Al iniciarse el último año del Gobierno, existían múltiples indicadores que denotaban la profundización de la debilidad del sistema financiero y la preocupación de las autoridades por mantener el curso de la política económica, hacia una transición ordenada al régimen que resulte elegido en mayo próximo.
La quiebra y fuga de los ejecutivos de la financiera INTERMIL, legalmente reconocida y cuya reputación contaba con el aval de la Superintendencia de Bancos; la quiebra de otros intermediarios financieros, de carácter formal e informal, entre los que se incluían algunas casas de valores que habían asumido, ilegal- mente, la captación de recursos del público; la elevación de la cartera vencida de numerosas entidades financieras, cuyo nivel real es desconocido, considerando los habituales manejos conta- bles característicos de los bancos y otras entidades, para ocultar su situación; la pérdida de confianza generalizada en la solvencia e idoneidad del sistema financiero; las quejas conti- nuas de los sectores empresariales respecto de los altísimos niveles de las tasas reales de interés, que vuelven prohibitivo el crédito; y, la persistencia de ataques especulativos contra el tipo de cambio, configuran un entorno sumamente preocupante.
La Junta Monetaria acudió en auxilio de varias entidades financieras que enfrentaban serios problemas de liquidez, en diciembre de 1995. Para ese fin se destinaron 450.000 millones de sucres en créditos de liquidez, facilidad prevista por la Ley de Régimen Monetario.
Las autoridades económicas señalan que la presente situación sería el resultado de la confluencia de las "tres crisis" regis- tradas durante 1995. En la medida en que la agudización del conflicto con el Perú, la crisis energética y el deterioro del clima político y de las expectativas de los agentes económicos, derivado del escándalo de los gastos reservados, han incidido decisivamente también sobre el conjunto de la economía, se ha conformado una clara situación recesiva, cuyo reconocimiento oficial ha sido el ofrecimiento de una línea de crédito de reactivación, presentada por el Presidente de la República a fines del mes de enero, conjuntamente con otras medidas orienta- das a paliar el impacto de la crisis energética sobre los secto- res productivos y comerciales. En las últimas semanas, el debate entre los gremios empresariales y los miembros del Frente Econó- mico se ha centrado sobre el alcance, la distribución y las condiciones, en las que se canalizarían dichos recursos.
La prolongación de una situación de fragilidad finaciera y de elevadas tasas de interés, la ineficacia de varios intentos por superarla; la amenaza latente de presiones acrecentadas sobre el tipo de cambio; y, los obstáculos que han enfrentado las reformas al marco legal que rige la operación de las entidades financie- ras, determinan profundas y duraderas repercusiones, tanto sobre el funcionamiento del sistema, como sobre el conjunto de la economía.
Por otro lado, la reactivación de las luchas reivindicativas de algunos sectores (ver el detalle en la sección política de esta coyuntura), han multiplicado las presiones que enfrenta un régimen ya muy debilitado; y, han generado temores de un relaja- miento de la "disciplina fiscal", en una repetición del clásico "ciclo político del gasto público. Otra posibilidad es la de que los inevitables reajustes presupuestarios, se centren en el recorte de la escasa inversión pública prevista para este año (menos del 6.5% del PIB) y en reducir aquellos gastos que no se consideran prioritarios, como los rubros sociales, profundizando aún más las tendencias recesivas y el deterioro de la situación económica y social de una gran parte de los hogares ecuatorianos.
En la presente entrega, se analizarán los temas antes esbozados, tratando de identificar las tendencias más relevantes, de mediano y largo plazo, que se derivan de ellos; al igual que su impacto inmediato en la economía y la sociedad ecuatorianas.
ENTORNO MACROECONOMICO Y DEBILIDADES DEL SISTEMA FINANCIERO.
El esquema de política de ajuste adoptado por el presente Gobierno, que prioriza la reducción de la tasa inflacionaria, sobre la base de una drástica política fiscal y el manejo regulado del tipo de cambio, (en calidad de ancla del modelo), unida a una política monetaria restrictiva, deriva inevitablemente en la existencia de las tasas de interés prevale- cientes en el mercado.
Efectivamente, salvo un corto período entre fines de 1993 y la primera mitad de 1994, en el cual las tasas reales de interés se situaron entre el 10 y el 15 por ciento, la mayor parte del tiempo se registraron tasas activas reales superiores al 25%, alcanzando niveles de alrededor del 36%! en las últimas semanas.
Las tasas pasivas también han seguido una evolución similar, generando una clara tendencia a la reducción del excesivo margen que venían cobrando los bancos privados por su intermediación.
Con tales tasas reales de interés, las actividades productivas y comerciales que demandan crédito, resultan seriamente afectadas; ya que los niveles de rentabilidad esperada no les permiten cubrir dichos costos financieros, más aún en condiciones de una economía en proceso de desaceleración o franca recesión. La principal víctima del esquema de política aplicado es la inversión productiva, ya que los agentes económicos, e incluso las propias empresas productivas, tienden a canalizar la mayor parte de sus excedentes hacia la inversión financiera, por su elevada rentabilidad.
Se generaliza, en consecuencia, el predominio de la órbita financiera; y, un ambiente crecientemente especulativo y rentis- ta, poco propicio para las inversiones productivas y de largo plazo. Esta tendencia puede mantenerse, siempre y cuando las entidades que conforman el sistema financiero continuen recibien- do flujos crecientes de recursos.
En el esquema de política económica descrito anteriormente, el crecimiento de la oferta monetaria se alimentó, hasta fines de 1994, como en toda América Latina, fundamentalmente con la monetización de los flujos externos de capitales, atraídos precisamente por la estabilidad cambiaria y las altas tasas de interés, ya que se mantenía un estricto control del crédito interno neto, principalmente mediante la acumulación de depósitos del sector público no financiero, en el Banco Central . Esos recursos de origen externo, conocidos como capitales golondrina, son principalmente de corto plazo, corresponden en gran medida a capitales fugados que retornan y tienen una marcada aversión al riesgo.
La afluencia de ese tipo de capitales, que a veces asume incluso la forma de inversión extranjera1 , fue muy importante en los años 1993 y 1994, permitiendo el rápido incremento de la reserva monetaria internacional del país, la misma que a fines de 1994 llegó al récord histórico de 1.711,7 millones de dólares.
La entrada de capitales del exterior y el consiguiente incremento de los depósitos, permitió una rápida expansión del crédito concedido por todo el sistema financiero, pero en particular por los bancos privados, en un verdadero "boom" del crédito.
Efectivamente, en cada uno de los dos años mencionados, el crédito concedido por los bancos privados creció, en términos nominales, con tasas de alrededor del 87%, equivalentes a un aumento real del 42% en 1993 y del 60% en 1994. Para apreciar la magnitud de la expansión del crédito bancario, cabe recordar que el volumen real de crédito concedido por el sistema bancario había disminuido significativamente, en términos reales, en el período 1988-1990, recuperándose en los dos años siguientes, al crecer en 26.7% y 6.6%, en 1991 y 1992, respectivamente.
Más aún, el vigor del crecimiento del ahorro financiero y del crédito en 1994, implicó entregas netas de recursos hacia los deudores (el crédito crecía más que la tasa de interés activa), quienes podían refinanciar incluso el pago de sus intereses.2
Al presentarse los conocidos tres shocks de 1995: uno de carácter no controlable, la ruptura de hostilidades bélicas entre Ecuador y Perú a comienzos del año; y, dos bajo directa responsa- bilidad del gobierno: la crisis energética y la crisis política derivada de los conflictos relacionados con la corrupción; progresivamente se fue minando la confianza de los inversionistas en la seguridad que ofrecía el país, los flujos fueron redu- ciéndose, se pospusieron proyectos de inversión previstos y finalmente llegaron a registrarse salidas de capitales.
Este movimiento, unido a la persistencia de una restrictiva política monetaria, coherente con la obsesión de continuar reduciendo la inflación, produjo una importante disminución del ritmo de crecimiento del crédito, que, sin embargo, aumentó un 25%, en términos reales, en 1995. Se produjo, en consecuencia, el fenómeno descrito en la literatura financiera como "credit crunch", es decir un drástico recorte de las corrientes crediti- cias.
Ese menor volumen de crédito y la elevación de las tasas reales de interés, generó problemas en las empresas y otros agentes que se habían endeudado significativamente; al igual que en aquellos bancos u otros intermediarios financieros cuya estrategia implicó una rápida expansión del crédito. Generalmente, cuando se produce un boom del crédito, muchas instituciones financieras tienden a relajar el rigor de sus análisis sobre la solvencia de sus clientes, lo que deriva en el deterioro de la calidad de su cartera.
Por lo tanto, se produce la rápida elevación de la cartera vencida de las entidades del sistema financiero, la misma que a fines de 1995 sería de 5.04%, frente al 3.44% registrado en 1994. Vale anotar, sin embargo, que las entidades financieras han renovado una parte de su cartera, en los últimos meses del año, para reducir los índices de cartera vencida y presentar una mejor imagen. Son conocidos algunos mecanismos, relacionados tanto con el manejo contable que realizan las instituciones financieras, como con las subsidiarias establecidas en mercados "off-shore", que sirven para "maquillar" la información y presentar la situa- ción que se considere más adecuada. Es importante destacar la evolución de las tasas reales activas de interés, aplicadas por los bancos privados, considerando como la más representativa a la que se aplica en las operaciones de hasta 90 días. Dichas tasas se mantuvieron, en promedio, alrede- dor del 8%, en el período julio 1993- abril 1994, mes en el llegó cerca del 5%; prácticamente se duplicó en el período mayo 1994- enero 1995, con un promedio de 16.18%: y alcanza un nuevo nivel, a partir del conflicto bélico con el Perú3, (superó el 35% en los meses de febrero y marzo de 1995), registrando un promedio de 28.59%, entre febrero y diciembre de ese año. En el segundo semestre de 1995, se presenta una clara tendencia alcista, llegando sobre el 30% en diciembre de 1995. En definitiva, se ha establecido una suerte de equilibrio, absolutamente frágil, entre las tasas de interés y la cotización del dólar, cuyas oscilaciones determinan corridas especulativas o la persistencia de elevadas tasas reales de interés. Las opera- ciones masivas que realizan los bancos privados y otras entidades financieras, son el vector principal que define dicha inestabili- dad.
La mayor flexibilidad en las fluctuaciones del tipo de cambio, a la que se vió forzado el régimen, en dos ocasiones durante 1995, dentro del esquema de bandas, significó: devaluar en 3.1% el punto medio de la banda cambiaria, a fines de octubre de 1995; ampliar hasta un 10% el ancho de la banda y acelerar el ritmo de devaluación de su punto medio, del 12% al 16.5%, en ese mismo mes; y eliminar todas las prácticas de cambio múltiple (en junio de 1995).
A pesar de ello, las inestabilidades acumuladas y el deterioro de la confianza de los agentes económicos en la viabilidad del régimen y de su política de defensa del sucre; al igual que el deseo de realizar ganancias extraordinarias, por parte de varias entidades financieras y otros agentes, que habían acumulado tenencias en dólares, determinaron la persistencia de presiones especulativas y llevaron al dólar, muy cerca del límite superior de la banda, cuando no lo superaba.
Efectivamente, los depósitos en moneda extranjera, en el sistema bancario privado y en el Banco Nacional de Fomento, incluídos dentro del cuasidinero, pasaron de 397 millones de dólares en diciembre de 1994, a más de 736 millones en diciembre de 1995, lo que representa un incremento de 85.5%.4
En consecuencia, la política monetaria aplicada por las autoridades, en su afán de alcanzar la reducción del ritmo inflacionario; unida al manejo del tipo de cambio, están entre los principales factores que determinan el nivel alcanzado por las tasas de interés reales.
Otros factores son: la debilidad de la estructura de supervisión de los intermediarios financieros con que cuenta el país; y, las características estructurales del sistema financiero.
Debilidades de la estructura de supervisión.-
Las entidades que operan en el mercado financiero y de valores del país están sometidas, sea al control de las Superintendencias de Bancos (la mayoría de las entidades del sistema financiero), sea al de la Superintendencia de Compañías (en el caso de las Casas de Valores, Administradoras de Fondos y Fondos de Inver- sión, entre las más importantes).
Esta duplicidad de responsabilidad supervisora ocasiona un primer nivel de ineficiencia, en la medida en que las innovaciones financieras y la acción de las diversas entidades involucradas tiende a situarlas en campos muchas veces no especificados en las disposiciones legales vigentes. Por otro lado, existen vacíos en el marco regulatorio o aspectos reglamentarios y de manejo contable, no claramente delimitados, que son aprovechados por las entidades financieras y de valores.
Además, pese a las buenas intenciones de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y de su reglamento, promul- gados en el primer semestre de 1994, en los que se plantean aspectos tan relevantes como: la vigilancia preventiva; la constitución de un centro de información financiera, abierto al público; y se establece un plazo de seis meses, para que la Superintendencia de Bancos adapte su estructura y organización, a fin de cumplir adecuadamente las labores de supervisión y con- trol, en la práctica se ha avanzado muy poco.
Los problemas que enfrentaron numerosas entidades financieras y de valores, especialmente en el mes de diciembre pasado, evidenciaron las deficiencias de las instancias supervisoras, así como la magnitud de las tensiones acumuladas en el sistema, derivadas, entre otros aspectos, de: la insuficiente liquidez, una errónea apreciación de la duración de la expansión del crédito, una mala gestión empresarial; y, el manejo doloso de los recursos captados del público.
Efectivamente, en los últimos meses se han multiplicado las quiebras abiertas de varias entidades financieras, incluyendo en algunos casos, la fuga de sus principales ejecutivos, especial- mente de sociedades financieras y casas de valores (Cavalgsa, Finanvalores, Verfinsa e Intermil, situada, esta última, entre las primeras cinco sociedades financieras; así como de algunas entidades financieras informales, Finangrup entre otras). Se han producido fusiones forzosas, para constituir el Barco Mercantil Unido (integrado por Ecuafactor, Defactor, Parfinsa, Comoditicorp y Finanser); y se ha registrado la fusión de siete financieras con ciertos bancos, así como la disolución de financieras como Ecuacorp y, probablemente de Filasa, debido a serias irregulari- dades, en el cambio de cheques dólares en el Banco Central, y por pérdidas incurridas en la estafa realizada a ENAC, con certi- ficados de depósitos de arroz, respectivamente.5
La primera respuesta de las autoridades económicas consistió en agilitar las operaciones de tesorería (antes denominados créditos de liquidez): créditos de corto plazo, con tasas de interés relativamente elevadas, previstos en la Ley de Régimen Monetario, destinados a ayudar a las entidades con problemas de liquidez (artículo 24) y a las que enfrentaban importantes retiros de depósitos (artículo 25). Por estos dos conceptos se canalizaron a 28 entidades financieras (incluyendo 5 bancos), un monto de 450.000 millones de sucres, cifra que a fines de febrero se acercaba a los quinientos mil millones.6 En los casos permitidos por la ley, se renovaron estos créditos; y, se planteó una reforma legal que amplía a las sociedades financieras los créditos, amparados por el artículo 25.
Se agilitaron también los procesos de fusión y absorción de entidades en dificultades, sin el total acuerdo de las autorida- des, algunas de las cuales propugnaban el más crudo saneamiento por el mercado. Se dictó una resolución del Consejo de Valores elevando a 200 mil UVC el patrimonio mínimo que debían cumplir las Casas de Valores, en forma gradual a lo largo de este año. Esta disposición se dejó suspensa ante el reclamo de las entida- des afectadas, que acusaban la orientación concentradora de la medida.
Finalmente, en una resolución insólita, se decidió prohibir la publicación de las tasas de interés por parte de las entidades financieras, considerando que ello propiciaba una competencia desmedida y la permanencia de elevadas tasas de interés!. Curioso enfoque de mercado, opuesto completamente a la transparencia que debería primar en él, que se complementa con una clara predispo- sición a reducir el sistema financiero a un pequeño número de grandes entidades, en lugar de garantizar el libre ingreso y salida del mismo, como se establece en la reforma financiera, promovida por el propio régimen.
Por otro lado, el 29 de enero, el Presidente de la República anunció una línea de crédito de reactivación, por un monto total de 1 billón de sucres, con plazos de hasta siete años, orientada a permitir la reestructuración de pasivos de empresas producti- vas. Un mes más tarde, los préstamos aún no se iniciaban; y, los recursos realmente disponibles correspondían a menos de 500 mil millones, provenientes de la utilización del valor correspondien- te a 2 puntos del encaje bancario, congelados en el Banco Cen- tral; y a una probable emisión de papeles por parte de la Corporación Financiera Nacional, previa la aprobación de las reformas propuestas al Congreso.7
Luego de una larga disputa en torno al tipo de tasas de interés que debía aplicarse, así como sobre el carácter subsidiado o no del 45% propuesto por los gremios empresariales, las autoridades económicas impusieron su criterio de que la base debería ser la tasa básica referencial del Banco Central (51%), más cuatro puntos de margen de intermediación, ya que los créditos se canalizarían por la Corporación Financiera Nacional, a través de la banca privada.
Una vez definidas estas reglas, los bancos privados (especialmente los más grandes), quienes se beneficiarán con el mejoramiento de sus carteras, con la inyección de recursos y con los márgenes de intermediación, acordaron reducir las tasas de interés que venían aplicando, en particular en sus créditos corporativos.
Esta discusión ha permitido clarificar algunas características del funcionamiento de los sectores empresariales del país: una aparente contradicción de los sectores comerciales y productivos, con las entidades financieras (parcial, en razón de las articula- ciones estructurales que existen entre tales sectores y los vínculos que los relacionan, en particular las inversiones financieras de los primeros en las segundas), por los altos niveles de las tasas reales de interés; el carácter cuasi-oligo- pólico del manejo de dichas tasas, por parte de los bancos más grandes del país, quienes han evidenciado la concertación que realizan para su determinación; y, que, a pesar de la "moder- nización", el recurso al apoyo estatal sigue ocupando un lugar privilegiado entre las herramientas con que cuentan ciertos sectores empresariales.
De cualquier manera, a comienzos de marzo, comenzaron las operaciones de la línea de reactivación, con los recursos propios disponibles (450 mil millones), existiendo gran interés de muchas empresas, principalmente industriales, por replantear sus pasi- vos, ampliando el plazo y reduciendo la tasa de interés.
Características estructurales del sistema financiero.
Como se mencionara en anteriores análisis de coyuntura8 , el mercado financiero se caracteriza por su alta concentración, siendo los bancos privados el segmento más importante del siste- ma. Así, a fines de 1995, la banca privada manejaba cerca del 70% del total del ahorro recogido por el sistema financiero nacional, dejando en un lugar secundario, pese al dinamismo de los últimos dos años, a las compañías financieras (con casi un 9%); mientras las Mutualistas, el Banco Nacional de Fomento, el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, y otros intermediarios finan- cieros presentan porcentajes mucho menores.
Más aún, entre los propios bancos privados persiste y tiende a consolidarse un alto nivel de concentración, a pesar del incre- mento del número de instituciones operado en los últimos meses. Efectivamente, los bancos que operan en el país han pasado de 31 en 1986, a 40 a comienzos de 1996; preveyéndose todavía nuevas incorporaciones. Los tres bancos más grandes del país, en térmi- nos de depósitos totales, operaciones; y activos más contingen- tes, a diciembre de 1995 (Filanbanco, Pacífico y Pichincha), representaban en cada uno de esos rubros alrededor del 38%; los 10 bancos más grandes representaban a su vez más del 75% de dichos conceptos.
De acuerdo a su patrimonio, los cinco bancos más grandes del país representaron más del 53% del total del capital y reservas de los bancos privados a fines de 1995; correspondiéndole más del 73% a los 10 bancos más grandes. En definitiva, es claro que cerca de las tres cuartas partes del negocio financiero está en manos de la cuarta parte de las entidades. Cabe recordar, sin embargo, que, pese a la internacionalización reciente de algunos bancos ecuatorianos, en el concierto latinoamericano continúan ocupando un lugar secundario.
Las autoridades económicas y algunos analistas han planteado la necesidad de reducir el "excesivo número de entidades financieras", dado el tamaño del mercado; otros afirman que es preciso priorizar el análisis de la eficiencia de las diversas entidades. Un estudio reciente concluye que "el problema no es tanto el número de entidades sino la concentración que existe"9 ; señala además, que los datos disponibles permiten afirmar que han mejorado los índices de eficiencia de los bancos privados, de todo tamaño; y, que es imprescindible hacer cumplir las disposi- ciones vigentes, en términos de la capitalización de las entida- des financieras. Efectivamente, a diciembre de 1995, 13 bancos, entre los que se incluían dos de los más grandes, no lo hacían.
De cualquier forma, las características estructurales del sistema financiero antes enunciadas habrían propiciado, especialmente en 1995, una aguda competencia entre los bancos, por los recursos escasos, que se expresaría en la elevación de las tasas de interés, afectadas también por los altos costos operativos de ciertas entidades. Los factores anotados elevan los costos de captación de los bancos, abonan al deterioro de sus carteras y configuran un entorno de profunda fragilidad financiera.
Su amplitud está determinada por la articulación entre la evolución macroeconómica, las debilidades e ineficiencias del marco institucional y reglamentario de la supervisión; y, las características estructurales del sistema financiero.
Cabe destacar, sin embargo, que el fenómeno de las crisis bancarias no es exclusivo del Ecuador, sino que está presente hoy mismo en varios países latinoamericanos, pero con particular agudeza en México y Venezuela. La preocupación por sus efectos llevó al Banco Interamericano de Desarrollo a auspiciar una conferencia sobre el tema, en Washington, en la primera semana de octubre del año pasado.
En una de las ponencias presentadas en dicho evento, se establece la mayor severidad de las crisis bancarias en América Latina, frente a similares en los países industrializados, dada la fragilidad de sus sistemas financieros; la necesidad de fortalecer significativamente las estructuras de supervisión y el rol de los mercados; y, la necesidad de transitar de una política basada en el manejo del encaje, hacia la exigencia de requerimientos de niveles patrimoniales, en relación con los activos ponderados por riesgo, de cada institución.10
La evolución probable de la crisis bancaria ecuatoriana dependerá de la dinámica con la que se inyecten u utilizen los recursos para la reactivación; del grado de confianza que las autoridades económicas puedan generar y mantener en las entidades financieras y en otros sectores empresariales; del fortalecimiento de las estructuras de supervisión; y, sobre todo, de la evolución del entorno macroeconómico, especialmente en lo que respecta al nivel inflacionario y las cuentas fiscales.
SE CUMPLIRA EL CICLO POLITICO DEL GASTO PUBLICO?.
Desde fines de 1995 y en lo que va de 1996, se registraron una serie de presiones de carácter gremial, orientadas a lograr reivindicaciones fundamentalmente de carácter económico. Entre ellas se destacan las de los choferes, maestros fiscales, servi- dores públicos, trabajadores carcelarios y trabajadores de la salud. También se han presentado varios movimientos de entidades de carácter local o regional, reclamando mayores recursos estata- les para su funcionamiento.
El gobierno, en el último semestre de su gestión, debilitado seriamente por el problema de los gastos reservados y por su ineficacia frente a la crisis energética, concedió más de lo que solicitaban los gremios del transporte; y, fue cediendo en casi todos los conflictos, a pesar de que partía siempre con una posición rígida. Su limitada capacidad negociadora se evidenció nuevamente, abriendo serias dudas respecto a su reiterado compro- miso con la disciplina fiscal.
Así por ejemplo, el costo de los incrementos salariales concedidos a los servidores públicos significa egresos adicionales superiores los 700 mil millones de sucres.
Por otro lado, con el fin de calmar las crecientes protestas de numerosos sectores, por la prolongación de la crisis energé- tica, a fines de enero, el gobierno redujo en 29% el precio del diesel, permitió su libre importación y redujo el arancel correspondiente del 135% al 50%; disminuyó igualmente el precio del bunker y mantuvo la vigencia del subsidio al diesel utilizado para generación eléctrica. Estas medidas, que recibieron una respuesta favorable de los sectores beneficiados (básicamente la pesca y varias ramas industriales que utilizan esos insumos, en forma directa o en la generación), significan un sacrificio fiscal de 440 mil millones de sucres.
No obstante, las autoridades económicas han manifestado que el fisco no se vería afectado, ya que todo se manejará dentro del presupuesto general del Estado, pasando los recursos necesarios del gasto de inversión al gasto corriente. En otras palabras, el gobierno deberá renunciar a terminar obras iniciadas, menos aún comenzará nuevas obras, pese a que estaban contempladas en el presupuesto para 1996. La inversión del sector público prevista para este año, reducida apenas a 6.1% del PIB, una de las más bajas de los últimos años, tampoco se cumplirá.
En consecuencia, parece existir una tendencia gubernamental a reproducir el ciclo político del gasto11, aunque sus réditos no se recojan inmediatamente; el límite estaría determinado por el monto asignado para inversión pública, cuya reducción aceptan sin problema, ya que encaja plenamente con la ortodoxia aplicada.
El último esfuerzo emprendido por el gobierno en el ámbito fiscal, dentro de la reforma tributaria, se relaciona con el impulso a la facturación generalizada, que entraría en operación en mayo próximo, como mecanismo para reducir la evasión fiscal, en particular de los impuestos a la renta y al valor agregado, pasándola del 60% estimado actualmente, a un 30%.
Los niveles de evasión tributaria en el Ecuador están entre los más altos de América Latina y han crecido en los últimos años; además, existe un consenso cada vez más amplio, sobre la necesidad de ampliar la base tributaria y darle un contenido más equitativo a su distribución, en lugar de crear nuevos tributos.
El gobierno sigue basando buena parte de su estrategia fiscal, en el mantenimiento del reajuste mensual de los precios internos de los combustibles, a pesar de que se han superado los niveles internacionales y en flagrante contradicción con su enfoque de mercado.
SE GENERALIZA TENDENCIA RECESIVA.
El impacto de las crisis financiera y energética, sumado a las restricciones fiscales, configura un cuadro recesivo, que cubre a la mayoría de sectores económicos, desde la agricultura, hasta diversas ramas del comercio y servicios.
Entre las actividades más afectadas, además de la fuerte caída del sector "electricidad, gas y agua", estarían: la construcción, cuya evolución se asocia directamente con la tendencia de la inversión (pública y privada); ciertas ramas de la industria manufacturera, que han sufrido el impacto de la apertura externa de la economía ecuatoriana, entre las cuales estarían las ramas: textil, industrias del cuero (en especial calzado), segmentos de la metalmecánica; y, la industria licorera; unido a tasas de crecimiento muy inferiores a las de 1994, en el resto de ramas.
Es importante destacar que el consumo anual de energía eléctrica (considerado como un buen reflejo de los niveles de actividad económica), creció en 1995, en los sectores industrial y comercial, apenas en 1.1% y 5.4%, respectivamente, frente a incrementos de 11.6% y 17%, respectivamente, en 1994.12
Vale anotar, sin embargo, que existen ciertas ramas de la industria (productos del mar, químicos y farmaceúticos), al igual que rubros primarios no tradicionales (principalmente flores, frutas y hortalizas), que han crecido en 1995, gracias al dinamismo de sus ventas externas, dirigidas en particular a Colombia.
El sector petrolero, cuyo crecimiento fue crucial dentro de la estrategia del gobierno en 1993 y 1994, habría registrado en 1995 una tasa de crecimiento sustancialmente menor; explicada funda- mentalmente por la drástica reducción en las inversiones previs- tas, así como por la falta de labores de mantenimiento de pozos y otra infraestructura básica para su funcionamiento.
Las prioridades del ajuste fiscal que ha llevado el gasto en salud por debajo del 4% del PIB, frente a más del 10% de hace diez años; y, muy lejos de la norma legal que plantea un 30%; han postergado indefinidamente la mayor parte de los planes de inver- sión previstos por Petroecuador y sus filiales, y descuidado los trabajos de mantenimiento y provisión de repuestos, conspirando contra la principal fuente de ingresos de divisas para el país y de recursos para el sector público. Es una repetición de la estrategia de ablandamiento y deterioro, previa a su privatiza- ción, aplicada en los casos de Ecuatoriana, Inecel, Emetel, Aztra, etc.
En lo que respecta al ritmo inflacionario, los dos primeros meses de este año han continuado la tendencia a tasas mensuales cada vez más altas, iniciada en octubre de 1995, acumulando una tasa anual de inflación, a fines de febrero, de 23.7%.
PERSPECTIVAS PARA LA TRANSICIÓN.
La persistencia de varios de los factores antes analizados, la fragilidad financiera y altas tasas de interés entre los más importantes, en lo que resta del presente gobierno; unida a la incertidumbre y expectativas propias de un cambio de régimen, vuelven poco probable el logro de las metas establecidas en el programa económico presentado en diciembre de 1995: crecimiento del PIB entre 2.5% y 3.5%; inflación entre 17% y 19%, para fines de 1996 (18 a 20% a junio), y equilibrio de las cuentas fisca- les.13
Cabe recordar que, a comienzos de diciembre de 1995, las autori- dades económicas, cancelaron el acuerdo stand-by que mantenía el país con el FMI, ante la imposibilidad de lograr las metas fijadas. El programa actual, con metas cuantitativas periódicas, entra en la modalidad de monitoreo por parte del FMI, sin ningún apoyo financiero, ni tampoco su aval frente a instancias finan- cieras internacionales.
Por otro lado, la reactivación de las tensiones inflacionarias registrada en lo que va del año, será alimentada en los próximos meses por los aumentos de tarifas públicas previstas en el programa económico (luz, agua, teléfono), cuya repercusión en los costos de producción será relevante; así como por la vigencia y, más aún, el aumento, del ritmo de las revisiones mensuales de los precios de los combustibles, en la medida en que, desde enero, se ha elevado el precio referencial de exportación, utilizado para el cálculo de las tarifas (de 13 a 14 dólares); y se prevé revertir, a lo largo del primer semestre, la reducción de las tarifas ad-valorem sobre las gasolinas, registrada en julio de 1995.
Los ingresos por exportaciones petroleras en 1996, serán menores, no sólo por la reducción prevista en los precios internacionales del crudo, sino por la baja probable de la producción y de los volúmenes exportables, debido al impacto de la falta de inversiones en mantenimiento de pozos y otras obras de infraestructura.
La pequeña reactivación de la inversión pública, prevista ini- cialmente para 1996, se ha esfumado en las últimas concesiones del gobierno frente a diversos movimientos reivindicativos; y, fuera de los esfuerzos para reducir la evasión fiscal, pueden esperarse pocos avances en las reformas estructurales del sector público, que será tarea fundamental del próximo gobierno.
No se aprecian tampoco, en el horizonte inmediato, razones para que el sector empresarial dinamice iniciativas de inversión productiva que en los últimos tres años han sido escasas; es poco probable además, que la inversión privada se reactive dramática- mente en el último cuatrimestre, sea cual fuere el próximo régimen.
La recuperación del poder adquisitivo de los salarios a comienzos del año, será corroída progresivamente por las presiones inflacionarias antes anotadas.
En consecuencia, el impulso de las exportaciones aparece como la única alternativa para dinamizar relativamente la economía. De hecho, el gobierno ha presentado como su éxito, el comportamiento del sector externo en 1995, destacando el incremento de las exportaciones no tradicionales y de ciertos rubros industria- lizados.
Los segmentos dinámicos de las exportaciones ecuatorianas, a pesar de su crecimiento reciente, siguen representando una pequeña parte dentro del total. La incidencia de las oscilacio- nes, de la demanda y de los precios, de un reducido número de productos primarios en el mercado mundial, sigue siendo decisiva para nuestras exportaciones, en razón de la reprimarización registrada en la economía ecuatoriana.
Los resultados globales alcanzados se explican, también, por la gran expansión de los volúmenes vendidos, para compensar la caída de los precios, como en el caso del banano; o por la tala masiva de árboles operada en los últimos meses. El carácter poco sustentable de dichos comportamientos, no entra dentro de los cálculos macroeconómicos.
En suma, las perspectivas para el resto del año son muy inciertas; con seguridad no se alcanzarán las metas planteadas por el gobierno; y por ende no se presentará un mejoramiento del difícil panorama económico y social prevaleciente.
Es fundamental, por lo tanto, no quedarse entrampado en el corto placismo de la estabilización y en el cumplimiento o no de las metas; sino considerar prioritariamente la real situación de las actividades productivas, con el cuasi-estancamiento del sector industrial, el escaso dinamismo de la inversión (salvo la de ciertos segmentos del sector agropecuario) y la limitada incorporación de nueva tecnología; la reducción del empleo público (más de 42.000 plazas en los últimos años; están previstas 2.000 mil menos para 1996) y la bajísima generación de nuevos puestos por parte del sector privado, frente a una demanda creciente. Son precisamente tales tendencias las que provocan un constante deterioro de la calidad de la vida y el crecimiento de la pobreza en el país, con sus secuelas de violencia y corrupción.