo planteado: La CTV y otras Centrales Obreras, en línea general, han expresado su rechazo a la eliminación del Seguro Social y a la discusión de las prestaciones sociales, en términos de la eliminación de la retroactividad y de la sustitución de dicho beneficio por la creación de los fondos de pensiones sin antes discutir y reformular el sistema de seguridad social.
Fedecámaras y Consecomercio con pequeñas y puntuales diferencias entre sí, han hecho propia la propuesta neoliberal.
Ante la diversidad de propuestas y posturas en relación con la reforma de la seguridad social y la flexibilización laboral por una parte, y por otra, la presión de los acuerdos asumidos con entes internacionales, el gobierno venezolano promueve la creación de una Comisión Tripartita constituida por los actores sociales (centrales obreras y organizaciones patronales) afectados directamente por el modelo de desarrollo en implementación y el propio gobierno (ministros y otros representantes del gobierno en el área de lo económico y de lo social).
Ello expresaba una búsqueda de acuerdo o concenso entre las partes interesadas y una aparente actitud mediadora del gobierno como aporte para el logro de dichos acuerdos, asumiendo así el gobierno, ante la población una cuota menor de responsabilidad de la que en realidad le corresponde.
La problemática a resolver por la Tripartita fue la de reformar la legislación laboral para flexibilizarla en consonancia con los lineamientos de los organismos internacionales con el fin de facilitar nuestra incorporación al proceso de la globalización; y la creación de un nuevo sistema de segurida social que en nuestro país funciona de manera deficiente por los vicios de todos conocidos y por el deterioro del modelo de desarrollo.
Los acuerdos logrados por la Comisión Tripartita se expresan en la reforma (16-06-97) de la ley Orgánica del Trabajo promulgada en 1990, en términos de salarización de las prestaciones sociales y la eliminación de la retroactividad para su cálculo, además de otros cambios de menor cuantía y, los acuerdos de establecer un sistema integral de seguridad social manteniendo los principios de universalidad y solidaridad.
La creación de este sistema de seguridad social fue discutido y aprobado por las Camaras Legislativas, y contarán para ello con dos propuestas de ley Marco para la seguridad social, la primera de ellas, realizada por un grupo de especialistas coordinados por el economista José Miguel Uzcátegui, Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y Ministro de la Seguridad Social; la otra propuesta de Ley Marco de Seguridad Social, fue presentada ante el Congreso Nacional por la Asociación de Profesores de la Universidad Central de Venezuela y elaborada por investigadores adscritos a la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la referida universidad.
Dichas propuestas recogen de una u otra forma las particularidades del acuerdo tripartito, el cual planteó la creación de seis sub-sistemas diferenciados para gerenciar las distintas áreas prestacionales de la seguridad social en la atinente a: Pensiones: formulado en un régimen mixto constituido por un sistema solidario o de reparto y un sistema de ahorro individual obligatorio, su financiamiento tendrá carácter tripartito o bipartito de acuerdo al sistema de que se trata, en el primero tendrá participación el Estado y, en el otro, sólo el trabajador y el patrono; Asistencia médica: gerenciada por medio de diversas modalidades, entre otras, por entes descentralizados o privados en concesiones y su financiamiento se realizará a través de los aportes de trabajadores y empleadores, los usuarios o asegurados tendrán la posibilidad de seleccionar la institución médica de su preferencia; Paro forzoso: será administrado por un ente propio, para su recapitalización el Estado hará un aporte inicial y luego su financiamiento estará a cargo de los trabajadores y patronos mediante la creación de dos fondos uno de carácter solidario y otro de contribución individual. Para el acceso al primero deberá estar agotado el segundo, los otros tres sub-sistemas, el de Formación profesional, Política habitacional y Recreación no fueron desarrollados en los acuerdos de la Comisión Tripartita. Estos tres aspectos de la seguridad social han formado parte del sistema actual de seguridad social a través de instituciones y normativas que los administran y los caracteriza (INCE, Ley de Política Habitacional, Inavi, Incret); de acuerdo a ello pareciera que el camino a seguir para su instauración como sub-sistema será por medio de reformas legislativas, sin embargo en un proyecto preliminar de Ley sobre el paro forzoso se incorpora a éste el sub-sistema de formación profesional.
El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales ente que hasta ahora ha gerenciado y administrado las pensiones, el paro forzoso y la asistencia médica, deberá asumir un nuevo rol de evaluación y seguimiento; de asesoría y de generación de políticas de seguridad social.
Se hace pertinente señalar que a partir de la aprobación de la ley Marco de la Seguridad Social, que como su nombre lo expresa, contiene los lineamientos generales que orientan y caracterizan a la seguridad social venezolana será necesario para la consideración de los sub-sistemas que la integra, la continuación del trabajo legislativo, el cual producirá la normativa específica que ordenará y guiará los sub-sistemas en cuestión. Con ello queremos significar que el trabajo de transformación de la seguridad social apenas se está iniciando y, que, a pesar de los acuerdos tripartitos reseñados, no todo está totalmente definido.
4. Los gremios ante la nueva situación
Como ya lo planteamos, los gremios habían logrado su objetivo fundamental de alcanzar y mantener mejores niveles de vida y trabajo. Sin embargo, las transformaciones que sufre nuestro país en el ámbito de lo económico-social ha deteriorado el poder adquisitivo de los salarios con el consecuente debilitamiento de los beneficios sociales y económicos que otorgaba la previsión social privada en que, hasta ahora, se habían apoyado las formaciones gremiales para el logro del bienestar de sus agremiados, lo cual obliga a los gremios a plantearse nuevos retos para abordar con propiedad la nueva situación a enfrentar, garantizando así el mantenimiento de la eficiencia demostrada para obtener y cumplir con los objetivos que orientan y sustentan su existencia o razón de ser.
Los desafíos o retos de mayor pertinencia, ante lo descrito, se refieren a la necesidad ineludible de renovación de las formaciones gremiales y del rescate de los mecanismos de participación en los procesos sociales, políticos y de la producción.
Por el proceso de deterioro y los vicios que devinieron del viejo modelo y las incapacidades de justicia y equidad social, la sociedad civil ha generado una profunda desconfianza ante las organizaciones de acción social y política (sindicatos, partidos) y en menor medida, lo descrito, a tocado también a los gremios, y sus líderes. Ello a su vez ha contribuido al debilitamiento de estas instituciones dejando a la sociedad sin organizaciones con credibilidad para el logro del interés común. Con la finalidad de producir cambios positivos en el seno de dichas formaciones debemos establecer mecanismos democratizadores para restituir la credibilidad y confianza, no sólo en la organización sino también en su líderes, ampliando la participación en la toma de decisiones ya sea en la selección del liderazgo o en la generación de políticas y acciones.
En este mismo sentido, los gremios deben promover la unidad de acción para incidir efectivamente en las transformaciones, a través del establecimiento de instrumentos organizacionales democráticos que permitan una integración gremial en base a situaciones o necesidades comunes sin desechar la diversidad que no afecte la consecución de lo común.
Y, por último, la participación activa y continua de los gremios en los procesos sociales de la producción de bienes y servicios y de la construcción y propuesta de políticas de desarrollo social. La participación activa en los procesos de producción por medio de modalidades ya utilizadas y establecidas, como la cogestión y la autogestión, les facilitará la comprensión de dichos procesos y los calificará en las discusiones de las posibles negociaciones que se avecinan, para superar las distorsiones y limitaciones del modelo económico instaurado. La contribución, en la construcción y propuestas de políticas de desarrollo social, de las formaciones y sus agremiados, además de incidir positivamente en los cambios y ampliar el espectro de propuesta para superar los escollos, fortalece su posición, en términos de igualdad, de los gremios en relación a los otros actores sociales, para orientar la conflictividad social y los consecuentes procesos de consenso social.
Si bien, estos retos favorecen el fortalecimiento, desarrollo y consolidación de los gremios en la tarea de enfrentar las actuales y venideras transformaciones socio económicas, ya existen elementos de juicio, para iniciar acciones concretas y pertinentes en la consecución de mantener y ampliar los beneficios sociales ya logrados en el ámbito de la seguridad social.
En concordancia con lo establecido por la tripartita y los acuerdos alcanzados entre los diferentes fracciones políticas actuantes en el Congreso Nacional, se conoce que el principio de la universalidad será norma orientadora plasmada en la ley Marco de Seguridad Social definiendo el campo de aplicación de los nuevos instrumentos que regirán el sistema de la seguridad social, por una parte y, por la otra, los claros señalamientos en torno al aumento de las cotizaciones como factor fundamental para garantizar con eficiencia, el cuadro prestacional de la seguridad social.
Ello induce la reflexión en torno a la necesidad actual de valorar la certeza de aumento de los costos de la previsión social en lo relativo a planes de salud, vivienda, adquisición de vehículo, etc., relacionándolo con la capacidad numérica y contributiva de los agremiados para mantener, ampliar y mejorar la calidad de los beneficios prestacionales existentes. La realidad ha mostrado que prestaciones que hasta muy poco tiempo eran suficientes y oportunas ya no presentan estas características. Por ejemplo, los montos de los planes prestacionales citados no cubren en la actualidad los costos de estos bienes y servicios, lo cual nos permite afirmar que más tarde o más temprano, los gremios y sus agremiados deberán romper con su ancestral resistencia6 de incoporarse al viejo S.S.O. después al IVSS y seguramente al actual Sistema Integral de Seguridad Social, con el objeto de abaratar los costos de los servicios, de favorecer una equitativa distribución de los ingresos, además de cumplir con la nueva normativa. En este orden de ideas, los gremios deben continuar desarrollando y fortaleciendo los instrumentos de la previsión social (cooperativas, cajas de ahorro y contratación colectiva) que permitirán paliar, en alguna medida, los efectos negativos de la reforma laboral realizada en el país. De igual manera, y, en este contexto será necesario asumir la previsión social, que hasta ahora había sustituido con eficiencia otras modalidades de la seguridad social, como ente complementario y nivelado de los beneficios prestacionales ya alcanzados.
Tal propuesta es coherente con la convicción expresada a lo largo de este trabajo, entorno a la pertinencia de ofrecer a la población un sistema de seguridad social sustentado en los principios de solidaridad y universalidad, los cuales se fortalecen y se complementan. Si creemos en una seguridad social que proteja a todos los habitantes de este país, oportuna y suficiente se hace necesario que el aporte contributivo al sistema, para su financiamiento, descanse en toda la población activa y productiva de la nación, ello con el fin de garantizar eficientemente la cobertura de las contíngencias que ampare. Las propuestas de excepcionalidad sólo van a contribuir con el debilitamiento del sistema de seguridad social en detrimento de sus beneficiarios y también de los beneficiarios de la excepción, por cuanto éstos y sus patronos tendrán que financiar una previsión social encarecida por la crísis económica con un salario debilitado por las causas conocidas, con aportes mucho más altos que los que sumarían las cotizaciones a los dos sistemas (Seguridad Social Integral y Previsión Social) por tratarse de una población de agreamiados muy restringida en razón de que, a menos contribuyentes mayor el monto de la contribución.
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2 "Los Estados nacionales actualmente tratan de reconquistar su soberanía pérdida en lo económico y lo financiero a través de la reducción de los costos a nivel micro (empresa) y a nivel macro-económico (sociedad) para enfrentarse a la competencia internacional. Pero cuando parámetros económicos centrales, como los tipos de cambios, las tazas de interés y los precios de los productos no se controlan más con políticas nacionales, el alcance de la política estatal se reduce a los costos internos, sociales, ambientales y laborales". (Wannoffel 1995 p. 8) esto explica que la reducción de costos sociales por la flexibilización laboral esté en el centro de las políticas estadales en nuestro continente. 3 "El Estado-nación interpreta como su tarea central aplicar, ante todo, una política monetaria restrictiva para atraer capital global y mantenerlo en su territorio a consecuencia de que la competencia entre Estados-nacionales durante los años ochenta aumentó drásticamente y obligó a todos los aparatos políticos nacionales a crear permanentemente condiciones atractivas para que llegara el capital global. Por lo anterior, el Estado-nación se encuentra bajo una presión permanente y se ha convertido en un "Estado de competencia" (Wannoffel 1995. p. 16).
4 "El segundo propósito de este libro es pronunciarse en contra de una cierta resignación en el pensamiento académico y político, en el sentido de que el liberalismo de la época actual es el basamento de la estructura de la economía internacional ,así como de las instituciones orientadas al libre comercio..." (M. Wannoffel p. 12) señalamiento que refuerza el autor con un análisis de la obra de varios autores, tal situación venía siendo observada empíricamente por nosotros con preocupación y con este texto denotamos su confirmación.
5 La seguridad social es el régimen de protección social y la forma de acción social de los tiempos presentes. Ella realiza la política social del Estado y de la sociedad..." (Mendéz 1992. p. 157). Lo cual evidencia que es la política social definida por el Estado la que orientará la acción de la seguridad social y determina la caracterización de la acción social privada (previsión social) que realizan los gremios.
6 La resistencia inicial de los gremios a incorporarse a los sistemas generales de seguridad social (SSO-IVSS) está relacionada con las limitaciones prestacionales que ofreció el sistema originario, las restricciones especiales y las exclusiones de grupos de trabajadores pueda mentalmente de carácter clasista, que contenía en legislación en lo referente al ámbito de su campo de aplicación y por último, la eficiencia y oportunidad de los beneficios prestacionales alcanzados por la previsión social privada, organizada y dirigida por los gremios. Esto, a grandes rasgos explica la persistente búsqueda de exclusión y auto exclusión, en lo atinente a pertenecer a ser beneficiarios de las modalidades más importantes y desarrolladas de la seguridad social, propiciada por los gremios y apoyada por sus agremiados.