Varios voceros señalaron desde el 5 de febrero de 1997, que el período de transición política otorgado al régimen de Alarcón era excesivamente prolongado, lo que a su juicio, conspiraría contra la recuperación de la economía ecuatoriana y sus perspectivas de mediano y largo plazo. El tiempo transcurrido y la evolución de la actividad económica en estos últimos meses confirman dramáticamente todos esos temores.
En efecto, las futuras aspiraciones políticas del Presidente Interino y la sistemática aplicación de su estrategia de evadir los conflictos, evitando adoptar medidas susceptibles de afectar su capital político y las eventuales posibilidades electorales, personales o de su grupo, para lo cual incluso se intenta construir un nuevo partido; las características del equipo de apoyo que ha logrado conformar, la resistencia de diversos grupos económicos y políticos, así como la escasa legitimidad de sus propuestas que pretenden ser de fondo, no exentas de vacilaciones y contradicciones, como la reforma tributaria, la privatización de EMETEL y de otras empresas públicas, entre otras medidas, han propiciado la vigencia de una situación de "esperar y ver", entre la mayoría de los agentes económicos y de la población, lo que ha llevado al predominio de una dinámica inercial en los procesos económicos más importantes y, sobre todo, al virtual estancamiento de la inversión productiva.
Los diferentes actores económicos, públicos y privados no están dispuestos a tomar decisiones, especialmente de mediano y largo plazo, en un entorno absolutamente incierto y con perspectivas políticas poco claras. Esa situación ya de hecho preocupante, que se expresaba en pobres tasas de crecimiento y en la estabilización inflacionaria, se ha agravado significativamente en los últimos meses, por dos choques externos de gran magnitud. Como se había señalado en la entrega anterior, lamentablemente, los efectos del fenómeno de El Niño (cíclicos y por tanto susceptibles de previsión), han sido mucho más importantes que los considerados por las estimaciones oficiales iniciales. A ello se ha sumado otro shock externo, en gran medida inesperado: la profunda caída de los precios del petróleo en el mercado mundial.
Los efectos de estos dos choques externos sobre la población y la economía ecuatoriana son muy duros; los rigores climáticos de El Niño , más allá de los dramáticos efectos sobre los sectores más pobres de las poblaciones y ciudades de la Costa, han multiplicado progresivamente las cifras de damnificados, desplazados, e incluso la pérdida de numerosas vidas humanas, al igual que la destrucción de carreteras, puentes, viviendas, cultivos agrícolas y otras obras de infraestructura; las inundaciones van acompañadas con sus secuelas de enfermedades y epidemias.
Por su parte, la reducción de los ingresos petroleros afecta muy seriamente al sector público, en particular al gobierno central cuyo presupuesto depende en algo menos de un 40% de dicha fuente; en una situación ya deficitaria, y con serias dificultades para introducir una reforma tributaria o cambios fundamentales en la estructura fiscal, debido a la oposición de diversos sectores.
Estos dos choques externos, en un contexto marcado ya por un año de elecciones, con perspectivas más inciertas que en todos los ciclos electorales anteriores, marcarán las perspectivas mediatas e inmediatas de la economía. Estos son los temas centrales que se analizarán en la presente entrega.
EL DRAMA DE EL NIÑO Y SUS SECUELAS DE DESTRUCCION
Desde mediados del año pasado muchos científicos, tanto a nivel nacional como mundial, pronosticaban una notable agudización del fenómeno climático de carácter cíclico, conocido como El Niño, que multiplicaría su capacidad destructora en el presente año. En el caso ecuatoriano, las autoridades, agobiadas por una difícil situación fiscal, tendieron a minimizar los riesgos, adoptando medidas preventivas muy limitadas, orientadas principalmente a la divulgación de los riesgos y de las acciones más aconsejadas.
En cualquier caso, las dimensiones del fenómeno han alcanzado resonancia en todo el mundo, generando enormes destrozos en países industrializados y en zonas en desarrollo1. En el Ecuador, el impacto de El Niño ha rebasado cualquier previsión, sus efectos negativos se acercan a los registrados en el ciclo 1982-19832 y han vuelto completamente infructuosas todas las disposiciones adoptadas por las autoridades.
En la medida que la temporada invernal aún no concluye, es prematuro establecer el balance de los efectos del fenómeno, en todas las provincias de la costa, pero especialmente en Guayas y El Oro; sin embargo, hasta fines de febrero y en forma estimativa se mencionan las siguientes cifras: cerca de dos centenas de muertos, otro centenar de heridos y desaparecidos; otras cien personas afectados por las diversas epidemias que se han presentado (leptospirosis, dengue, malaria y aún el cólera; sin considerar a los afectados por la conjuntivitis cuyo alcance ha sido mucho más masivo); alrededor de 26 mil damnificados cuyas viviendas y/o cultivos se han perdido total o parcialmente. Según la Dirección Nacional de Defensa Civil, las viviendas destruidas serían casi 600, en tanto que las afectadas bordean las 5.400; dos tercios de dicho total corresponden a las provincias de Guayas y El Oro.
Las pérdidas registradas en el sector agropecuario de la Costa ecuatoriana se han estimado en un valor superior a los 260 millones de dólares; los cultivos y productos de exportación más afectados serían el banano, el cacao, el café y el mango, así como los camarones; y entre los cultivos de consumo interno, la caña de azúcar y el arroz. El valor estimado no incluye las pérdidas en piscinas camaroneras y en las plantaciones de caña de azúcar3 Es preciso destacar que la captura de camarón en cambio, ha sido beneficiada por las condiciones ambientales predominantes en el mar (temperatura del agua y ausencia de depredadores), que favorecen el crecimiento de la especie y el desove de las hembras; esto ha permitido volúmenes de captura substancialmente mayores, desde el último trimestre de 19974.
Los principales factores que ocasionan las pérdidas son la inundación de extensas superficies de cultivo, predominante en el caso del banano, mango, caña y arroz; la caída de la productividad principalmente en los casos del café y cacao; y la destrucción de la infraestructura de las camaroneras, con la consiguiente fuga del crustáceo.
Se estima que la producción de banano caería en alrededor del 30%, principalmente la generada por pequeños y medianos productores, que no cuentan con la infraestructura necesaria para el drenaje; sin embargo, no disminuiría el volumen total de exportaciones debido a la expansión de la superficie sembrada registrada en períodos anteriores, y a que ese tipo de productores aporta principalmente los excedentes de exportación. La producción de cacao y café se reduciría entre un 25 y un 30 por ciento.
El gobierno ha autorizado la importación de arroz y azúcar para cubrir los déficit que se registrarían en la oferta interna, lo que implicaría requerimientos de divisas cercanos a los 120 millones de dólares. Los gremios de productores de arroz se han opuesto a tales importaciones, alegando que no existen déficit, ya que se habría incrementado la producción en nuevas zonas. Es conocido el tráfico de influencias y la corrupción que se generan en torno a las autorizaciones oficiales indispensables para realizar ese tipo de importaciones, lo cual explicaría la prisa por realizar esas transacciones.
Por otro lado, en lo que respecta a la infraestructura vial, existen alrededor de 2.000 kilómetros de carreteras seriamente destruidos y numerosos puentes inservibles; las estimaciones oficiales mencionan un costo de al menos 400 millones de dólares para su rehabilitación. Es evidente, sin embargo, que buena parte de dicha destrucción habría podido evitarse, aplicando mejores niveles de supervisión técnica de las obras y al recibirlas, lo que desde luego implica menores índices de corrupción en la obra pública, y sobre todo, labores de mantenimiento permanentes, prácticamente nulas en la última década.
La alternativa de la concesión de tramos o carreteras completas a empresas privadas, sea para construcción o para mantenimiento, elegida en varios países, parece muy difícil de aplicarse en las circunstancias actuales. Cualquier empresa privada nacional o extranjera que entrara en esa modalidad minimizaría el valor de las carreteras en su estado actual. En consecuencia, inevitablemente deberá intervenir el Estado en su rehabilitación a fin de crear condiciones para aplicar esa u otras modalidades de participación de la empresa privada.
En suma, el fenómeno de El Niño ha reducido la producción agropecuaria en la Costa, mientras en la zona norte de la Sierra se registraba una marcada escasez de lluvias, que afectó a la producción de ciertos rubros de consumo interno, en particular de hortalizas, papas y maíz. Una menor oferta interna de productos agrícolas, unida a las restricciones de las vías de comunicación impactó directamente en el abastecimiento, acelerando el ritmo inflacionario.
Efectivamente, las presiones fiscales y la reducción de la oferta de alimentos han provocado igualmente que se acentúen las presiones inflacionarias desde el mes de enero de este año, cuando se registró un incremento superior al 4%, mientras en febrero la tasa mensual fue de 4.5%; se ha acumulado por lo tanto un 8.5%, que deja pocas posibilidades de alcanzar la meta anual establecida por el Gobierno en 25%; peor aún, de persistir la tendencia, cabría esperar una tasa anual de inflación no menor al 45% para fin de año.
DESPLOME DEL PRECIO DEL PETROLEO Y CRISIS FISCAL
El precio por barril de crudo obtenido por el Ecuador en el mercado mundial mostró claros signos de debilidad a lo largo de 1997, interrumpidos sólo con el inicio del período invernal en el hemisferio norte, en el mes de septiembre. La orientación decreciente de los precios del crudo se reactivó a fines de 1997, prolongándose y profundizándose en lo que va de 1998.
La caída del precio del crudo en el mercado internacional, desde comienzos del presente año, es el resultado de la combinación tanto del exceso de oferta, provocado por el incremento de la producción de Irak que vuelve al mercado, al relajarse las restricciones impuestas por las Naciones Unidas y por el incumplimiento de las cuotas establecidas en el marco de la OPEP (fuera de la cual se negocia alrededor del 60% del petróleo transado a nivel mundial); como por la reducción de la demanda, en razón del menor dinamismo de la economía mundial, debido a la crisis financiera en la región asiática, que impacta sobre varios países de una región que se había convertido en el motor de su dinamismo en los últimos diez años, al menos; y, finalmente, por la inminente terminación del ciclo invernal en el hemisferio norte.
Esto ha provocado que el precio del crudo, previsto en la proforma presupuestaria del Ministerio de Finanzas para 1998, en 16 dólares (la estimación del Banco Central lo habría situado con una prudencia ligeramente mayor, en 15 dólares), caiga por debajo de los 10 dólares, a fines de febrero; dejando aún muy corta la revisión presupuestaria realizada en febrero, que retenía todavía un precio de 13 dólares.
Considerando el volumen de exportación de petróleo crudo de los años noventa, cada dólar de reducción del precio del crudo determina pérdidas de ingreso por 80 millones de dólares al año o el equivalente a más de 7.5 millones de dólares mensuales, de acuerdo al volumen promedio mensual de barriles exportados, entre 1995 y 1997.
Cabe destacar que esta tendencia decreciente de los precios del petróleo en el mercado mundial se inició desde noviembre de 1997. Entre el 2 y el 24 de febrero, el precio del crudo ecuatoriano vendido en la Costa del Golfo habría pasado de 12.5 a 9.6 dólares5. En consecuencia, hasta el momento se acumularía una pérdida de ingresos cercana a los 250 millones de dólares, frente a la proforma revisada (se aproximaría a 500 millones tomando la proforma original).
Es verdad que en los últimos años se ha reducido la participación de los ingresos petroleros dentro del presupuesto del Gobierno Central, pasando del 51% en 1990 al 35.4% en 1997, pese a que expresados en términos de porcentaje del PIB, desde 1988 se mantienen en torno al 7%; pese a ello, aún tienen una participación muy importante dentro del total.
Como consecuencia de los dos procesos señalados, el deterioro de la situación fiscal se ha profundizado significativamente en los últimos meses; es lamentable, pero frente a las carencias propias del subdesarrollo y a las necesidades incrementadas por el flagelo de El Niño, aumentada por las tragedias de Esmeraldas y de múltiples deslaves, en diversas regiones de la patria, los ingresos registran una importante merma. Puede preverse, con seguridad, la necesidad de hacer ajustes más duros que los aceptados por el gobierno, sin que puedan descartarse una "calibración técnica": del ritmo del deslizamiento del tipo de cambio y un ritmo más acelerado de incremento de los precios internos de los combustibles.
Las respuestas iniciales que ha intentado articular el régimen, coherentes con su debilidad y con su estilo de hacer política, han consistido básicamente en los intentos de recurrir a un mayor endeudamiento, en la intención de recortar el gasto público y en su reiterado esfuerzo por introducir un impuesto al ingreso sobre las empresas, en lugar del impuesto a la renta, como mecanismo para evitar la evasión. Es prácticamente unánime, sin embargo, el rechazo de los sectores empresariales, que combaten sistemáticamente esa propuesta, argumentando que afectaría al conjunto de actividades económicas, muchas de las cuales no tendrían ganancias importantes, susceptibles de convertirlos en sujetos del impuesto a la renta; argumentan también que se violarían normas constitucionales.
Varios portavoces empresariales presionaban permanentemente por la eliminación de los subsidios al gas y a la electricidad, como medidas alternativas; resistidas sin embargo por el gobierno, debido al costo político que implican. Dichos sectores enfatizan que la ausencia de medidas elevaría el déficit fiscal sobre el 7% y la inflación alcanzaría el 50%, elevando las tasas de interés a los niveles registrados en el período del conflicto con el Perú y provocando el desboque del tipo de cambio.
Las expresiones de rechazo al régimen por parte de los sectores más afectados por El Niño y el reclamo por las manifestaciones de un centralismo excesivo cuya ineficiencia no se compadece con los requerimientos de la gestión moderna; se multiplicaron en todo el país, en paros provinciales y seccionales. Es evidente que han existido muestras de indolencia y peor aún de corrupción en el manejo de la ayuda para los damnificados por las inundaciones, que han exasperado los ánimos de la población.
La solidaridad nacional se ha hecho presente pero en forma limitada frente a la magnitud de los problemas; mientras la mayoría de la población damnificada busca ayuda en el Estado, sin encontrarla y no se multiplican los esfuerzos e iniciativas desde la propia sociedad.
Frente al centralismo, no podemos caer en la tentación fácil de vender a la opinión pública una autonomía de carácter profundamente asimétrico, que sólo profundizaría las desigualdades regionales actuales; menos aún montar un esquema inviable, que se basa sólo en pedir a un Estado, cada vez más débil y limitado.
Ante el riesgo del agravamiento de la crisis, finalmente, el Gobierno elaboró una estrategia cuya medida central retomaba una vieja propuesta, intentada por Sixto Durán en 1995 y posteriormente incluida en uno de los múltiples programas de reforma fiscal planteados a fines de 1997: el incremento de la tasa del impuesto al valor agregado (IVA), del 10 al 14 por ciento; acompañado de la eliminación de buena parte de las exenciones al IVA, así como de la reducción de los gastos de inversión del sector público en 180 millones de dólares y del gasto corriente en 100 millones de dólares. De esta manera, el Gobierno aspira a recoger 760 millones de dólares y cubrir la brecha generada por los fenómenos antes analizados, sin mayores presiones fiscales, inflacionarias y cambiarias.
El optimismo oficial genera dudas, puesto que la elevación del IVA y la eliminación de las exenciones vigentes, el núcleo más importante del "paquetito" de Alarcón, deberán pasar por el Congreso, donde ya se han levantado varias voces de rechazo, pero particularmente la oposición del partido social cristiano, mayoritario en el Parlamento y en la Asamblea. Pueden preverse, en consecuencia, difíciles negociaciones, más complicadas aún por el contexto preelectoral en el que se desarrollan. El gobierno ha defendido su decisión de no eliminar los subsidios, destacando que sus propuestas reparten más equitativamente el costo entre toda la población.
Ante las dificultades políticas antes mencionadas, cabe anotar que otros responsables económicos del régimen han reconocido que el déficit fiscal actualmente estaría sobre el 6%, rebasando los 1.200 millones de dólares y que el problema de la caja fiscal es muy grave, recalcando la urgencia de dar paso a las medidas propuestas por Alarcón.
Como ya se ha analizado en anteriores oportunidades, la tendencia predominante en el enfoque de la política tributaria trata de asignarle el peso más importante al IVA, esto es a un impuesto indirecto, frente a los impuestos directos (a la renta y al ingreso los más importantes), cuya reducción se propicia, como un mecanismo supuestamente indispensable para estimular la inversión.
Es preciso destacar que el efecto inicial del incremento del IVA sería la reducción del consumo, especialmente de ciertos bienes y servicios, como vehículos, restaurantes, cuya demanda es más sensible a incrementos como el propuesto. Por otro lado, es verdad que la tasa del IVA en el Ecuador, está entre las más bajas de América Latina, al igual que lo están sus remuneraciones relativas; y que, aún con el alza planteada, se mantendría bajo los niveles de Colombia y Perú. El peso del IVA se traslada casi indefectiblemente al consumidor final del bien o servicio; sólo en casos de ramas con niveles exacerbados de competencia, podría darse que algunos productores asuman parcialmente el incremento, con el objeto de mantener su competitividad. Debe reconocerse que la ventaja de esta medida frente a otras, incluso la eliminación de los subsidios, es la rapidez con que rinde sus frutos.
Otro efecto indirecto del aumento de la tasa del IVA será el incremento de la informalidad, como mecanismo para evadir ese impuesto; el gobierno apuesta a desarrollar mecanismos de control más estricto de la facturación en todo tipo de establecimientos, al igual que al estimular al contribuyente, permitiendo pagar parcialmente otros impuestos con los certificados de pago del IVA; esto no excluye sin embargo, las posibilidades de colusión. Alguno analistas han destacado que esta medida sólo propiciará mayores niveles de evasión y de informalidad.
Se ha discutido mucho respecto del carácter regresivo del IVA, al cargar más impuestos a los que más consumen, considerando que los sectores de bajos ingresos consumen la totalidad de su limitado ingreso, mientras los de mayores ingresos tienen elevadas tasas de ahorro; en consecuencia, en términos proporcionales, el IVA grava más a las personas y hogares de menores recursos. Sin embargo, considerando el tipo de establecimientos en los que realizan la mayor parte de sus compras de bienes y servicios, los estratos de menores ingresos, escaparían al pago del IVA y, por lo tanto, serían menos afectados. Los sectores medios, con mayores niveles de consumo, en establecimientos de carácter formal, sufrirían un efecto mayor de la medida.
Finalmente, no puede dejarse de lado el impacto sobre el empleo derivado de la reducción de la demanda, que recaería fundamentalmente sobre los sectores de ingresos medios y bajos.
A pesar del cálculo político que define la selección de las medidas propuestas, merece destacarse que se trata indudablemente de una alternativa de menor costo social para los estratos populares, al menos inicialmente, puesto que al no contar con mecanismos defensivos, en última instancia terminan asumiendo el peso del ajuste.
El desequilibrio fiscal está llegando a sus niveles más agudos de los últimos tiempos; las propuestas de reformas planteadas por el Gobierno muy difícilmente serán tramitadas y rendirán algún resultado en los próximos meses. Peor cuando se han presentado numerosas marchas y contramarchas, de parte del propio régimen en este campo, lo que le ha llevado a perder la poca credibilidad que le quedaba para los últimos meses de mandato.
Otra carta que se juega el régimen, en este contexto, es el segundo intento de completar la privatización de Pacifictel y Andinatel. En tal sentido, se está propiciando una nueva convocatoria internacional para la venta de parte del paquete accionario de EMETEL, luego del fracaso de la primera. Muchos voceros vinculados a esa experiencia consideran que la fallida venta anterior se debió a "debilidades técnicas en la formación del precio base" y promueven una disminución del precio en términos reales, manteniendo el anterior; para ello promueven una nueva estructura de remuneración del operador, que incluye comisiones por ingresos y utilidades comisiones por ingresos y utilidades durante cierto período, lo que representa un incremento de la tasa interna de retorno (TIR) de los flujos futuros, con un efecto financiero igual a una disminución del precio de venta. "Se compensa al comprador por el riesgo que asume con mayor volumen de ganancias futuras en lugar de hacerlo en base al precio".
En otras palabras, se mejoran significativamente las condiciones para el comprador, garantizándole niveles de rentabilidad, algo que se había cuestionado sólidamente en casos como el de EMELEC; y, que no se había planteado en otras oportunidades.
Algunos voceros de importantes sectores económicos ligados en fases anteriores al proceso de privatización de EMETEL, han planteado que este no sería el mejor momento, por las condiciones del mercado, para insistir en la venta; cuestionan soterradamente la transparencia del proceso y plantean que se estaría operando una adjudicación "a dedo", proponiendo la reactualización de la forma de concesión. Esas voces son acalladas, sin embargo, no sólo por la magnitud de los intereses en juego, por el tiempo y los recursos gastados en el prolongado proceso, por el temor a reconocer el fracaso de una estrategia excesivamente ideologizada con elevado monitoreo externo, cuyos resultados para el país hasta el momento son únicamente mayor gasto y endeudamiento.
La modernización de los servicios es un imperativo ineludible; la concepción de sectores estratégicos no puede estancarse frente a la dinámica del cambio tecnológico y de la gestión; esto no significa, sin embargo, un baratillo de los activos acumulados por el país, en procesos que no se destacan precisamente por su transparencia y manejo técnico, adecuando las modalidades utilizadas a las cambiantes circunstancias del mercado, con un enfoque muy flexible y ágil.
En medio del escenario creado por la crisis en Asia, que ha desvalorizado los activos y valores de diversas empresas y sectores, las indicaciones del mercado pueden castigar severamente el apresuramiento y el excesivo dogmatismo. Hay que tomar al mundo tal como es, superando los esquemas con los que se pretende simplificar su comprensión.
CONCLUSION
El panorama económico a fines del primer trimestre del año dista mucho de generar optimismo. Cualquier alternativa de política económica que se escoja para enfrentar la crisis fiscal y el deterioro del sector externo, tendrá repercusiones de mayor alcance en el mediano plazo. Las consideraciones políticas marcarán indefectiblemente la orientación que se imprima a la economía; en un año electoral y con las negociaciones con el Perú en curso, será muy difícil abordar con seriedad los requerimientos que exige una consolidación económica del país, con sus costos y renunciamientos.
Entre los diversos sectores de la sociedad civil tienden a ganar importancia las posiciones que plantean la necesidad de enfrentar con una visión más profunda y basada en consensos cada vez más amplios, los problemas y necesidades del país, la sociedad política, lamentablemente se mantiene en actitudes tradicionales y de grupo. Las esperanzas apuntan hacia un peso cada vez más importante de la participación ciudadana.
2)Ver: Romero Marco, "Recesión y entrampamiento fiscal en el período de transición", Ecuador Debate No.42, pp 5-16.
3)Diario Hoy, 22 de febrero de 1998.
4)"Camarón: uno de los pocos beneficiados por El Niño", El Comercio, 26 de enero de 1998, página B1.
5)Diario El Comercio, 1 de marzo de 1998, página B8.