Desde hace algunos años y de manera persistente se escuchan voces oficiales y del sector privado de la economía que dan a entender, cuando no lo afirman abierta y tajantemente, que la solución de los principales problemas de la economía venezolana pasa por una apertura total e indiscriminada a las inversiones provenientes del exterior. Según este enfoque, dado que los propietarios nacionales de capital se muestren renuentes a invertir sus ahorros o el capital dinero que controlan en actividades productivas internas, y dado que el Estado venezolano ha renunciado de motu proprio a participar directamente en el proceso de acumulación del capital, la única manera de garantizar que ese proceso logre expandirse de manera adecuada, consiste en abrir las puertas a cualquier extranjero que desee hacerlo. Este punto de vista ha sido reforzado fuertemente por obra y gracia de la acción de los organismos financieros multilaterales, que han inducido o impuesto programas de " reajuste estructural" de las economías, en el marco de las llamadas terapias de choque, los cuales presentan la inversión extranjera directa (IED) bien como el recurso clave para reestructurar (vía privatización) las empresas gubernamentales, y/o bien como la palanca decisiva para insuflar crecimiento dinámico y prosperidad a los países que adopten esos programas.
Como ha sido ampliamente reconocido, desde la perspectiva de la política gubernamental, la adopción de este enfoque ha conllevado una ruptura radical con las orientaciones que durante bastantes años se mantuvieron en relación a la inversión extranjera. Como se recordará, durante las décadas de los 60 y 70, especialmente, tanto en nuestro país como en el resto de América Latina, la preocupación principal de los gobiernos se centraba en cómo aliviar las crecientes tensiones entre las empresas transnacionales (ETN), fuente decisiva de los flujos de inversión extranjera, y los Estados nacionales, que deseaban evitar la dominación económica asfixiante que iría aparejada a una creciente penetración de esas empresas. La expresión más acabada de esa visión crítica de la inversión extranjera la constituyó la famosa Decisión 24 del Pacto Andino, que implicó la adopción por parte de los países miembros del mismo de medidas orientadas a reglamentar el régimen de control de esas inversiones.
Sin embargo, esa orientación es hoy en día sólo historia. Ella ha sido sustituida por enfoques que subrayan o predican claramente las virtudes o beneficios de esa inversión. Como expresión de este cambio cabe observar que el antiguo interés por el control de las inversiones extranjeras ha dado paso a una preocupación abierta por su atracción. Sin ninguna duda, dos factores claves en este cambio de orientación lo constituyen la experiencia de la crisis de la deuda y la percepción predominante en la región sobre las perspectivas del flujo internacional de préstamos privados. El primero ha dejado en claro que no es conveniente financiar el proceso de crecimiento de las economías mediante un endeudamiento externo masivo y desproporcionado (respecto a la capacidad real de pago de esos empréstitos). El segundo asume que, dadas las limitaciones predecibles del crédito externo privado, es altamente favorable para nuestras economías basar su crecimiento en masas crecientes de inversiones extranjeras, las cuales, se suele sostener, están desprovistas del carácter procíclico inherente a los préstamos bancarios y son impulsadas primordialmente por la rentabilidad que ellas alcanzan.
Visto con objetividad, es innegable que existe mucho de razón en estos argumentos. Sin embargo, el punto decisivo, en mi opinión, es el de evaluar hasta qué punto el cambio de orientación de la política económica nacional, que conlleva una modificación radical en los fines y medios de la actuación del Estado y de los particulares en la esfera económica, puede ir acompañada efectivamente de un aumento significativo en el esfuerzo inversionista de los extranjeros. Esto nos conduce lógicamente a examinar, por un lado, los factores que comprobadamente han determinado las corrientes de la inversión extranjera, y, por el otro, a evaluar la forma en que esa inversión se ha repartido entre los distintos países huéspedes. Sólo un enfoque de esta naturaleza nos permitirá calibrar adecuadamente la contribución real que la IED puede aportar a la recuperación y al crecimiento de la economía nacional. Contribuyendo, además, a redefinir la política en esta materia de una forma menos voluntarista e ideológica.
Determinantes de la inversión extranjera directa
La experiencia universal sugiere que el contexto institucional y de políticas propugnado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos multilaterales no genera en si mismo flujos sustanciales de IED. La UNCTAD, que ha dedicado grandes esfuerzos a conocer la causalidad y dinámica de esa inversión, no incluye a las políticas ortodoxas y al contexto institucional que estas preconizan, entre los factores decisivos de la estimulación de las inversiones extranjeras. Para dicha institución esos factores son, esencialmente, los siguientes (World Investment Report, 1994, 1995):
Los factores que realmente atraerían grandes masas de IED son precisamente los factores que la aplicación de la terapia de choque tiende a afectar negativamente. Esta experiencia universal de la IED se ha comprobado ampliamente en los países de la ex-Unión Soviética, en los cuales la instrumentación de políticas ortodoxas sólo ha dado lugar a pequeños flujos de capital provenientes del exterior, carentes de significación macroeconómica. América Latina no se aparta mucho de este patrón. Así, los países de la región que han registrado mayores flujos de inversión extranjera -como México y la Argentina- lo han hecho, primordialmente, no en aplicaciones directamente productivas, sino en la esfera especulativa. Por el contrario, China Continental, que no ha seguido las prescripciones del FMI y ha fracasado abiertamente en acometer reformas juzgadas vitales como la clarificación de los derechos de propiedad y la garantía de contratos, ha sido el país que mayores flujos de inversión extranjera ha recibido en los últimos diez años.
Distribución internacional de la IED
Conviene examinar con mayor detalle las características que ha venido adoptando el patrón internacional de la IED. Este análisis se ve facilitado por la labor que durante años ha llevado a cabo el Centro para las Corporaciones Transnacionales (CTC) de las Naciones Unidas, recientemente reorganizado y rebautizado como División para las Corporaciones Transnacionales y la Administración, del Departamento de Desarrollo Económico y Social de las Naciones Unidas (TCMD). En sus ediciones del Informe Sobre la Inversión en el Mundo para 1991 y 1992, el TCMD argumenta que, en forma creciente, los patrones de inversión a escala mundial están siendo moldeadas por las corporaciones transnacionales. Según dicho Centro, se han ido formando tres grandes grupos (clusters) responsables del grueso de la IED, cada uno de ellos dominado por ETN con base en cada una de las grandes potencias -los Estados Unidos, Japón y la Comunidad Económica Europea-, que en su conjunto conforman lo que esa institución ha denominado "la Tríada" (véase cuadro 1). Alrededor de cada polo de la Tríada se congrega un conjunto de países en desarrollo, que actúan como huéspedes o receptores de esa inversión.
Sin embargo, a diferencia de las teorías populares sobre los bloques de comercio, que centran su atención en las divisiones entre las grandes potencias, el TCMD apunta a los nexos profundos desarrollados por las inversiones de las ETN entre los tres polos de la Tríada. Alrededor de tres cuartas partes de los flujos de inversión mundiales se llevan a cabo entre la Tríada, y aproximadamente dos tercios de la inversión restante se materializa en sólo diez países en desarrollo, principalmente del Sudeste de Asia y América Latina. Los otros cien países del mundo -El Caribe, los pequeños países de A.L., Sur del Asia, Africa y la mayoría de los países del Medio Oriente- tienen poca relevancia en este nuevo acuerdo.
Los patrones de comercio reflejan esta disposición particular y grupal de la inversión extranjera. Casi 60 % del comercio de los E.U. se lleva a cabo con países desarrollados, y, en menor medida, con un grupo de países de "industrialización reciente", entre los cuales descuellan México, Brasil, y Corea del Sur. A su vez, casi la mitad del comercio exterior de Japón es tambien con los países desarrollados; un tercio adicional es con Asia, quedando sólo 15 % para el resto del Tercer Mundo. El comercio de Europa fundamentalmente se realiza entre los países de la Comunidad, con E.U., Japón, Europa del Este y Africa.
Como puede verse, se está produciendo un doble movimiento en paralelo: integración regional alrededor de los polos de la Tríada e integración entre los miembros de la Tríada, siendo ambos procesos impulsados por las estrategias de inversión de las ETN. Como señala el TCMD: "La integración de la producción regional va mucho más allá de la integración comercial, extendiéndose a la liberalización de las barreras que limitan los movimientos internacionales de capital, tecnologías, destrezas, y, en cierto grado, de las personas... De modo más específico, las políticas que hacen posible tales movimientos van mucho más allá en la dirección de integrar las economías nacionales y los sistemas de regulación, que las políticas diseñadas para apoyar el comercio intrarregional, dado que el ajuste a un sistema de producción regional implica la armonización de un amplio rango de políticas fiscales, monetarias e industriales entre los países."
IED y crecimiento: la dirección causal
Para los propugnadores incondicionales de la IED, ésta es el motor del crecimiento capaz de generar la prosperidad nacional. Sin embargo, la relación causal entre la IED y el crecimiento corre en la dirección contraria a la que aquellos proclaman. Conforme a la experiencia universal, la precondición para materializar grandes flujos de IED es el crecimiento económico doméstico, no al revés. Existen, naturalmente, otros tipos de flujos financieros internacionales que no dependen de la velocidad y consistencia del crecimiento: entre ellos sobresalen las masas mil millonarias de "dinero caliente" que se desplazan con gran velocidad entre los países, dejando tras sí severos problemas de pagos y recesión. Este es, sin ninguna duda, el aspecto más dinámico de la llamada "globalización", habiéndose mostrado enteramente compatible con la actuación de las economías abiertas a los flujos especulativos. Los gobiernos altamente endeudados de esas economías, desesperados por obtener "dinero fresco" para hacer frente a las exigencias del servicio de la deuda, pueden fácilmente ser inducidos a emitir títulos-valores a tasas de interés muy elevadas y con cortos períodos de redención. En tales circunstancias, esas economías pueden convertirse en extremadamente atractivas para las finanzas globales. Un caso paradigmático es México, país que bajo el gobierno de Salinas de Gortari presenció cómo más de la mitad de los flujos de capital extranjeros eran de caracter especulativo, y cuyos efectos desastrosos se hicieron evidentes al final de su mandato.
Por otra parte, quienes subrayan la importancia de una fuerte corriente de inversiones extranjeras como prerrequisito para lograr un rápido y sostenido crecimiento de la economía, generalmente fundamentan su argumento en la presuposición de que la IED estaría primordialmente orientada a la expansión de nuevas esferas de la producción y/o al reforzamiento de las ya existentes. Desafortunadamente, los hechos no corroboran esta opinión. Según los expertos de la UNCTAD, tanto en los países del Tercer Mundo como en los de la antigua Unión Soviética, la IED es principalmente "market seeking", es decir, procura fundamentalmente controlar los mercados previamente desarrollados, dando lugar corrientemente a un proceso de concentración económica, con la consiguiente eliminación de competidores, reales o potenciales.
Esto no niega el rol activo de los inversionistas extranjeros en la adquisición de empresas nacionales, públicas o privadas. Así, por ejemplo, aunque en los antiguos países comunistas de Europa Oriental el flujo de fondos para la IED ha sido reducido, el número de empresas compradas a través de esa inversión ha sido considerable. A finales de 1993, aproximadamente 55.000 empresas habían sido adquiridas en la región por compañías occidentales. En telecomunicaciones, equipos de generación de electricidad, químicos, vidrio, cemento y productos farmacéuticos, las multinacionales occidentales habían prácticamente logrado controlar los sectores estratégicos a un costo mínimo y sin planes de corto o mediano plazo de inversión neta significativa. El objetivo fundamental de esas corporaciones al proceder a invertir en esos países no ha sido otro que el de fortalecer su poder global a largo plazo. Como testimonian numerosas experiencias, éste objetivo estratégico les conduce frecuentemente a adoptar un comportamiento tecnológicamente depredador en contra de empresas recién adquiridas.
El caso de Skoda, la famosa empresa automotriz checa, es aquí ilustrativo. En 1991, Citroen, General Motors, Renault, Volvo y Volkswagen, estaban compitiendo por el control de dicha empresa. VW ganó la licitación, prometiendo una nueva inversión de 7 mil millones de marcos, así como elevar la producción a 450 mil carros al año para el año 2000. Prometió además la construcción de una nueva planta automotriz en Bohemia, y la adquisición masiva de autopartes a suplidores checos. De haberse materializado, ese hubiese sido un importante paquete de transferencia y mejoramiento tecnológico, y no una simple captura de los mercados ya detentados por Skoda. En contrapartida, el gobierno checo otorgó a VW protección arancelaria, garantizándole de hecho una posición de monopolio en el mercado de ese país, así como dos años libres de impuestos y la asunción de los pasivos de Skoda. Sin embargo, en 1993-94 VW renegó de sus promesas. Su plan de inversión se redujo a la mitad y se abandonó la meta de producir 450 mil carros en el 2000. Redujo considerablemente el personal y progresivamente pasó a depender de suplidores de autopartes alemanes. Cuando las empresas son incapaces de competir en los mercados mundiales, ese tipo de reajuste puede ser inevitable. Sin embargo, la interesante lección que aporta Skoda es que, oh! ironía, ella podía competir exitosamente mientras que sus compradores alemanes (VW) no podían hacerlo. Obviamente, éste no es un caso excepcional, ni se circunscribe a los antiguos países de la Unión Soviética: como ha probado Venezuela en el caso de VIASA, el tratamiento es prácticamente universal.
Conclusiones
Venezuela padece una grave y prolongada crisis de inversión en capital productivo. Este hecho debe enfrentarse con seriedad si se quiere realmente elevar la productividad, abatir la inflación y competir con éxito en los mercados mundiales. Hasta el presente, nuestros gobernantes han actuado pensando que la solución de dicho problema pasa por dar un trato privilegiado a los inversionistas extranjeros, a cuyos fines han adoptado un drástico programa de reajuste económico, cuyos impactos sociales amenazan con profundizar la inestabilidad política e institucional que vive el país. Esperanzadamente, ellos piensan que si la IED se materializa, se produciría de seguidas un efecto de demostración positivo sobre los inversionistas nacionales, lo que conduciría a la recuperación del crecimiento y al bienestar. Lamentablemente, la experiencia internacional no avala ese enfoque. Por ello, de no producirse cambios significativos en la orientación de la política, se corren graves riesgos de profundizar la insoportable recesión y de alentar la intranquilidad social.