EQUIPO COYUNTURA -CAAP-
INTRODUCCION.-
La disputa en torno al pago de los costos del conflicto bélico con el Perú, la denominada "factura de la guerra", así como las repercusiones que se derivarían de la solución que se de al conflicto, constituyen los elementos más destacados de la coyuntura económica del país, en el segundo cuatrimestre de 1995.
La profunda y generalizada reacción de todos los sectores sociales frente a las medidas establecidas por las autoridades económicas, a fines de mayo, en un draconiano paquete que pretendía generar recursos para cubrir la elusiva "brecha fiscal", hizo retroceder al Gobierno y llevó el escenario de la disputa al Congreso Nacional.
El manejo del tema fiscal en un contexto caracterizado por la inminencia del proceso electoral, así como por los balbuceantes y discutidos pasos hacia la privatización y desmonopolización de algunos sectores, así como el deterioro tendencial del sector externo, han generado una incertidumbre creciente sobre la viabilidad del modelo, que se expresa en un fuerte ataque especulativo sobre el dólar, cuya cotización se ha incrementado rápidamente en las últimas semanas.
De cualquier forma, el panorama sólo podrá aclararse a mediados de julio, cuando el Gobierno defina las medidas que finalmente serán aplicadas.
La pregunta fundamental se refiere a la magnitud del deterioro de la imagen del Gobierno y de la credibilidad de su esquema económico, como resultado de las contradicciones y de los balbuceos evidenciados en la discusión de la brecha fiscal y sus posibles soluciones. La respuesta que se de a la misma, que se evidenciará en las reacciones del "mercado" frente a las políticas económicas, determinan un fuerte riesgo potencial de descarrillamiento del modelo. En la presente entrega revisaremos el proceso que llevó del optimismo manifiesto en diciembre del año pasado a la incertidumbre actual, rebasando el conflicto bélico del primer trimestre y sus repercusiones como único factor explicativo.
EL PROBLEMA FISCAL.-
Es bastante conocido que la estructura de los ingresos fiscales en el Ecuador está, desde la década del setenta, profundamente marcada por su concentración en los ingresos petroleros, generados principalmente de la participación del Estado en los ingresos por exportaciones de petróleo y derivados, así como en la renta de empresas petroleras. Efectivamente, en 1975 dicho rubro representaba casi el 27 % del total de ingresos del presupuesto general del estado, participación que se incrementa en los siguientes años, hasta situarse en 1990 por sobre el 50% del total de ingresos corrientes y de capital. Para 1994 esa participación se redujo al 41%, debido fundamentalmente al incremento de las recaudaciones arancelaria, ya que el volumen de importaciones se incrementó significativamente como resultado de la apertura externa, que más que compensó la significativa reducción de las tasas.
Considerando la totalidad del sector público no financiero, esto es incluyendo a los gobiernos seccionales y a las empresas públicas, la participación de los ingresos petroleros se reduce ligeramente, manteniéndose siempre sobre el 40% del total, en los últimos años.
En contrapartida, los ingresos tributarios no petroleros representaban, a comienzos de la presente década alrededor del 45% del total de ingresos corrientes netos del presupuesto general del estado. Entre los principales rubros tributarios no petroleros destacan el impuesto al valor agregado (IVA), que representó en 1990 un 38.6% del total; el impuesto a la renta (16.7% del total) y el impuesto a los consumos especiales ICE (10.4% del total). Es decir que los tres impuestos mencionados generaban alrededor de los dos tercios del total de ingresos tributarios no petroleros. En los últimos años esta deformada estructura impositiva, ha tendido ha deteriorarse aún más, en la medida en que el peso de los ingresos tributarios no petroleros se ha reducido al 58.5%, con una significativa disminución, prácticamente a la mitad, de la participación de los tres impuestos antes mencionados en el total de ingresos; el impuesto a la renta, el IVA y el ICE representaron en 1994: 8.8%, 21.9% y 4.7%, respectivamente.
Mucho más elocuente, sin embargo, es la comparación de tales cifras con las de otros países. Así, en 1994 el Ecuador tenía uno de los niveles más bajos de recaudación de impuestos del continente americano, tanto por que sus tasas impositivas se encuentran entre las más bajas, como por los elevados niveles de evasión característicos del Ecuador.
Efectivamente, frente al casi 8.8% de recaudación por impuesto a la renta en Ecuador, se registran niveles superiores al 54%, 39%, 35% y 18%, en Venezuela, Colombia, México y Perú, respectivamente. Mientras en Ecuador se recauda cerca del 22% de los ingresos corrientes por concepto de IVA, se obtienen niveles muy superiores al 50% en países como: Colombia (55%), Perú (64%), Paraguay (56%), Chile (51%) y Costa Rica (77%).
En consecuencia, a pesar de numerosos intentos realizados en todo el período de vigencia democrática, los ingresos fiscales dependen en gran parte del petróleo, mientras la recaudación impositiva sigue siendo concentrada e ineficiente, con altísimos niveles de evasión (1) . Así no debe sorprender que el mayor peso del impuesto a la renta recaiga sólo en alrededor de 3000 contribuyentes en el país, que representan cerca del 90% de la recaudación por dicho rubro.
Esta constatación explica el programa gubernamental puesto en marcha para centrar el esfuerzo recaudador en aquellos grandes contribuyentes que constituyen el mayor aporte impositivo; dejando de lado, sin embargo, la búsqueda de una mayor cobertura del impuesto. En lo que respecta al IVA, son conocidas las prácticas de subfacturación, no facturación y/o doble contabilidad, generalizadas en el sector formal de la economía. Al mismo tiempo se consolida un amplio sector informal, que representaría cerca de la tercera parte de la actividad comercial, por ejemplo, vinculado en gran parte con el contrabando y que prácticamente no paga ningún impuesto.
Cualquier esfuerzo para superar estas deficiencias estructurales sólo puede rendir frutos en el mediano plazo, razón por la cual los gobiernos de turno han hecho poco al respecto, o no han asignado a este objetivo una prioridad importante.
Esta situación se ve agravada por las numerosas exoneraciones, en particular para el cobro del IVA, acumuladas por las presiones de diversos grupos de interés, que han reducido aún más su alcance; así como por la total ausencia de IVA en numerosos rubros del sector servicios, especialmente en los brindados por profesionales independientes.
Como habíamos reseñado en la entrega anterior, a fines del a- o pasado las autoridades económicas propusieron al Congreso una reformulación del IVA, con la eliminación de todas las exoneraciones y su extensión a varios servicios antes no cubiertos. Dicho planteamiento fue negado, especialmente por el temor de su impacto inflacionario y por la oposición de los sectores afectados.
En este contexto, el conflicto bélico con el Perú, determinó un conjunto de gastos extraordinarios relacionados principalmente con la movilización, abastecimiento y equipamiento del personal militar, así como con el manejo de la información y el proceso de negociación relacionados. Las estimaciones del monto involucrado fueron diversas pero finalmente se establecieron en más de 350 millones de dólares, equivalentes a 950 mil millones de sucres.
Para obtener la verdadera situación fiscal, de acuerdo con el Ministerio de Finanzas, dicho monto, debía sumarse a los 430 mil millones de sucres de gastos asignados por el Congreso, sin contrapartida según el Gobierno, al revisar el presupuesto a comienzos de año y encontrar un excedente estimado por el Congreso en 680 mil millones de sucres, de los cuales sólo 250 mil millones tendrían oficialmente ingresos de contraparte. Por lo tanto se estaría hablando de un déficit acumulado de 1.380 mil millones de sucres, equivalentes al 3% del PIB.
El estruendoso fracaso de la huelga nacional convocada por el FUT y un cálculo equivocado de la cohesión nacional alcanzada en el período del conflicto, al igual que la subestimación de la respuesta social que podría generarse, llevó al sector más fundamentalista del Frente Económico a diseñar un paquete de medidas fiscales, aparentemente orientadas a obtener recursos para cubrir la brecha fiscal antes mencionada.
El paquete incluía: un recorte del gasto corriente por el 0.9% del PIB; recorte en el gasto de capital por el 0.4% del PIB; impuesto al rodaje de vehículos y dos días de sueldos, a cobrarse hasta fines de 1995, por el 0.4% del PIB; la eliminación de los subsidios a los combustibles destinados a las empresas eléctricas, por el 0.3% del PIB; la racionalización de las tarifas eléctricas por un 0.3% del PIB; la eliminación de las distorsiones de las tarifas telefónicas por 0.2% del PIB; eliminación del subsidio por el incremento del precio del diesel, para los sectores camaronero, bananero y pesquero, por el 0.2% del PIB; y, finalmente, el envío al Congreso para su aprobación, del Proyecto de mejoras técnicas para recaudación de impuestos.
La rápida revisión del contenido del paquete permite apreciar que buena parte de las medidas impuestas implican una profundización de la tendencia adoptada por el Gobierno, de soslayar las dificultades impositivas estructurales (baja cobertura, enorme evasión, informalidad, ineficiencia, entre otras), y utilizar el fácil camino del reajuste de tarifas como principal elemento de recaudación fiscal. La inefable y déctil fórmula de ajuste mensual de los precios de los combustibles, prácticamente inelástica hacia abajo, que ha situado los precios de la gasolina por sobre los vigentes en los Estados Unidos, ha demostrado su eficiencia en el objetivo de aumentar los ingresos fiscales.
Curiosa y en apariencia contrariamente a los postulados neoliberales que plantean el desmantelamiento del Estado, las autoridades económicas se han servido de las elevaciones de tarifas para nivelar las cuentas públicas. Obviamente, ninguno de los incrementos previstos busca fortalecer a INECEL, EMETEL o PETROECUADOR, como entidades productoras de dichos bienes o servicios; un porcentaje mínimo de los nuevos recursos estaría destinado a la inversión.
El deseo de obtener un mejor precio en la privatización de tales entidades y el afán de facilitarles el camino a los nuevos propietarios, al entregarles las empresas con tarifas ya reajustadas, no parecen ajenos a estas medidas.
Por otro lado, aún aceptando los gastos vinculados al conflicto establecidos anteriormente, resultaba evidente que el paquete implicaba un sobreajuste, cuyos reales objetivos cabe intentar desentrañar.
Al respecto se han avanzado varias hipótesis, siendo probable que todas o varias de ellas confluyan en la explicación. En primer lugar, cabe recordar que inicialmente la meta fiscal para 1995 (antes del conflicto bélico) buscaba un superávit del 0.5% del PIB, que se redujo a una meta de equilibrio posteriormente, luego de largas y difíciles negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Independientemente de la meta fijada, las autoridades económicas habían establecido varios compromisos puntuales con el FMI, tendientes a reajustar tarifas, eliminar subsidios, recortar el gasto y elevar impuestos, en particular el IVA.(2)
Las autoridades económicas estimaron, en consecuencia, que la coyuntura era la más oportuna para cumplir tales compromisos.
Adicionalmente, debe considerarse que luego de la cuasi- quiebra y de la profunda crisis del modelo registrada en México, así como de las repercusiones manifestadas especialmente en Argentina y Brasil, el FMI endureció sus mecanismos de presión, volviendo más corto el período para el monitoreo de las economías nacionales y mayor la exigencia de equilibrar sus presupuestos. Recuérdese que en 1993 y 1994 se registraron déficit superiores al 1% del PIB, con la anuencia de Fondo, pese a los cuales se logró reducir significativamente la inflación.(3)
Otro aspecto muy criticado de las medidas planteadas es su carácter de permanentes, pese a que tratan de solucionar un problema de tipo coyuntural. El Vicepresidente de la República al responder a una pregunta de ese tipo manifestó el que al parecer era un objetivo central del paquete: "Independientemente de esa brecha, el Ecuador ahorra única y exclusivamente un 17% del PIB, y el resto hay que complementarlo con el ahorro externo. Con ese porcentaje no se podrá sostener en el futuro tasas de crecimiento de 7 u 8 por ciento, que es lo que se necesita para lograr niveles de desarrollo adecuado"(4)
Por lo tanto, parece claro que el Gobierno quería generar un excedente, en parte para estar en condiciones de cubrir los pagos de la deuda externa, comprometidos dentro del Plan Brady de renegociación de la deuda privada. Recuérdese al respecto que dicho cumplimiento presuponía un crecimiento real del PIB de 4.5% para este año (al igual que para 1996), tasas que no se alcanzarán, al menos en 1995.
Finalmente, también habría orientado la definición de las medidas cierto afán del gobierno de realizar obra pública en el último año que le queda, a fin de mejorar su percepción por parte de los electores, repitiendo así el "efecto monumento", establecido por Schuldt en análisis del ciclo políco de la economía".
Las medidas antes mencionadas impactaban sobre diversos sectores productivos y comerciales, así como sobre los trabajadores y el pueblo en general, por lo cual la masiva y unánime reacción de rechazo -incluso de la jerarquía de la iglesia- no se hizo esperar. Ello llevó a que el Gobierno suspenda las medidas y llegue a un acuerdo con el Congreso para definir medidas alternativas que llenen la brecha fiscal, previa la confirmación de su existencia y de su monto. Previamente, el Gobierno intentó acelerar la privatización de EMETEL, comprometiéndose a destinar parte de los recursos obtenidos por su venta al pago de la brecha fiscal. La propuesta no recibió buena acogida por parte del Congreso y de la opinión pública.
El impacto recesivo e inflacionario de las medidas, en particular de la elevación de las tarifas eléctricas que en el sector residencial llegarían hasta el 140%, al igual que la reducción de la competitividad de algunos sectores productivos motivaron su reacción.
La orientación recesiva de varios sectores de la economía, en particular de la construcción y la reducción efectiva de los ingresos por exportaciones petroleras, al destinarse una parte creciente de las mismas a la importación de derivados subsidiados, han reducido la base de ingresos fiscales.
El comienzo del año electoral complica más aún el panorama al añadir un fuerte contenido político a la discusión.
El Gobierno incurrió igualmente en varios errores políticos como el no tratar de establecer consensos mínimos con el Congreso, antes de presentar el paquete de medidas; el manejo displicente y poco claro de diversas cifras sobre el problema fiscal; y, sobre todo, el asumir, al menos inicialmente, una actitud prepotente frente a la opinión pública. Al contrario, el Gobierno buscaba a toda costa soslayar la participación del Congreso, debido al poco peso con que cuenta en el mismo.
La oposición al paquete se completó con la creatividad de los diferentes sectores que propusieron un conjunto de medidas alternativas, algunas de las cuales fueron consideradas finalmente por la Comisión Presupuestaria del Congreso. Todos trataban de evitar en lo posible aquellas medidas que afectaban sus intereses; otros, como los banqueros, anunciaban el traslado de cualquier esfuerzo fiscal hacia el usuario final del servicio o bien correspondiente.
El prestigio ganado por el Gobierno en el período del conflicto bélico se erosionó velozmente, sobre todo por la evidencia de que se habían exagerado las cifras del problema, o al menos se intentó sobredimensionar el ajuste. La opinión pública se confundió cuando el monto de la brecha pasó de 1.350.000 millones de sucres a 700 mil aceptados por el Vicepresidente y finalmente a 390 mil millones, según la estimación acordada entre el Congreso y el Ministerio de Finanzas.
En todo caso la estrategia gubernamental fue confusa. De acuerdo a las explicaciones oficiales, el déficit estimado en el 3% del PIB (1350 mil millones), se habría reducido por los recortes de gastos (1% del PIB), por el impuesto al rodaje y los 2 días de sueldo (0.4%): arrojando un remanente de 1.6% del PIB, que faltaba financiar.
Para hacerlo el Gobierno ya ha procedido a eliminar la compensación por la elevación del precio del diesel a los sectores camaronero, bananero y pesquero (que significa un 0.2% del PIB) y ha remitido al Congreso un proyecto de reformas técnicas a la recaudación impositiva, que rendiría otro 0.2%.En consecuencia ya se ha implementado más de la mitad del paquete de medidas. Es por ello que la discusión se ha centrado en la forma de financiar el 1% del PIB restante (equivalente a más de 400 mil millones).
La fórmula aprobada por la Comisión de Presupuesto pretende cargar ese monto a las utilidades de los bancos privados y a las operaciones con tarjetas de crédito; a los propietarios de carros de lujo y a los usuarios de teléfonos celulares; así como a los consumidores de bienes suntuarios, al eliminarse la exoneración del IVA de que gozaban.
Las autoridades monetarias habrían señalado su oposición a cargar impuestos a la banca, tanto porque minarían sus esfuerzos, infructuosos todos, por reducir las tasas de interés, como por que la estabilidad, al menos de una parte significativa de las instituciones quedó fuertemente afectada por las resacas del conflicto bélico; ellas se expresan en el retorno diferenciado de los recursos que se retiraron y en la rápida elevación de su cartera vencida.(5) De cualquier forma, los reportes disponibles sobre las utilidades obtenidas por las entidades financieras en 1994 justifican el planteamiento del Congreso.
El plazo establecido por el ejecutivo para definir las medidas a aplicarse concluye a mediados de julio. El escenario más probable permite prever una combinación de medidas escogidas entre todas las propuestas. El Gobierno parece decidido a insistir en las reformas al IVA y la eliminación de exoneraciones como la vía más adecuada. En todo caso, las tarifas de la energía eléctrica no se elevarán en los montos previstos por el Gobierno, pero si serán revisadas, conjuntamente con las tarifas telefónicas, y se mantendrán los ajustes mensuales en los precios de los combustibles.
La repercusión más inmediata del problema fiscal y de la búsqueda de soluciones ha sido la acumulación de presiones sobre el tipo de cambio, debido a la incertidumbre sobre el futuro y a las expectativas de los diferentes agentes.
FRAGILIDAD DEL SECTOR EXTERNO.
La incertidumbre generada por las diversas soluciones previstas para el problema fiscal, cuyo impacto sobre los sectores sería diferenciado; así como la probabilidad de un repunte inflacionario debido sea al laxismo propugnado por algunos, sea al impacto, directo e indirecto, de las medidas que finalmente se adoptarán, ha provocado una corrida hacia el dólar en las últimas semanas. Dicho movimiento defensivo de los sectores con capacidad para especular ha generado la elevación del tipo de cambio, que ha subido más de 100 sucres en las últimas 3 semanas de junio, pasando del piso de la banda establecida por las autoridades económicas, al techo de la misma.
Ello ha llevado al Banco Central a salir al mercado vendiendo dólares con el fin de limitar la tendencia alcista; igualmente el Instituto Emisor elevó, en la última semana de junio, de 32% al 35%, la tasa de interés para captaciones en sucres, con el fin de retirar recursos en sucres del mercado y restarle liquidez, limitando el potencial desestabilizador sobre el dólar.
La preocupación de los responsables de la política económica por esta evolución se ha visto agravada además por el déficit registrado en la balanza comercial a fines del primer trimestre del año. Efectivamente, los datos preliminares de exportaciones e importaciones presentan un saldo negativo algo mayor que los 110 millones de dólares. Las autoridades se apresuraron a manifestar que sin tomar en cuenta las importaciones militares registradas en el primer trimestre, por su carácter extraordinario, el saldo sería superavitario en cerca de 120 millones de dólares.
Como habíamos establecido en números anteriores, la balanza comercial venía debilitándose desde 1992, en que, de acuerdo a las cifras disponibles el saldo favorable superaría los 1038 millones de dólares, saldo que decrece en los dos años posteriores, aunque manteniendo saldos positivos, hasta situarse alrededor de los 500 millones de dólares en 1994. Esa tendencia es el resultado de un ritmo de crecimiento mucho más rápido de las importaciones que el de las exportaciones en ese período; si bien en lo que va del año parece registrarse una mayor dinamia de las exportaciones, particularmente en los rubros atén, madera. café y banano.
Cabe recordar aquí las críticas que desde el comienzo del presente régimen plantearon los sectores exportadores a la política económica, señalando que el anclaje del tipo de cambio determinaba su sobrevaloración y la consecuente pérdida de competitividad de los productos ecuatorianos en los mercados internacionales. Es evidente que el rezago cambiario acumulado al igual que la profundización del proceso de apertura externa se han convertido en un estímulo adicional para las importaciones.
En este contexto, hay otro aspecto que preocupa en forma creciente a las autoridades económicas y es el rápido crecimiento del endeudamiento externo del sector privado, cuyo nivel estaría cercano a 1200 millones de dólares, la mayor parte de corto plazo. Aprovechando la coyuntura generada por la discusión parlamentaria respecto de las medidas que se utilizarían para cerrar la brecha fiscal, la Junta Monetaria está analizando un impuesto al endeudamiento externo privado, en dólares, que se implantará en las próximas semanas. La persistencia de elevadas tasas activas reales de interés, en sucres, en condiciones de estabilidad cambiaria explica en parte esa tendencia.
Tal medida busca equiparar el tratamiento fiscal de esos créditos, con el vigente para los préstamos en sucres; así como frenar y controlar de alguna manera su expansión.
Otros elementos que inciden en las perspectivas del sector externo son el desembolso, que deberá realizarse en el mes de agosto, a la banca privada internacional, por concepto del servicio de la deuda renegociada; y la reducción de los flujos de capitales externos luego del problema de México, reconocida por las propias autoridades, quienes han planteado que los montos recibidos son inferiores a los previstos.
Todos estos factores configuran un escenario de fragilidad extrema del sector externo de la economía, sobre el cual inciden factores exógenos que escapan del alcance de las autoridades; al igual que las expectativas que se forman los agentes económicos en términos de la viabilidad del modelo.
Es claro que más allá de los flujos de capital financiero y de las corrientes de inversión extrajera, sólo la presencia de un vigoroso y diversificado sector exportador otorga viabilidad en el largo plazo a este esquema. Las serias dificultades que han enfrentado en los meses pasados economías como las de México y Brasil, que cuentan con una base productiva y de exportación muy importante, levantan serios cuestionamientos al respecto.
La aplicación del modelo propugnado por el FMI no propicia de ninguna manera el surgimiento de dicha base exportadora, de forma que resulta inútil un monitoreo más estrecho, y la imposición del equilibrio fiscal, cuando es el propio esquema el que genera los desequilibrios.
Al respecto es interesante destacar dos de las conclusiones del Banco Mundial en un informe reciente, que postula, a partir de la experiencia mexicana, que: "la balanza por cuenta corriente no debe desequilibrarse demasiado" y que "contar con un estado fuerte es prerequisito para tener una economía sólida.(6)
OTROS ELEMENTOS DE LA COYUNTURA.-
Como han planteado algunos ex-colaboradores del actual régimen parece excesivo y desproporcionado el afán de cumplir a rajatabla la meta fiscal acordada con el FMI, aún a costa de asfixiar a una buena parte de la población y estrangular definitivamente a los pocos rasgos de política social que sobreviven.
Así por ejemplo, el ex titular de la Junta Monetaria reclama a las autoridades económicas su afán de solucionar el déficit fiscal generado por el conflicto en un plazo sumamente corto, al igual que su falta de una amplia visión de la economía ecuatoriana, que rebase la obsesión por cumplir metas con el FMI.(7)
En ese contexto, reviste enorme dramatismo la profunda crisis que enfrenta el sector de la salud pública, carente de recursos elementales, frente a la rigurosidad que se aplica en el pago de compromisos con el capital financiero internacional. La multiplicación de paros y huelgas en el mes de junio se explica por si sóla.
Cabe mencionar al respecto la constatación realizada recientemente por el Banco Mundial, cuando postula que: "no se puede pretender que la mejora en la distribución del ingreso y el alivio de la pobreza dependan exclusivamente del logro de elevadas tasas de crecimiento económico" (8)
Cabe agregar que la solución que finalmente se adopte para financiar el déficit fiscal podría amenazar los logros del Gobierno en términos de contención de la inflación.
El nivel inflacionario acumulado en los seis primeros meses del año (12.5%), ha generado limitado optimismo entre las autoridades económicas respecto de las posibilidades de alcanzar la meta planteada para este año (entre 19 y 21% anual).
El limitado ajuste salarial efectuado al comenzar el segundo semestre guarda coherencia con el aumento del nivel general de precios en los primeros seis meses del año, si bien se concentra fundamentalmente en los complementos salariales. Esta tendencia aplicada por el actual Gobierno, impacta negativamente sobre el funcionamiento del IESS, al no incrementar la fuente de los aportes privados (el salario mínimo vital), en concordancia con las pensiones que debe atender.
El limitado y tortuoso avance de las privatizaciones emprendidas por el Gobierno, en el que se insertan la venta de Ecuatoriana de Aviación, la ampliación-concesión del oleoducto, las reformas a la seguridad social, la solución del diferendo con EMELEC y la tramitación de los puntos más conflictivos de las reformas constitucionales; marcados por el debilitamiento político del régimen y por el inicio de la campaña electoral, permiten avizorar un panorama conflictivo para lo que resta del presente año.
NOTAS